专业性行业性人民调解组织管理方法探析

卢延林（江苏省如皋市司法局）

专业性行业性人民调解组织管理方法探析

卢延林（江苏省如皋市司法局）

近年来，随着我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，各种矛盾纠纷不断增加，呈现出复杂性、多样性、专业性和行业性的特点，特别是行业性、专业性矛盾纠纷大量上升，已经成为影响社会和谐稳定的难点、热点问题。江苏省如皋市司法局积极应对新的形势，回应群众期盼，探索出了一条司法行政机关指导及管理各类专业性、行业性人民调解组织的新路子。

一、专业性、行业性人民调解组织建设的发展现状及特点分析

自2008年以来，如皋市司法局确立“一综多专”的调解组织建设工作发展思路，在大力加强市、镇、村三级综合性调解组织建设的同时，依托相关行政主管部门和行业管理部门，全面实施专业性、行业性人民调解委员会建设，及时有效地化解特定行业和专业领域出现的难点、热点矛盾纠纷。目前，该市已建成土地征收、房屋搬迁、消费维权、劳动争议、环境保护、交通事故赔偿等专业性、行业性调解组织21个，正在探索建立生产安全事故赔偿纠纷、农村集体土地承包经营确权、物业、旅游、价格等方面的新型人民调解组织。

如皋市专业性、行业性人民调解组织的组建和运行，呈现出以下三个方面的特点：一是建设主体的行政化和行业化。上述专业性行业性人民调解组织一般均依托相关行政主管部门和行业组织组建而成，人员、场所、经费均由相关行政机关和行业部门提供。二是调解属性的群众性。专业性、行业性调解工作的设立主体虽然是行政机关和行业组织，但其并非依据法律的授权行使行政职能进行调解，而是发挥行政部门、行业组织的专业优势，指派专人或聘请专家，遵循当事人平等、自愿、协商原则，通过说服劝导的方法引导当事人达成协议，充分体现了人民调解群众性的属性。三是运行模式的多样化。除传统的单一运行模式以外，如皋市还探索建立并联式和串联式两种复式运行模式。并联式运行模式如工商行政管理部门设立的专业性调解组织，将该部门行政管理涉及到的消费维权、合同管理、商标管理、广告管理等领域发生的纠纷并列纳入其中，统一受理、因事组庭、案结庭散；串联式运行模式比如交通事故赔偿纠纷调解组织将事故受理、责任认定、伤残鉴定、纠纷调解、法院速裁、法律援助、保险理赔等可能涉及到的前后道流程统一纳入职责范围之内，提供一条龙服务。

专业性、行业性人民调解组织区别于纵向综合性调解组织的最大特点就在于其设立主体的特殊性。由于此类调解组织主办方为与司法行政机关平级的其他行政机关，县级司法局对人民调解工作的行业管理、专业指导难以有效渗透，加之此类专业性、行业性调解很容易与所在部门的行政调解相互混淆，县级司法局的管理与指导资格受到质疑，导致专业性、行业性调解组织的指导管理难以有效实施。

二、司法行政机关指导管理与专业性、行业性人民调解本职属性的契合度分析

司法部《关于进一步加强行业性专业性人民调解工作的意见》明确指出，加强行业性、专业性人民调解委员会建设，必须坚持司法行政机关指导。但是，鉴于行业性、专业性调解组织的特殊性，有必要从理论与实践相结合的角度，对司法行政机关管理指导与行业性、专业性调解本质属性的契合度加以分析，以此增强基层司法行政机关行使指导和管理职能的责任感。

首先，从专业性、行业性调解组织成立的依据分析。一般而言，行政机关、行业主管部门的职能都是依据法律、法规的授权，经“三定”方案固定下来的，其内部职能科室并无调解机构的设置。为了适应日益复杂多变的形势，行政机关、行业主管部门仅仅运用行政职能难以解决的问题，必须通过调解的手段去化解，调解达成协议又应当在协议书上加盖印章，此时直接加盖行政机关印章会因疑似行政行为而招致各方诟病，有必要成立专门的调解组织履行行政机关、行业组织的社会责任，而成立调解组织最权威、最直接的依据就是《人民调解法》。《人民调解法》明确规定县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。因此司法行政机关管理、指导专业性、行业性调解组织履行的是法定职责，责无旁贷。

其次，从专业性、行业性调解组织遵循的调解原则分析。不管是何种类型的专业性、行业性调解组织，均遵循当事人自愿原则，即行政机关、行业主管部门调解过程中不得利用行政职权强迫当事人接受调解方式或调解结果，必须尊重当事人意愿；均遵循合法原则，要按照法律、法规和政策的规定进行调解，不得损害国家利益、公共利益和他人合法权益；均遵循公平公正原则，要兼顾各方当事人的合法权益，平等协商处理利益纠纷，体现公平正义，即使行政机关或行业主管部门是一方当事人的，与对方当事人的地位也是平等的；均遵循注重法律效果和社会效果相统一原则，要追求“定分止争、案结事了”的社会效果和法律价值。而上述原则正是人民调解的本质属性，既然是人民调解，司法行政机关就必须对此加强指导和管理。

再次，从专业性、行业性调解达成协议的效力来分析。专业性、行业性调解组织主持或主导当事人达成的调解协议，并不会因其所在行政机关或行业主管部门的行政权力而具有强制执行的效力，仍然需要各方当事人自觉履行。如果此时专业性、行业性调解组织动员当事人共同向人民法院申请司法确认，依据《人民调解法》的规定，调解协议必须是以人民调解协议的面目出现。因此，司法行政机关更需要依法履行职责，切实加强对专业性、行业性调解组织的管理和指导。

三、加强对专业性、行业性人民调解组织管理指导的路径探析

多年来，县级司法局对镇、村人民调解委员会的管理指导已经摸索出了一套行之有效的方法并且形成了规范的制度，但对专业性、行业性人民调解组织的管理指导还处于摸索阶段。对此，如皋市司法局进行了有益的尝试。

标准化引领。在组建专业性、行业性人民调解组织的过程中，如皋市司法局大力推行“六个有”的建设标准，即有机构，由主办单位将设立专业性、行业性人民调解组织的相关情况向司法局备案；有牌子，标牌统一为“如皋市xx纠纷人民调解委员会（调处中心）”；有印章，原则上刊刻与标牌内容一致的印章，但对诸如法院诉前调解机构或检察院检调对接案件办理中心这样无法直接体现人民调解属性的调解机构，则刊刻使用“如皋市人民调解委员会诉前调解专用章”和“如皋市人民调解委员会检察环节人民调解专用章”，定性为县级人民调解委员会的专业性、行业性调解分支机构；有人员，要求专业性、行业性人民调解组织必须配备3名以上专兼职调解员，由司法局统一培训后核发人民调解员证书，持证上岗；有阵地，明确要求在办公场所一楼合适位置落实一间办公室和一间调解室，制度上墙；有台账，按照市司法局统一标准、统一规格建立规范化台账、卷宗；有联动，建立专业性、行业性调解组织之间及其与综合性调解组织的双向互动机制，有条件的纳入司法局视频调解指挥系统接受远程调解指导。

常态化分析。如皋市司法局建立了专业性、行业性调解组织“月报表”、“季例会”、“ 年规划”制度。“月报表”就是印发制式报表，要求专业性、行业性调解组织每月月底定期上报本月矛盾纠纷的排查情况、案发类型、发案数量、产生原因、调解结案数、调解成功率以及对专业性、行业性矛盾纠纷的舆情分析；“季例会”就是以现场会、座谈会、培训会等形式，每季度召开一次专业性、行业性调解组织负责人及调解人员例会，总结推广典型经验和典型案例，开展调解业务培训，分析、交流阶段性调解工作的成绩和存在问题，提出下一阶段的工作重点和打算；“年规划”就是每年年底组织精干力量分赴各专业性、行业性调解组织现场调研，听取年度工作情况汇报和来年工作的打算和建议，规划下一年度专业性、行业性调解工作的整体发展思路。

规范化考核。年初制定下发《专业性、行业性调解组织百分考核细则》，将组织领导、保障水平、调处质效、创新创优等任务进行细化分解，分年中考核和年底考核两个轮次自查互查、考核打分，最后计算成年度调解工作得分，按20分以上的权重计入所在单位年度综治考核得分，据以奖惩。对年度考核取得优异成绩的，在自主举办的“寻找最美调解员”活动中给予奖励，年底向市政府推荐参加一年一度的优秀人民调解委员会和优秀人民调解员评比表彰，发生严重问题的行使“一票否决”建议权，以此激发专业性、行业性调解组织的内在动力。

四、几点启示

启示之一：加强对专业性、行业性人民调解组织的管理指导，必须处理好整体推动和个案指导的关系。县级司法行政机关管理指导设在平级行政机关或行业主管部门的专业性、行业性人民调解委员会，根据法律授权进行面上指导、开展集中培训，固然是重要的抓手，但要在具体工作中建立权威、形成引导，还必须切实加强自身的思想建设、队伍建设和业务建设，着重在个案调解中树立自身的良好形象，以扎实的法律功底、务实的调解技巧、娴熟的群众工作方法赢得专业性、行业性人民调解组织人员的尊重和支持，惟其如此才能在管理指导工作中形成向心力。

启示之二：加强对专业性、行业性人民调解组织的管理指导，必须处理好调解工作与所在单位行政管理、行业管理工作之间的关系。县级司法行政机关管理指导专业性、行业性人民调解工作，不能简单地就调解谈调解，必须逐个有针对性地研究其所在行政机关、行业主管部门的职能工作，坚持问题导向，指导人民调解组织围绕所在部门最关心、最头疼和人民群众最关切、最期盼的问题，有的放矢地提出解决问题的措施，探索建立社会协调机制与政府调控机制互联、社会自治功能与政府行政功能互补、社会调节力量与法治管理力量互动的新型社会治理体制。

启示之三：加强对专业性、行业性人民调解组织的管理指导，必须处理好依法管理指导与部门协调配合的关系。县级司法行政机关管理指导专业性、行业性人民调解组织，除了法律的授权之外，缺乏行之有效的手段，很容易陷入有名无实、曲高和寡的尴尬局面。深入推动此项工作扎实有效开展，就必须与所在地政法委、综治办联起手来，将工作任务纳入部门综治工作考核指标，据以严格的考核奖惩，才能起到事半功倍的效果。

启示之四：加强对专业性、行业性人民调解组织的管理指导，必须处理好规范与创新的关系。专业性、行业性人民调解组织虽然专业不同、行业各异，但无论是硬件建设还是软件规范，都有共同的规律可循。县级司法行政机关必须根据实际需要，制定统一的标准和规范，循序渐进地加以推进。与此同时，必须重视专业性、行业性人民调解组织的个性特点，尊重他们的首创精神，鼓励他们将专业性、行业性人民调解与行政调解、司法调解有机融合，持续扩大人民调解的社会影响力，以法治思维和法治方式推动专业性、行业性人民调解工作不断向纵深发展。

（责任编辑 张文静）