政府购买公共法律服务的理论与实践——以杭州市为例

浙江省杭州市司法局课题组

政府购买公共法律服务的理论与实践
——以杭州市为例

浙江省杭州市司法局课题组

2012年7月，国务院颁布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，将公共服务问题提到新的高度。党的十八大报告指出，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。2014年2月，司法部印发《关于推进公共法律服务体系建设的意见》。在这样的背景下，探讨政府购买公共法律服务的理论与实务，大有必要。

一、公共法律服务基本原理

（一）公共法律服务概念

公共法律服务是公共服务和法律服务的交集，同时具有两者属性。公共服务，又称公共物品或公共产品。公共物品具有非竞争性和非排他性：非竞争性指一部分人对某一产品或服务的消费不会影响另一些人对该产品或服务的消费，并且新增一个消费者对供给者的成本没有影响；非排他性是指某人在消费一种产品或服务时,不能排除其他人消费这一产品或服务。

法律服务，是指法律专业人士或相关机构以其法律知识和技能为法人或自然人维护其合法权益、提高经济效益、排除不法侵害、防范法律风险而提供的专业活动。公共法律服务可界定为法律专业人士或相关机构以其法律知识和技能为法人或自然人维护其合法权益、提高经济效益、排除不法侵害、防范法律风险而提供的具有非竞争性和非排他性的专业活动。

（二）公共法律服务特征

公共法律服务除了具有非竞争性或非排他性，还具有以下特征：

1、公益性。公共法律服务是直接面向公众提供的，这有别于一些面向政府或政府部门提供的法律服务。如政府聘请法律顾问，法律顾问的服务对象是政府部门而不是公众，维护的是政府部门的利益而不是公众的利益。

2、基础性。公共法律服务为公众提供的仅仅是基础性、常规性、满足基本生存和发展需求的法律服务。当然，公共法律服务的外延会随着经济社会的发展而发展。

3、普惠性。公共法律服务面向不特定对象提供，满足一定条件（如居住在一定地域范围内或生活困难）即可享受。这有别于私人法律服务——实行的是等价交换，付多少费用享受多少服务。

二、政府购买公共法律服务现状分析

（一）杭州的探索与实践

杭州在政府购买公共法律服务方面起步比较早，并取得了较好的成效。在制度建构层面，2010年11月9日《杭州市人民政府关于政府购买社会组织服务的指导意见》印发，把法律服务作为购买服务的内容之一，具体是：“向社会法律服务机构购买法律服务，委托其向居民宣传法律知识，提供法律援助，参与人民调解、社区矫正和安置帮教工作，参与基层民主管理，实现社会长治久安。”2011年8月10日杭州市委、市政府发布《关于印发杭州市2011—2015年普法教育依法治市规划的通知》，提出“基本公共法律服务体系建设有新突破”的目标。《关于公布2012年杭州市政府采购目录和限额标准的通知》则首次将“法律服务”列入政府采购目录；2013年和2014年杭州市政府采购目录继续将“法律服务［律师进社区（村）法律服务］”列入。2015年则准备将“面向群众和基层组织提供法律咨询等公共法律服务”、“政府委托的法律援助项目的实施服务”、“法律援助政策宣传与咨询”等项目列入《杭州市政府向社会力量购买服务目录》。

在具体实践层面，杭州市以政府购买的方式向社会免费提供多种多样的公共法律服务：

1、人民调解以奖代补。《人民调解法》第16条规定，人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴。2005年，建德市率先进行人民调解“以奖代补”。2006年杭州市全面推行人民调解“以奖代补”，即根据调解员调解纠纷的成功与否、难易程度、工作质量等，以计件形式，由区、县（市）司法局按每件10元～200元的标准，按季对调解员实施奖励，奖励经费由区、县（市）和乡镇（街道）两级财政列入年度预算予以保障。随着经济的发展，杭州很多区、县（市）相继提高了补贴标准。

2、法律援助办案补贴。为加强对法律援助办案补贴经费的管理，进一步提高法律服务人员办理法律援助案件的积极性和办案质量，2010年1月10日杭州市司法局印发《杭州市法律援助经费实施细则（试行）》。《细则》指出，承办法律援助案件，按不同办案情形，每案补贴200～1800元；跨区县（市）办案的每案增补300～1200元不等。法律咨询每人每次补贴100元①《杭州市法律援助经费实施细则（试行）》，中共杭州网HTTP://WWW.HANGZHOU.GOV.CN/MAIN/WJGG/ZXWJ/BMWJ/T341362.SHTML。。

3、律师进社区（村）。2009年11月24日，杭州市委办公厅、市政府办公厅印发《关于开展“律师进社区”工作的实施意见》，决定在主城区开展“律师进社区”活动。市律师协会负责组织各律师事务所与社区挂钩结对，律师每周定期到社区工作半天，为社区各组织和居民提供法律咨询、法治宣传、矛盾调解、法律援助、合同文书代写等法律服务。律师补贴按照6000元/人/年的标准，以政府购买服务的方式，统一支付给市律师协会。2012年1月6日，杭州市委办公厅、市政府办公厅印发《关于深化“律师进社区”活动进一步统筹城乡法律服务的实施意见》，将“律师进社区”活动向农村延伸，并提高了补贴标准：城区的社区（村）律师补贴8000元/人/年；五县（市）中心村律师补贴6000元/人/年。

4、律师值班补贴。杭州市普遍在信访局、法律援助中心、法院、监狱、看守所、交通事故处理中心、工商联（商会）等场所设立咨询室，指派律师轮流值班，解答法律咨询，代写合同或法律文书。律师值班一般由相关单位给予每次50～200元不等的补贴。

5、法治宣传产品定制。为提高法治宣传产品的专业化、社会化水平，近年来杭州市各司法局逐渐加大向社会组织定制法治宣传产品的力度。如2012年3月起，杭州市司法局与杭州市电视台西湖明珠频道合作录制“开心学法”电视普法节目，在每周一晚上的“开心茶馆”栏目播出。杭州市司法局向后者支付每期约7000元的报酬。

需要特别指出的是，除了面向公众提供公共法律服务之外，政府也越来越重视法律服务在决策和管理中的作用，加大了这方面的购买力度，包括聘请政府法律顾问和专项法律服务两类。如市信访局等单位积极聘请律师参与涉法涉诉信访案件的处理，2013年全市处理了825件，2014年上半年处理了396件。2014年，市委政法委还聘请了6家律师事务所担任社会稳定风险评估工作第三方评估机构。

（二）存在的困难和问题

杭州市各级政府向社会组织购买了形式多样、层次各异、满足不同需求的公共法律服务，在一定程度上提高了政府的执政水平，明显提升了当地的法治环境。但是，也存在一些困难和问题，主要表现在：

1、缺乏统一管理，部门各自为政。现在有不少公共部门面向公众提供一些法律服务，如杭州市司法局组织“律师进社区（村）”活动，市总工会法律服务大队针对劳动者提供法律咨询、法律援助等法律服务，市法律援助中心对符合条件的当事人（不限于劳动者）提供法律援助等。但是，公共法律服务的生产和供给缺乏统一管理，部门各自为政，尚未建立统一牵头、分级负责、上下协调、有序进行的工作机制。

2、公共法律服务领域有待拓展。目前，律师大多只能参与到零星琐碎的法律事务之中，为基层提供的公共法律服务大多是标的额小、权利义务关系简单的法律咨询和纠纷调解、法律援助案件代理，在参与重大疑难矛盾纠纷处理等方面尚未发挥应有作用。

3、费用标准低且不统一，缺乏必要保障。目前，律师等法律专业人士从事法律咨询、法律讲座、法律援助案件代理等公共法律服务，报酬来源是政府补贴，其标准偏低。比如，办理法律援助刑事案件每阶段补贴1000～1500元。而根据浙江省物价局、司法厅2011年6月10日印发的《关于制定律师服务收费标准的通知》，代理刑事案件，侦查阶段1500～8000元/件，审查起诉阶段1500～1万元/件，一审审判阶段2500～2.5万元/件。此外，律师进社区（村）、法律援助案件代理等公共法律服务的经费是以“一事一申请”的形式向政府申报，且几个部门间的补贴标准是不一样的。比如：同为劳动争议法律援助案件，法援中心为每案1600元补贴，而总工会为每案1000元补贴。

4、对服务质量缺乏有效监管。目前公共法律服务缺乏监管机制，一些法律服务没有准入机制，有的凭熟悉程度、个人好恶来确定服务提供方，有的是政府硬性指定作为一项任务完成。而对律师事务所或法律服务所指派的人员也很少作专业技能上的要求，甚至是实习人员也被指派进行公共法律服务。且一些公共法律服务是无偿或低价的，服务人员不免应付了事。对于服务的最终结果，没有相应的考核机制和标准，服务质量参差不齐甚至流于形式，群众满意度不高。

三、完善政府购买公共法律服务的设想

（一）健全组织领导机制

建议“政府购买公共法律服务”由市委建设“法治杭州”工作领导小组和市普法教育依法治理领导小组进行领导协调，市财政局、市司法局、市法制办等部门组织实施，统一调动各类法律服务资源，落实经费保障，不断推进常态化可持续的公共法律服务体系建设。

（二）明确产品目录

在年度政府采购目录中，要对法律服务产品进一步细分。法律服务产品根据其内容及性质，可分为以下几类：

1、便民法律服务类。便民法律服务类主要是指一些为了方便群众生活、企业生产以及社会和谐方面的法律服务，包括：（1）律师进社区（村）；（2）法律咨询，如法律咨询热线“12358”、法律咨询网站等；（3）法律值班，即根据不同群众的实际需求，安排法律工作者在法律援助中心、市民中心、法院立案大厅、看守所、妇联、总工会、信访局等地值班，为现场办事的群众提供法律服务。

2、排忧法律服务类。排忧法律服务类是指这些法律服务提供的目的是为了解决群众的法律争议或麻烦，促进社会的和谐稳定，包括：（1）参与人民调解；（2）处理突发性、群体性事件。

3、普法教育类。普法教育类指通过法治讲座、法律培训等方式对群众进行现场教育，或通过电视、广播、报纸、微博、网站等媒介进行以案说法，解答群众在日常生活中所遇到的法律问题，以提高群众的法律意识。

4、法律援助类。法律援助类是指由政府设立的法律援助机构，通过支付办案补贴或招投标等方式，组织社会律师为经济困难或特殊案件的当事人提供法律咨询、代理、刑事辩护等无偿的法律服务。

5、辅助政府类。严格地讲，辅助政府类法律服务不属于公共法律服务。但是，此类法律服务旨在提高政府运用法治思维和法治方式进行社会治理的能力，有助于提高政府公共服务的法治化水平，政府应高度重视并不断加大购买此类法律服务的力度。主要包括：政府法律顾问；民事、行政诉讼代理；政府法律咨询；政府非诉讼法律服务；行政调解辅助性工作；重大项目综合法律事务。

（三）建立公共法律服务名录库

公共法律服务提供者可以是律师事务所、基层法律服务所以及其他具有一定法律资质的社会组织。为了确保服务质量，有必要根据法律服务的不同内容设置不同的资质。由于公共法律服务面向群众提供，满足群众基本法律需求。因此，法律咨询、法律进座、法律援助等公共法律服务的提供者不须设置其他门槛，只要通过年检法律服务机构均可成为适格的提供者。但是，突发性、群体性事件法律服务需要一定的专业技能，政府应从以下几个方面来设置资质要求：（1）提供者的资质、成员数；（2）三年内没有违纪行为；（3）有两名以上擅长该服务领域的从业人员；（4）办理过类似项目的相关案例、经验及科研成果。

针对上述项目，公共法律服务购买的牵头部门应通过公开报名、遴选，建立不同的法律服务提供者名录库，每三年可进行一次更新充实，实行优胜劣汰，也可根据新的需求临时选拔供应商。

（四）建立订价机制

为公共法律服务制订合理的价格，既要保证服务提供者不因公共利益而在经济上造成较大的损失，也不能让国家的财政开支过大。公共法律服务由于简化了案源开拓成本，并且其本身具有公益性质，故应以适当低于市场价、高于成本价的原则确定政府购买价。同时，政府应建立购买公共法律服务资金管理制度，将所需经费列入各级政府财政预算，由委托单位直接与作为受托方的供应商结算，以确保购买流程的有效运行。公共法律服务的收费标准可从按件（次）、阶段、项目、时间三个方面来确定。具体收费方式根据办案情况确定，可按提供工作时间、结合工作内容及难易程度进行价格设置；在一些服务质量与提供者的资质有一定关系时，分级设置不同等级的工作单价。即：（1）对于法律咨询、法律讲座、各种部门的值班、法律援助案件的办理、律师进社区（村）的服务费用，与提供方的资质关系不大，只要估计出相应的工作时间，按工作内容即可定价；（2）对于群体性重大疑难案件处理等，由于需要一定的专业技能，根据资质不同、工作难度不同，可设置一定范围的工作时间单价。

（五）加强质量评估

应建立公共法律服务质量评估机制，积极引入政府部门、第三方民间机构和媒体加强对社会组织的监督和评价，提高公共法律服务的供给质量和效益。

首先，政府要构建科学合理的政府向社会组织购买公共法律服务绩效评估体系，对公共法律服务的过程和效果实施监管，评估的基本内容包括社会组织资质、服务需求、招投标过程、服务过程、服务质量、服务效果等。在监管的同时，政府对于服务优秀者也可采取资金激励和税收减免等激励措施，以进一步提高公共法律服务质量，促进社会和谐健康发展。

其次，要发挥法律服务行业协会的作用。以协会为平台，对公共法律服务项目全程跟踪、全程指导和综合评估。力求政府向社会组织购买公共服务透明化，确保政府购买行为的合法性，确保城乡公共法律服务体系建设的质量，提高公共法律服务工作的社会公信力和群众满意度。

此外，要充分发挥群众、媒体的监督作用，听取委托方、法律服务对象和相关部门的意见，努力提高公共法律服务的水平和质量。

（责任编辑 赵海鸥）