我国政府人力资源管理外包的问题及对策

● 林亚菲

人力资源管理外包来源于“Human Resource Outsourcing”的直译，许多文献都将“人力资源管理外包”的主体界定为企业，指企业将某项人力资源管理活动全部或者部分外包给专业的人力资源管理服务商。近些年，以政府为主的公共部门也开始尝试将部分人力资源管理活动进行外包，以适应政府改革和降低成本的需要。这与“新公共管理”取向的政府改革要求契合，强调在组织发展过程中能够不断提出各种替代方案和更人性化的管理方式（陈振明，2000）。

政府人力资源管理外包的理论和实践在政府人力资源管理改革的要求下逐渐丰富。2004 年，美国的一项报告显示，美国联邦和州政府加入到了企业人力资源外包的队伍中，欧洲和澳大利亚的政府部门和政府代理机构在此之前已开始尝试人力资源管理的外包。对于政府部门来说，进行人力资源管理外包的主要动因在于对资金和资本投入的考虑（PA Times，2004）。Glenn（2005）指出，由于公务员部门逐渐发展、许多企业管理的方法被公共部门所熟知等原因，公共部门人力资源管理外包逐渐扩张。Paul（2009）将公共部门人力资源管理外包看作是公共部门逐步民营化的一部分，新公共管理运动、国家绩效评估和其他市场化改革都促使公共部门逐步进行私营化的改革，以改善公共服务的质量，提高公共部门的责任感。他同时也提及了美国联邦和州政府人力资源管理外包的实践和发展。我国关于政府人力资源管理外包的探讨并不多，现有研究主要集中在政府人力资源管理外包的原因、内容、优势等方面，学者们大都赞同政府人力资源管理外包具备一定的理论依据，能够提升政府的核心竞争力（马贵舫，2009；黄弘毅、蔡汇民，2008；王学栋、杨燕东，2009）。从实践情况来看，西方发达国家已经将政府私营化的改革提上了日程，政府人力资源管理外包也日益兴盛，而我国政府的人力资源管理外包还处于起步阶段，不少地方虽然进行了很多政府人力资源管理外包的探索与尝试，但政府人力资源外包仍然十分不成熟，这严重阻碍了政府人力资源管理的革新，限制了政府战略化人力资源管理的水平。在这样的现实情况下，深化政府人力资源管理外包的研究具有重要的理论和现实意义。因此，本文致力于对我国政府的人力资源管理外包实践进行分析，阐明我国政府人力资源管理外包的主要特点，发现我国政府人力资源管理外包过程中存在的主要问题，进而为完善我国政府人力资源管理外包提供方向和指导，最终为政府改革实现“变迁的管理”助力。

一、我国政府人力资源管理外包的特点

考虑到政府部门人力资源管理的特殊性，政府人力资源管理外包可以从人力资源招募外包、培训外包、考核外包和福利外包着手（黄弘毅、蔡汇民，2008）。我国目前进行的政府人力资源外包的实践也主要是对这几种人力资源管理职能的外包。具体来说，我国政府人力资源管理外包的实践主要有：招聘外包，例如江苏苏州、靖江和山东济宁等地将领导干部选拔、聘任制公务员选拔工作外包给猎头公司；培训外包，主要表现为将公务员、干部等的教育培训委托给高校等，采取授课、专题讲座等方式对他们进行教育和培训；绩效考核外包，例如武汉市将绩效考核新方案的制定外包给麦肯锡集团，甘肃、厦门、辽宁本溪等将绩效评估外包给第三方；工资发放外包，主要是将政府部门的工资发放委托给国有商业银行，统一定时、定点发放工资。我国各地政府进行的人力资源管理外包实践为我国政府人力资源管理外包的成长、成熟提供了范本，同时，通过对我国政府人力资源管理外包实践的分析，我们可以发现我国政府人力资源管理外包呈现出诸多鲜明的特点。

1.外包意识愈加浓厚

外包并不属于新鲜事物，但人力资源管理外包却比诸如餐饮、清洁和安保等其他外包活动发展晚很多，这主要是由于人力资源管理被认为太过敏感而不适合外包（Shen et al.,2003）。然而，从二十世纪九十年代开始，Harkins等学者便陆续报道了人力资源管理外包的增长和发展（Jie Shen,2005）。人力资源管理外包在我国企业中的应用较为广泛，以华为为代表的企业人力资源管理外包的成功也是有目共睹的。相对于企业人力资源管理外包，我国政府人力资源管理外包仍属于新生事物，在我国人力资源管理外包体系还并不是十分成熟的现实情况下，我国许多地方政府已经开始注重更新思想观念，注重发掘政府人力资源管理外包的优势，充分利用人力资源管理外包优化政府人力资源管理活动。政府人力资源管理外包实践的不断丰富充分表明了我国许多地方的政府部门已经逐渐具备人力资源管理外包的先进意识。

2.外包策略较为理性

我国政府人力资源管理外包的策略较为理性，符合人力资源管理外包的一般规律。Caruth 和Caruth（2010）根据人力资源管理活动的战略性和重要性将人力资源管理外包划分为七大等级，人力资源管理活动重要性和战略性越低，进行外包的潜力和可能性越大。根据他们提出的外包等级模型可以看出，我国政府人力资源管理外包策略比较理性，招聘外包、培训外包、工资发放外包等都处于外包潜力较大的层级，充分考虑到了人力资源管理的战略特点。具体来说，外包策略主要分为事务性业务外包和战略性业务外包两类。事务性外包指只外包人力资源事务性业务，如人事档案管理、薪酬管理和绩效考核业务，保留人力资源规划、组织设计、招聘和培训等人力资源业务活动。战略相关性业务外包则相反，外包人力资源业务活动而保留事务性业务。完全外包即外包所有人力资源管理方面的业务（潘会平等，2004）。我国政府进行的绩效考核外包和工资发放外包属于事务性外包，招聘外包和培训外包属于战略性相关业务外包。相比较而言，事务性业务外包较少的涉及政府的核心职能，进行外包的可能性较大，而招聘等战略相关性业务外包更为慎重，外包的风险也更大，但从总体而言我国政府人力资源管理外包的策略较为理性。

3.外包商的选择策略较为一致

我国政府人力资源外包涉及的外包商基本都为专业性强、实力雄厚、信誉较好的机构，并且从广义上仍然属于公共部门。政府人力资源管理外包对外包商的选择策略较为一致，苏州和靖州在人员选拔过程中引入的猎头公司——苏州工业园区人力资源开发有限公司属于国企；政府培训外包商则多为国内著名高等院校、党校等，授课教师则多为教授、副教授，建立的13 个干部培训高校基地中的13 所高等院校皆为“211 工程”和“985 工程”重点建设学校（李可、周洪双，2012）；甘肃省政府的绩效评价工作由兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织实施；各级政府工资发放的指定银行也基本都限于国有商业银行。从本质来讲，国企、教育部直属高校、党校、国有商业银行都属于公共部门的范畴，能够减少外包风险，保证政府人力资源管理外包的安全性和稳定性，但同样依赖公共部门的外包也存在外包质量不高的顾虑。

4.外包结果注重实际

我国政府人力资源管理外包基本都是为了打破固有的无效率的人力资源管理模式，提高政府部门的工作和管理效率。苏州等地的招聘外包过程中，政府认同了猎头公司选定的候选人，从候选人中选拔出合适人选。然而，并不是所有的外包结果都是尽如人意的。以武汉市为例，武汉市绩效考核方案制定过程中，麦肯锡对108 家市直单位进行了划分与评估，选出了14 家单位作为改革试点，最终制定出针对每个单位的绩效管理方案，在此基础上希望将新的绩效考核方案推广到全市（聂春林、王传晓，2007）。然而，新方案推行一段时间之后，武汉市政府发现完全遵循麦肯锡制定的绩效考核方案并不可行。因此，武汉市政府结合实际情况，对绩效考核方案进行了重新调整和取舍。从武汉市的经验来看，即便是资质较高的外包商做出的外包决策也并不一定完全适用，政府需要在对外包商作出的外包决策进行全面考量之后，结合实际情况予以调整，以更好的适应政府人力资源管理实际的需要。

三、我国政府人力资源管理外包的问题

常见的人力资源外包风险主要有隐藏的服务成本、服务质量的下降、员工流失风险、文化冲突风险、信息泄露风险、组织内部风险、外包商的锁定和法律争议与诉讼等（周二华、肖雄刚，2006）。对于政府部门来说，这些风险和问题都隐藏在政府人力资源管理外包活动中，但集中体现在以下几个方面：

1.政府对外包的预测、估计不足

一方面，从我国政府招聘外包、绩效考核外包等实践来看，并不是所有的政府在人力资源管理外包前都进行了细致的成本--收益分析，投入成本的巨大引发了关于政府进行人力资源管理外包活动是否必要的质疑。以招聘外包为例，对于江苏靖江5 名聘任制公务员的选才工作，猎头公司首先初步搜罗了百位候选人，最终经过远程视频面试、能力素质测试、领导专家面试、候选人背景调查、个人考察等多个环节才确定了五名人选（燕志华，2010）。山东济宁市中区政府事业编制人员的招聘人选的确定，也是经过了资格审查、笔试、机试、面试等多个程序（张海峰，2006）。从这样的程序可以推断出，猎头公司从选拔候选人到最终确定人选会耗费大量的时间、人力、物力等，这样的成本无疑是由政府承担，而政府由此得到的收益并不确定。虽然政府最终选到了满意的人才，但这样巨大的成本耗费是否值得始终是外界对政府的拷问。另一方面，政府对外包商的选择仍存在不合适之处。从总体来讲，各地政府招聘外包、培训外包、绩效考核外包等选择的外包商都属于经验丰富、信誉较好的外包商，但外包商的水平并不是第一位的，外包商的特点、风格等是否最符合政府的需要才是最重要的。以武汉市与麦肯锡的合作为例，武汉市政府绩效考核指标制定的外包结果并不容乐观，这主要由于武汉市政府没有全面的衡量是否选择麦肯锡是最优的。虽然麦肯锡集团声名在外，然而，从他们的角度看，武汉项目可能是他们试水中国政府改革的样板，能够为他们打出广告效应，他们更注重成功程度（马龙生，2007），而武汉市政府则以制定出最符合当地实际的绩效考核方案为目的。因而在推广新绩效考核指标过程中，麦肯锡与武汉市政府产生了很多矛盾，麦肯锡的方案在之后也被否定了很多，这在一定程度上归咎于政府对外包商的选择问题上。

2.面临政府信息安全威胁

我国政府人力资源主要包括公务员、政府雇员、勤杂人员等，政府雇员和勤杂人员属于市场化的产物，对这两类人员的人力资源管理外包比较普遍，而公务员是政府的核心人员，他们掌握着政府的机密信息，对他们的人力资源管理外包相对慎重（冯金钟，2007）。政府招聘外包、培训外包等涉及的政府人力资源主要为公务员、干部等与政府信息安全密切相关的人员，在外包过程中，政府需要向外包商提供大量的数据和信息支持，这便诱发了政府信息安全风险，稍有疏忽便可能导致政府保密数据、人员信息等的泄露，损害政府竞争力，严重的甚至会威胁到政府的生存。政府在人力资源外包之前都会与外包商签订保密协议，但目前这种保密协议还缺乏相应的法律法规支撑，一旦出现政府信息泄露，不仅难以通过法律途径予以解决，而且造成的损害也是很难弥补的。一般来说，政府人力资源外包过程中造成信息泄露的原因主要有两种：一种是外包商有意识的窃取并泄露政府部门的相关信息、数据等，目前在我国政府人力资源管理外包中还未出现这种情况，但也值得注意；另一种是外包商无意识的泄露了政府部门的相关信息，这可能是由于合作中的部分员工保密意识较差等因素造成的，虽然是无意识的行为，但对政府信息安全会造成重大损失（繆小明、郑楠，2004）。

3.外包内容和形式单一

从国外的实践情况来看，公共部门尤其是政府部门的人力资源管理外包正在逐步发展，政府部门能够选择的人力资源管理外包涵盖了工资和福利发放、网络和呼叫中心、人力资源管理过程的再设计、服务提供战略、员工招聘和配置、数据问题、绩效评估标准的确立、信息技术设施的设计和建立等多个方面（Koch et al., 2004）。相比较而言，目前我国进行的政府人力资源管理外包实践仅仅限于招聘外包、培训外包、绩效考核外包和工资发放外包，还未涉及如福利等也可以尝试进行外包的领域。对于已经实施的政府人力资源管理外包活动，也存在外包内容和形式单一，提供的服务没有创新性和针对性的缺陷。以培训外包为例，除了北京外国语大学对具有行政管理职能和公共服务职能单位的管理人才采取了个性化培训和南开大学在干部培训的“订单式”的课程设计，很少有高校对公务员、干部的培训采取多样化的培训形式，基本集中于授课、讲座等，缺乏实践安排（中共中央党校网，2013）。

4.政府与外包商的协作机制不健全

政府人力资源管理外包形成了政府与外包商之间特定的合作关系，这其中必然存在政府与外包商之间文化、价值观等的差异，外包商对政府部门管理文化了解不到位，造成许多不适应症发生（林牧，2007）。政府与外包商的文化差异等具有必然性，这也是政府借助外部力量进行人力资源管理的原因之一，通过不同的管理思路和方法达到优化政府人力资源管理的目的。然而，由于政府与外包商之间协作机制的欠缺，政府与外包商之间的文化差异、管理理念等的差距成为了政府人力资源管理外包的阻碍之一，制约了政府人力资源管理外包的质量。

5.缺少对外包结果的评估

不管是什么样的外包形式，从实践情况来看，我国政府人力资源外包之后政府很少进行全面评估，外包的质量也不得而知，这制约了政府人力资源管理外包的后续发展。从我国实践来看，政府人力资源管理外包的探索在几年前便有，但却并没有推广开来，但人力资源外包在企业中的应用却越来越广，这值得我们进一步思考。以政府人力资源管理培训外包为例，政府部门的培训工作基本都外包给了高校等，除了部分高校尝试多样化、差异化的培训方式，多数地方的授课方式仍较为单一，注重理论知识的传授，缺少更多的专业技能等的培训。这些问题虽然得到了发现，但由于缺少专业化和科学化的评估，培训的效果得不到确切的考核，突出的问题仍无法有效解决。

四、我国政府人力资源管理外包的完善策略

我国政府人力资源管理外包还处于起步阶段，由于政府人力资源管理的公共性、服务性、复杂性、公开性和稳定性等特征明显不同于企业，政府人力资源管理外包的引入以及外包的实施都有更高的要求（王学栋、杨燕东，2009）。通过对我国政府人力资源管理外包特点及问题的全面分析，我们可以找到完善我国政府人力资源管理外包的针对性策略。

1.科学预测与规划外包活动

政府选择进行人力资源管理外包之前首先应该明确是否有必要以及采取何种外包方式进行人力资源管理。政府人力资源管理与企业人力资源管理存在着很多差异，从微观角度看，在人力资源获取上，政府更强调公平、程序化和法制化，不如企业招聘方式灵活；在人员任职管理上，政府人力资源的任职方式更加复杂，有选任、委任和聘任三种方式；从人力资源考核看，对公务人员的考核内容比企业员工的更为全面，政府有其特有的绩效指标；在薪酬激励方面，政府人力资源管理更加注重精神荣誉激励，薪酬福利制度的弹性与激励效果低于企业（段华洽、苏立宁，2006）。政府人力资源管理的特殊性制约着政府人力资源管理外包的实施，同时也表明政府实行人力资源外包需要更加全面的考虑。政府在进行人力资源管理外包之前首先应该通过成本——收益分析以及对政府人力资源管理特殊性的考量，明确自身是否适合进行外包。如果不是基于必要的人力资源管理需求，并且外包的收益并不明确，政府便要慎重的考虑是否选择外包，不能打着改革的旗帜盲目跟风模仿。

2.选择最优的外包商

在决定进行人力资源管理外包之后，政府部门首先应该明确外包的内容，这需要政府部门对人力资源管理工作进行有针对的分类，明确哪些属于核心业务，哪些属于繁琐、复杂的非核心业务。在人力资源管理工作分类的前提下，结合实际需求，明确外包的具体内容。在此基础上，针对外包的内容和外包的目标选择最优的外包商，一方面确保外包的质量，另一方面保证政府的信息安全。具体来说，外包商的选择应该重点考虑几个因素：外包的安全性、外包的价格和外包服务商的服务质量（何斌，2005），对于政府部门来说，外包商的专业水平、信誉度、经验、服务价格等是考察和衡量外包商的必不可少因素。在政府人力资源管理外包发展并未成熟的阶段，选择国企、高校或其他的公共部门作为外包商更为可靠，但对于经验丰富、信誉较好的社会机构，政府部门在确保信息安全和服务质量的前提下也可以尝试外包一些非核心性人力资源管理活动，在互相信任和深度合作的基础上可以逐步深化合作力度。

3.丰富外包的内容和形式

从人力资源管理外包层级图中我们可以直观的看出，处于底层的辅助活动、日常活动等都是极为适合外包的。我国政府部门可以根据工作的性质以及政府部门战略性的要求选择更多的人力资源管理活动进行外包，提高人力资源管理效率。但这也并不是说所有的日常人力资源管理活动等都要进行外包，这还需要考虑上面提到的成本和收益的分析，在保证收益的前提下扩大外包的范围。同时，政府人力资源管理外包应该不断探索多样化和差异化的外包形式。以培训外包为例，政府部门应该转变观念，强化市场因素在政府人力资源管理外包中的作用，除了选取高校、党校等作为培训机构，还可以考虑社会上师资水平较高的培训机构，充分利用各方力量进行差异化、有针对性、专业化的培训，提升培训的质量。

4.健全政府与外包商间的协作机制

第一，政府应全程监督人力资源管理外包的过程。我国政府人力资源招聘外包和绩效考核外包的实例中政府首先会与外包商签订外包合同，一方面出于政府信息安全的考虑，另一方面有利于对外包过程的控制。在外包实施过程中，政府仍应该保持警惕，密切关注和监督外包的实施。第二，政府应与外包商进行有效的沟通、协调。在选定了合适的外包商之后，政府应该与外包商保持紧密联系，并且与他们保持即时的沟通和协调。政府与外包商的争执不可避免，但政府应明确最终的目的是提供更好的外包服务，更好的完成外包任务。在外包的各个阶段，政府都应该随时与外包商沟通，了解外包活动的进度以及需要协助的方面，当与外包商出现意见相悖的情况时，政府部门应该尽量协调，以提高人力资源管理工作质量为中心，避免以部门利益为先的做法。第三，政府应根据实际情况对外包商做出的决策进行调整。以政府部门招聘外包为例，猎头公司选人、用人的决策对于政府部门来说只是参考，最终的决定权仍然掌握在政府手中，选用的人才最终是否录用还需要政府结合人才情况和部门情形决定。不管哪项人力资源管理活动进行外包，最终的决策权仍然掌握在政府手中，政府有责任调整外包商决策中与实际不相符的部分，保证人力资源管理活动的操作的可行性和针对性。

5.加强对外包结果与质量的评估

政府人力资源管理外包最后应注重对外包结果的评估，通过科学的评估过程分析外包的成本和收益，了解外包的质量和水平，总结外包过程中出现的问题及有益之处，为以后的人力资源管理工作提供借鉴，并找到完善政府人力资源管理工作的方法。

具体来说，政府人力资源管理外包之后进行的评估工作应包括以下几个方面的内容：第一，对政府人力资源管理外包的成本和收益的情况进行科学计算和评估。这与外包前进行的成本--收益分析不同，需要政府部门在人力资源管理外包之后综合分析外包的无形成本和有形成本，考察人力资源管理外包的成本是否超过收益，评估外包的有效性，为下一步制定收益最大化、成本最小化的人力资源管理外包方案提供指导；第二，对政府人力资源管理外包的质量进行全面的评估，这主要是指对外包商提供的服务质量的评估。对服务质量的评估要重点考察政府人力资源管理外包是否达到了最初的外包目的、实现程度如何，以及对服务商的决策是否适合政府实际工作需要的考量。第三，对政府人力资源管理外包中存在的成绩和主要问题的评估，为下一步的规划和工作开展提供依据。政府人力资源管理外包之后需要明确哪些地方做的比较好，提高了人力资源管理效率；哪些因素阻碍了外包实施的效果，以及这些因素是由于政府自身的原因还是外包商等其他方面的原因。通过较为科学、全面、专业化的评估，发现问题，总结经验，形成适合政府需要和实际情况的人力资源管理外包策略。

总而言之，我国政府人力资源管理外包在不断的实践中得到了一定的发展，政府部门对于人力资源管理外包的认识也逐渐加深。在新公共管理运动对政府人力资源管理方式的改革要求下，政府更应该将人力资源管理外包活动看做一个学习过程，从外包商那里学习先进的、创新的人力资源管理理论与方法（赵曙明、李海霞，2004），发现自身人力资源管理弱势，提高政府战略性人力资源管理水平。

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