宁夏南部山区城乡统筹发展现状分析

曹伟琴

摘 要：

通过分析南部山区城乡发展的现状和城乡统筹发展的制约因素，提出南部山区城乡统筹发展的机遇和条件，以及南部山区城乡统筹发展的路径选择。

关键词：

南部山区;城乡统筹;贫困;发展

中图分类号：

F2

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2014）24-0051-03

党的十八大提出2020年在全国基本实现小康，宁夏是西部经济欠发达省区，又是民族地区，川区和山区经济发展水平差距较大，宁南山区是制约宁夏全面实现小康社会的重点和难点地区，没有南部山区民众的脱贫和发展，就没有宁夏2020年全面实现小康社会。南部山区的城乡统筹发展的进度和程度决定宁夏全面现实小康的速度，因而加快南部山区城乡统筹发展，也是宁夏全面基本实现小康的关键。

1 南部山区城乡发展的现状及城乡统筹的需要

宁夏南部山区集中了国家级7个重点扶贫县，南部山区包括固原市的四县一区西吉县、彭阳县、隆德县、泾源县和原州区和中卫市的海原县和同心县。宁南山区辖7县（区），总土地面积3.05万km2，占全自治区总面积的588%，总人口223.7万人。南部山区地理面积是宁夏自治区总面积的一半以上，人口比重也很大，因而宁南地区的城乡发展水平直接影响了宁夏整体发展水平，研究宁南山区城乡统筹发展现状非常必要。

1.1 贫困人口多且程度深与统筹发展脱贫需要

宁夏南部山区是全国18个集中连片特殊困难地区之一，被喻为“老、少、穷”地区，由于自然条件差，贫困人口多，按照国家新调整的扶贫标准2300元，宁夏还有100万人处于贫困线以下，其中八成左右集中在南部山区，占全区农村人口的1/4，贫困人口比较多，截止2012年，宁夏GDP为2326.64亿，人均GDP为36410.64元，略低于全国平均水平，银川市人均GDP为56317.82元，南部山区所在地区的固原市人均GDP为12872.20元，南部山区人均GDP更低，明显居于全国后列，贫困现象十分严重，是国家确定的重点扶持集中连片贫困地区。目前35万极度贫困人口生活在不适宜居住、难以发展的环境里。使得南部山区发展比较落后，自然条件恶劣给贫困地区社会经济等各项事业的发展，以及新阶段的扶贫开发带来了巨大压力，以前单一的扶贫、脱贫都取得了一定成果，但进一步的脱贫工作，变输血为造血形成良性循环，需要城乡统筹合理规划科学发展。

1.2 川区和山区收入差距大需要城乡统筹协调

由于川区和山区自然环境的差异，人们思想观念的差异，使得山区和川区农民收入差距一直呈现拉大趋势，2010年宁夏南部山区人均GDP仅为全国26%，是全区水平的29.6%，农民人均纯收入仅为全国57.7%，是全区水平的73.1%，下面列表比较2012年南部山区农民与宁夏全区和全国农民收入的差距。

表1 2012年宁夏南部山区农民与宁夏全区

和全国农民人均纯收入比较表

宁南山区

农民宁夏全区

农民宁夏川区

农民全国农民

平均

人均纯收入

（单位：元）4590.56180.37870.87916.6

宁南山区相对

收入差额0-1589.8-3280.3-3326.1

宁南山区人均

收入百分比100%74%58.3%58%

数据由来：2013年宁夏调查数据_赵川主编_第二篇农村居民收入与消费。

要使宁夏全面实现小康社会，山川和谐共济，加快城乡统筹发展是缩小山区与川区差距的重要途径，也是加快南部山区快速脱贫的迫切需要。

1.3 城镇化水平低需要城乡统筹协调共进

据2012年中国社科院发布的《城市蓝皮书：中国城市发展报告》公布数据，中国目前城镇化率在50%，而宁夏固原市的城镇化率为34.85%，位于固原市的南部山城镇化率则更低只有25.6%，不到宁夏城市化率50%的一半。宁夏区域内经济发展不平衡，川区和山区城乡差距很大，南部山区工业基础薄弱，县域经济不发达，经济水平相对落后，城镇化水平低。基础设施薄弱，公共服务欠缺，还有10%的贫困户处在不具备基本生活条件的深山，由于交通不畅，信息闭塞，为基础设施建设带来很大难度，单一的公共服务成本很大，实施起来也困难重重，制约了城乡统筹协调发展。只有统筹规划脱贫与发展、城市与乡村协调共进，才彻底改变南部山区的人民生活和居住环境。

2 南部山区城乡统筹发展制约因素分析

2.1 自然条件恶劣，发展难度大

南部山区固原市2/3以上的面积属于黄土高原丘陵沟壑水土流失类型区，生态环境十分脆弱，资源贫乏，曾被联合国教科文组织称为“不适宜人类居住的地区”。常年干旱缺水，年平均降水量200毫米—650毫米，人均当地水资源可利用量仅为95立方米，生活在那的人们日常饮用水困难，为全国最干旱缺水的地区之一。现在宁夏全区有100万贫困人口，主要分布在中部干旱带和南部山区干旱半干旱山区。土地退化和荒漠化严重，多数是靠天吃饭，农业收入低而不稳，短期内生态退化不可逆转，难以大力发展农业生产。当地的民谣说：“三年两头旱，中间风沙愁，人畜辛劳苦，十种九不收。”南部地区贫困人口多，当地经济发展落后，人口超过宁夏全区的40%，经济贡献率却仅占10%。南部山区经济发展的难度大，也是制约了城乡统筹发展的主要因素。

2.2 计划生育控制不力，土地承载超限

南部山区自然生存条件差，土地人口容量超过了合理承载能力的8-10倍，人口、资源、环境严重失衡，靠天吃饭的状况尚未能根本改变，土地人口容量严重超限，加剧了脱贫的难度。新中国成立前南部山区人口增长呈“高出生，高死亡，低增长”特点，1949年后呈“高出生、低死亡、高增长”的状况，据统计，从1949年到1994年人口增长了3.19倍，2002年宁夏南部山区人口出生率和自然增长率比平原地区分别高出7.1和6.69个千分点，宁夏是10.1‰，而全国人口自然增长率是5.3‰左右，2010年后宁夏控制在10%以下呈下降态势。宁夏自然增长率高主要是南部山区，南部地区多是少数民族，生育政策较宽，再加生态移民和劳务输出等人口流动，存在监管盲区和服务空白，超生现象较为严重，很长一段时间人口刚性增长。人口压力也是造成山区生态破坏的一个重要因素。人口不断增长，导致人地关系失衡，生态恶化和环境破坏，南部山区陷入“人口增加—开垦—生态破坏—贫困—人口增加”的恶性循环，一边生态移民，一边人口增长，为脱贫带来很大难度，区域内人口、资源、环境与社会经济发展极不协调。这需要统筹协调各种矛盾，统筹监管，统筹治理，统筹规划，这对解决南部山区保护与发展的矛盾，构建和谐社会具有重要的推动作用。

2.3 教育水平低，思想观念滞后

宁南山区生存条件差是导致贫困的主要原因，但教育跟不上，思想观念滞后也是加重贫困的另一个因素。我区文盲人口（15岁及以上不识字的人）为39.1737万人，同第五次全国人口普查相比，文盲人口减少22.5924万人，文盲率由11.26%下降为6.22%，但仍比全国同期的4.08%高2.14个百分点。而文盲主要集中在宁南山区的农村，由于南部山区地理环境复杂，经济发展落后，使得当地教育经费短缺，师资力量缺乏，教育水平低，再加贫困，当地孩子入学率低而辍学率高，受教育程度普遍偏低。

宁南山区60%以上是回族，长期贫困激化社会矛盾，民族民生问题比较严重，少数民族地区宗教文化对政府行政和社会管理有一定的制约作用，一些宗教氛围很浓的区域政府、社会管理职能被相对削弱，教民相对更愿服从本教首领或本教神职人员的管理，这就使得少数民族地区的本族宗教信仰之外的新文化、新思想很难融入，一些地区民众观念陈旧、思想保守，不愿接受新生事物，这些都对南部山区民众的移民脱贫，转变生存方式带来很大的阻力。新一轮的南部山区脱贫工程将教育、文化等与移民搬迁等工程统筹协调共进。

3 南部山区城乡统筹发展的机遇和条件

南部山区是国家级贫困地区，自然条件恶劣，又地处内陆地区，不沿边、不靠海，有些地处深山，交通不便、基础设施差，若没有政府统筹规划，给予特殊优惠政策或大量的外部资金注入，仅靠自身的力量很难改变贫困，现实小康。

改革开放以来，国家以及宁夏地方各级政府对宁南山区实施一系列的有计划、大规模物资救助和扶贫开发战略，几十年来宁夏通过“三西”开发建设、实施“八七扶贫攻坚计划”、《六盘山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》，还有《中共中央、国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》（中发[2010]11号）等等，全力实施集中连片特殊困难地区扶贫开发攻坚工程，共搬迁贫困人口100余万，基本解决了温饱问题。党的十八大提出2020年在全国基本实现小康，为宁夏南部山区城乡统筹发展创造了千载难逢的机遇。下面列表呈现改革开放以来国家投入宁夏中部和南部山区重大扶贫资金。

表2 国家投入宁夏扶贫资金统计表  单位：亿元

合计1983-2000年2001-2011年

扶贫资金总额78.7825.7753.01

财政扶贫资金43.377.0836.29

三西资金12.386.665.72

以工代赈资金23.0312.0311.00

数据来源：宁夏扶贫网。

（1）党中央、国务院高度重视和自治区政府的大量资金投入为南部山区民众脱贫和环境治理提供了前所未有的机遇和发展条件。

（2）宁夏区政府在党中央的支持下，通过30年的不断努力扶贫移民、连片开发和整村推进等一系列的措施，使得贫困山区的贫困面貌大有改变。为新一轮的扶贫开发奠定了基础，创造了良好的条件。

（3）南部山区实施的退耕还林（草）和生态移民，使扶贫资源和要素更加集聚，为发展生态旅游和生态经济创造了条件。

4 南部山区城乡统筹发展的路径选择

宁南山区统筹城乡发展是一项长期而艰巨的任务，要按照远近结合、统筹规划、标本兼治、分步实施的方针，统筹城乡产业发展，统筹城乡教育开发，尽快缩小川区和山区城乡差距，实现川区和山区良性互动。

4.1 山区和川区统筹规划，协调共济

宁夏分为北部川区（银川平原）为引黄灌区，、中部干旱区和宁南山区三大区域，随着宁夏工业化、城市化、农业现代化的深入推进，宁夏山区和川区城乡发展的差距不断扩大。“2012年全区地区经济差异系数的实现程度为57.7%。从全面小康总体实现程度来看，北部川区大多都在80%以上，南部山区大多只有60%。从城乡居民可支配收入现价绝对量来看，差距依然在扩大。2013年宁夏农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入之比为0.3：1，比全国平均水平低1.3个百分点。”统筹协调发展是2020年全面实现小康的关键，统筹规划是川区和山区协调发展的前提，宁夏提出沿黄城市带“一堤六线”由“线”及“带”到“区”内涵渐次拓展的发展规划，川区和山区统筹发展，打造一个‘南北呼应的新平台，汇聚整合资源和生产要素，充分挖掘川区水土资源，把中南部地区贫困人口搬到黄河两岸，统筹城乡用地规划，合理布局山区农业与生态用地，实行有计划、科学地政策制定、资源调配是川区和山区统筹共进。促进山川共建共享，实现和谐发展。

4.2 大力开发生态旅游，变旅游资源为经济资源

南部山区地势复杂，干旱的环境不易大力发展农业，大力开发旅游资源，将旅游列为龙头产业，确定了“生态旅游、绿色崛起”的发展战略，把旅游资源转化为经济资源，创造南部山区城乡统筹发展的新模式——“旅游扶贫开发模式”。

六盘山国家森林公园是2000年国务院批准建立了我国第一个旅游扶贫试验区——六盘山国家级旅游扶贫试验区，试验区经过十多年的开发，利用国家国债等各方面资金3亿多元建设旅游基础设施，开发出以六盘山国家森林公园等70平方公里的面积，同时辐射须弥山石窟、火石寨国家地质公园等90平方公里，有丰富的自然旅游资源和人文旅游资源可以开发，是古丝绸之路东段北道必经之地，中原农耕文化和北方游牧文化的结合部，也是历代兵家必争的军事要塞，六盘山还是毛泽东率领中国工农红军翻越的最后一座大山，这些旅游资源经过打造形成高原绿岛、红色之旅、丝路重镇、回乡风情四大旅游特色品牌。试验区建立以来，固原市的年接待游客数量和旅游社会收入均以20%的速度增加。旅游扶贫效应不断显现，2013年，固原市接待游客量219.8万人次，实现旅游社会收入8.89亿元。目前，当地已有2万多农户通过发展农家乐、果树采摘、手工艺品和土特产销售等方式参与旅游产业发展。如六盘山森林公园脚下的泾源县冶家村三分之一农户都发展起农家乐，多数农家乐年收入超过10万元。“旅游扶贫模式”是在政府的帮扶下通过旅游这种方式形成一个扶贫的创新机制，并在当地成功运作，可为南部山区新一轮统筹扶贫开发和其它贫困地区的发展提供可借鉴的范式。

4.3 控制人口数量，提高人口素质

国家和地区政府新一轮的扶贫开发工作将加大在连片特困地区教育、文化、就业等民生方面的支持力度，统筹开发扶贫工作。“扶贫先扶志，治穷先治愚”，贫困地区群众长期不能摆脱贫困，很大程度是人的受教育程度太低，南部山区处在“生态脆弱——人口超载——资源匮乏——经济落后——教育滞后”的恶性循环中。教育是长期投入长远见效的基础工程，没有人口素质的提高，很难从根本上改变贫困地区的素质性贫困的问题。要坚持发展经济与教育开放相结合的长远的战略原则，一是加强基础教育的投入，从顶层设计上保证山区师资力量，免费普及义务教育，为贫困地区未来的发展奠定坚实的基础。二是对贫困人口大力开展实用技术技能培训，抽调农业、畜牧、林业等部门的高级专家组成贫困地区科技培训专家团，进行巡回培训，宁夏区政府为了35万移民，还建立“清华大学教育扶贫现代远程教育站”采用远程和面授相结合的方式，提升贫困人口自我脱贫的素质和能力。三是制定保证义务教育和继续教育的相关政策，统筹经济增长和教育开发的同步发展。

4.4 大力发展生态经济，实施多产并举发展战略

宁南山区独特的环境适合发展生态经济，建立大六盘生态经济圈，开发贫困地区特色农产品，以及相关产业产品深加工，形成良性循环的产业链，改变南部山区的扶贫形式，创立“产业扶贫模式”，变原来的“输血”式扶贫为“造血”式扶贫，走一条山区现代农业发展的新路子。

“十二五”期间，宁南山区所在地固原市确立把原州区建设成为全市产业集聚的‘核心区，建设盐化工循环经济扶贫示范基地、六盘山生态农业示范基地等‘五大基地;培育盐化工及煤电一体化、以草畜和马铃薯为主的特色农业及农副产品深加工等五大产业。西吉县以种植马铃薯为主，着力打造“中国马铃薯种植第一县”，发展以马铃薯为主的特色农业及农副产品深加工等产业链。西吉县按照“统一规划、集中连片”的原则，建设马铃薯高产万亩示范区8个，总面积8.46万亩。2013年全县马铃薯总产值达18.2亿元，提供农民人均收入1500元以上，南部山区固原制定了“以农业为主导型向以工业为主导，多产业并举”的发展思路，突出抓好第三产业，依托资源优势大力发展旅游业和特色产业，走出一条由脱贫到解决温饱向全面小康过渡的发展新路。

参考文献

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