论“港口准入权”滥用对船舶管辖法律制度的冲击

胡 斌

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

整个海洋法律制度的发展史可以说就是一部海运国与沿海国之间管辖权利扩张与限制的斗争史。前者试图保护本国的海运利益，而后者则试图保护它们的海洋环境以及航运安全免受某些低标准船舶的不利影响。在船舶管辖权竞争中，港口国往往只是扮演着一种极其边沿的角色。大部分情况下，港口国管辖只是沿海国加强其船舶管辖的辅助和补充。然而，近年来，沿海国发现，港口国基于其特殊地理位置而在习惯国际法以及国际海洋法律制度中享有一种有别于沿海国的特殊法律地位。其中，港口国的港口准入权以及港口准入条件设定权不仅可以成为沿海国船舶管辖的补充，在一定条件下，甚至可以作为扩张沿海国管辖权的重要手段。面对船旗国管辖的“失灵”；以及沿海国船舶管辖权在《联合国海洋法公约》(UNCLOS)分区管辖制度中受到种种限制的现状，越来越多的沿海国开始利用港口准入权，将符合本国利益的船舶安全、船舶污染标准和要求设定为船舶进入其港口的条件，迫使外国船舶适用高于一般国际标准的船舶标准和要求；同时，这些单边港口标准往往会扩张适用于外国船舶在沿海国管辖海域以外的行为，进而构成一种域外管辖。这种沿海国利用港口国特殊法律地位而单方面扩张其管辖权的行为究竟会对国际海洋法律制度造成什么样的影响也因此成为了未来国际社会应重点关注的问题之一。

一、“港口准入权”：对港口国船舶管辖权的再审视

外国船舶“进入一国港口”究竟是习惯国际法赋予商船的权利，还是基于港口国的许可？对于这一问题，20世纪50年代学术界和国际法实践中曾有过激烈的争论。

(一)“港口准入”的权利与义务之争

今天看来，“港口准入权”，毫无疑问，系指港口国基于领土主权准许外国商船进入本国港口的权利。然而，曾几何时，很多学者、甚至国际法院的实践都持相反立场。在他们看来，进入一国港口是所有商船基于习惯国际法而享有的基本权利。1958年SaudiArabiav.Aramco案中，国际法院就认为，根据国际法原则，每个国家的港口必须向外国船舶开放，非基于本国核心利益不得关闭港口*参见Saudi Arabia v. Arabian American Oil Company(Aramco)(1958)27 ILR 17，212。。此后，相当一部分国际法学者对这一立场表示了支持。[1]美国1987年《对外关系法重述》甚至也肯定了这一观点。[2]在持肯定观点的学者看来，“促进国际商业贸易及交流”是国际社会成员的普遍义务。航行自由是贸易自由的根本保障，而港口自由是航行自由的要义，[3]而没有港口准入自由的航行自由实际上没有任何意义。[4]然而，随后几十年中，国际法院这一立场却被逐渐抛弃，越来越多的学者认为，无论是UNCLOS有关港口管辖的规定还是之后的法院判例都表明，港口国有权拒绝外国商船进入本国港口；有权基于自身认为合适的理由关闭或开放本国港口。[5]确实，“外国商船有进入一国港口的权利”这一习惯国际法的存在并没有足够的证据(国家实践和法律确信方面的证据)来加以证明。相反，港口国港口准入权却为包括UNCLOS在内的一些国际公约所认可；大量双边通商航海协定的存在从另一侧面也证明了这一点。当然，港口国港口准入权并不是不存在任何限制。如特殊情况下，对遇难船舶进入港口避难的请求，原则上港口国不应拒绝*当然，这只是一种原则上的规定。当遇难船舶进入沿海国内水或港口会给沿海国带来环境或其他安全损害或损害威胁时，沿海国仍有权拒绝该船舶进入其内水或港口。。[6]此外，如果港口国与其他国家就港口准入订立了双边或多边协定，其港口准入权的行使自然也受这些条约具体规定的约束。

与港口准入权相关的另外一个概念是所谓的港口准入条件。既然港口国有几乎不受限制的港口准入权，那么逻辑上其当然也有权就外国商船进入本国港口设定准入条件。

(二)UNCLOS关于港口准入的规定

对于港口国管辖，UNCLOS有意采取了一种模糊的态度。公约并未像对待船旗国管辖和沿海国管辖一样对其做出综合和全面的规定，而是有意留待其他国际法来解决，[7]从而形成了所谓的港口国剩余管辖权(residential jurisdiction)。这种剩余管辖权(剩余权利)的产生，实质上是国际公约订立过程中各国利益相互折衷和妥协的产物。[8]纵观UNCLOS，公约对港口国管辖及其主要权利内容——港口准入只作了极为有限的规定，而且这些规定往往与沿海国管辖规定杂糅在一起。具体而言，公约有关港口准入的规定主要体现在第25(2)条和第211(3)条。公约第25(2)条规定，当外国商船驶往一国内水或停靠内水外港口时，沿海国有权采取必要步骤(necessary steps)，以防止对准许该船驶往内水或停靠港口条件的任何破坏。尽管公约采用了“必要”这样的措辞，但何谓“必要”，公约并未作出解释。鉴于港口以及内水属于一国绝对领土主权的范围，因此，多数认为，这里所谓的“必要”实际上并未对港口国港口准入条件的设定进行任何实质性限制，最多只是受到“权利不得滥用”的习惯法约束。

公约第211(3)条也涉及有关港口准入的规定。根据该款，各国有权制订有关防止、减少和控制海洋环境污染的特别规定(particular requirement)作为外国船舶进入其港口或内水或在其岸外设施停靠的条件，唯一限制在于该国应将这种港口立法妥为公布并通知主管国际组织[通常也就是国际海事组织(IMO)]。Malenaar认为，该款“特别”规定中“特别”措辞暗示，与沿海国在领海对船舶的管辖受到商船无害通过权限制以及在专属经济区(EEZ)进行有关防止船舶污染海洋的立法受“最高标准”限制*根据UNCLOS第211(5)条，沿海国可对其EEZ制定法律和法规，以防止、减少和控制船舶的污染。但这种法律和法规应符合主管国际组织或一般外交会议制订的一般接受的国际规则和标准。因此，根据该条，沿海国可以就船舶在本国EEZ的污染行为进行立法，但这种立法有一个上限，即只能与一般接受的国际标准保持一致；这与UNCLOS有关船旗国船源污染管辖权的规范管辖规定恰好相反，对于船旗国有关船源污染的规范管辖，UNCLOS规定其国内法律和法规应至少符合一般接受的国际规则和标准。因此，对于一般接受的国际标准和规则而言，对于沿海国而言是一种“最高标准”，而对于船旗国而言，则是一种“最低标准”。相比， 港口国可以采取高于 “一般接受的/正常的 (normal)国际标准”作为船舶进入本国该港口的条件。[9]

(三)沿海国船舶管辖权的局限与港口国剩余管辖权的发掘

就传统海洋法有关船舶管辖制度安排来看，其关注的焦点集中在沿海国与船旗国之间有关管辖权利、义务以及责任的平衡上。尽管第三次联合国海洋法会议之后，沿海国有关船舶污染等方面的管辖权利有所增加，但为了确保航行自由，船旗国管辖仍被放在最基础性的位置。在船舶污染与航行安全立法规制方面，沿海国行使管辖权时仍受诸多限制。在领海，沿海国制订本国海洋环境保护法律法规时要受到外国船舶无害通过权的限制；在EEZ，沿海国虽然有一定的规范管辖权，然而根据UNCLOS，其船源污染立法规范必须与一般接受的国际标准和规则保持一致，即受到上述所谓的“最高标准”的限制；对于公海上航行的外国船舶，沿海国更无权利进行管辖。沿海国船舶管辖、尤其是规范管辖权受到限制的状况使得越来越多的沿海国将注意力转移到对港口国剩余管辖权利的发掘，希望藉此扩大其对外国船舶的管辖权，更好地维护本国海洋环境与安全利益。

在沿海国看来，既然习惯国际法以及UNCLOS均未就港口国设置任何实质性的限制，那么沿海国完全可以充分利用这种剩余的管辖权利，将符合本国利益的海洋环境与安全政策寓于港口准入条件，适用于所有申请进入其港口的船舶。在这种情况下，沿海国不仅可以根据本国需要制订较一般接受的国际标准更为严格的船舶标准；还可以就尚不存在国际标准或规则的领域制订国内规则或标准，并将上述标准作为港口准入条件。此外，面对沿海国管辖地域范围受到国际海洋法限制的状况，港口国甚至可以将上述港口立法扩张适用于沿海国管辖以外的海域。如港口国可以要求外国船舶全程维持某种排放水平，或者保持某一设备的运作。[10]尽管港口国不可能就外国船舶域外行为派出本国执法力量域外执法，但其完全可以采取一种“守株待兔”的方式，等待外国商船进入本国港口。一旦船舶进入港口就意味着船舶已经认可和接受港口国法律，即使这些法律较一般接受的国际规则或标准更为严厉，或涉及到对外国船舶域外行为的管辖。美国著名法官马歇尔认为，进入港口的外国船舶对港口国法律存在“暂时的效忠义务”*参见The Schooner Exchange v. M'Faddon & Others,II U.S. (7 Cranch) 116,144 (1812).Para.144-46。。有学者甚至认为，即使是外国军舰和政府公务船舶在一国港口的豁免例外也不是绝对的，在他看来，只要港口国愿意，这种豁免例外也是可以抛弃的。[11]这种观点所强调的也就是港口国基于领土主权对港口管制权力的独立性和垄断性。此外，从实践来看，相较于行使沿海国管辖，等待船舶进入本国港口再执行相关法律也远比派出本国执法力量去海上执行法律更为便利、安全和有效。[12]

二、港口准入条件设定：沿海国船舶管辖权扩张新路径

如上所述，随着沿海国对海洋环境问题的日益关注，港口国剩余管辖权利正日益为部分沿海国所重视。在船舶安全、船舶污染防治以及公海渔业资源保护等方面，沿海国都在积极扩张其管辖。诚如克劳佛所言，“(港口国)管辖不再单纯用于执行区域内的民事和刑事法律，在国际规制领域，港口国管辖正日益扮演着一个更为积极的角色”。[13]

(一)船舶安全

船舶安全是船舶管理的重要内容，也是沿海国积极利用港口国剩余管辖权利进行管辖扩张的重要领域。比较典型的有1995年由欧洲八国订立的《斯德哥尔摩协定》以及2004年《荷兰外国船舶法》有关船舶安全的规定。1995年，在IMO拒绝瑞典、爱沙尼亚、冰岛等国家关于修订《海上人命安全公约》(SOLAS)有关船舶安全标准的提案后，欧洲八国自行签订了《斯德哥尔摩协定》，协定在SOLAS 90的基础上强化了对滚装船船舶安全标准的要求。根据协定，当汽车甲板进水深度超过50厘米时，所有在上述八国港口从事滚装船运输的船舶必须相应提高船舶防倾覆的安全标准*参见Agreement Concerning Specific Stability Requirements for Ro-Ro Passenger Ships Undertaking Regular Scheduled International Voyages between or to or from Designated Ports in North West Europe and the Baltic Sea, 1996(Stockholm Agreement, 1996). Annex 2。。2004年，荷兰颁布了《外国船舶法》。根据该法案，所有试图进入荷兰港口的外国船舶都必须满足欧盟设定的海事安全标准，即使这些标准较SOLAS的同类规定更为严格*参见Foreign ships Act. Staatsblad 2004：Article 349 & 553。。

船舶安全当然也包括船上乘客的安全。在国际邮轮协会的推动和游说下，2010年，美国国会通过了旨在促进邮轮乘客安全和安保的《邮轮安保和安全法案》。法案同样利用港口国地位对邮轮安全和安保标准方面进行了严格的规定。法案要求所有定期进入美国港口的邮轮，不论该船是否为美国本国船舶，都必须在船舶安保装备和人员配备上仿照美国酒店设施的要求加强船舶安全和安保。在船舶安保装备方面，法案要求邮轮乘客房间必须安装窥视孔和延时电子门锁；客舱必须安装符合法案规定数量的摄像头；同时，邮轮栏杆高度不得少于42英寸*参见46 USC 3507(a)(1)(A)。。在人员配备上，法案要求邮轮医务人员必须满足一定学历和执业资格要求，并受过应对性侵犯案件的培训等*参见46 USC 3507(d)。。在船舶操作方面，法案甚至就邮轮船员进入旅客舱房的行为从立法高度进行了程序性的规定*参见46 USC 3507(f)。。

(二)船舶污染

通过规范船舶结构、装备以及船舶操作等避免船舶航行和操作过程中污染事故或污染行为的发生是国际社会，尤其是沿海国关注的重点。1989年，“Exxon”油污事故发生后，在国际社会缺乏相应油轮环境标准的情况下，美国单方面就油轮结构及装备进行了立法，即《1990年美国油污法》。该法规定，所有进入或试图进入美国港口的船舶必须满足双壳油轮的要求*参见Oil Pollution Act, §2701-2761。。2002年“Prestige”油污事故发生后，欧盟向IMO建议修改《防止船舶污染海洋公约》(MARPOL 73/78)有关规定，加速单壳油轮的淘汰，并立即禁止运输重油的单壳油轮继续从事国际海上运输。IMO海洋环境保护委员会(MEPC)2003年对此做出了回应，但认为在做出最终决定之前需进一步调查。然而，欧盟并未等待IMO/MEPC所谓的最终决定，而是在同年颁布了第417/2003/EC号指令，以单方面的港口立法禁止了所有运输重油的单壳油轮进入欧盟成员国港口*参见Regulation(EC) No.41/2002 of 18 February 2002 “on the accelerated phasing-in of double hull or equivalent design requirements for single hull oil tankers”, as amended by Regulation (EC) No. 1726/2003 of 22 July 2003.Art 1。。

在船舶大气污染方面，欧盟1999/32/EC指令的2005年修正案是欧盟利用港口国剩余管辖权强化其单边船舶环境标准的另一例单边措施。根据该指令2005年修正案，所有在欧盟成员国港口间从事定期旅客运输船舶的舱载燃油含硫量不得超过1.5%；而停靠欧盟成员国港口的船舶则不得使用含硫量超过0.1%燃油*参见Council Directive 2005/33/EC of July 2005 amending Directive 1999/32/EC of 26 April 1999 “relating to a reduction in the sulphur content of certain liquid fuels and amending Directive 93/12/EEC”. Art 4(4), (5)and 4b(1)。。在船舶氮氧化物排放方面，2006年瑞典环境上诉法院的一份判决也暗示欧盟未来也将同样对船舶氮氧化物排放采取更为严格的单边排放标准。在该案中，上诉法院判决指出，无论是MARPOL 73/78还是UNCLOS都没有限制港口国对外国船舶装备进行更为严格的要求，以减少氮氧化物排放，因此，在不违反欧盟成员国国内环境立法，并在遵守非歧视原则的前提下，欧盟或欧盟成员国可以要求所有申请进入欧盟成员国港口的船舶装备较MARPOL 73/78规定更为严格的氮氧化物减排装置*参见Case No. M8471-03, Judgmentof 24 May 2006。。

在海运减排方面，在2010年将国际航空纳入其碳排放交易体系(ETS)之后，从欧盟委员会提案*参见EC Directive 2009/29/EC。以及欧盟委托的相关研究机构所提交的报告*参见Technical Support for European Action to Reducing Greenhouse Gas Emissions from International Maritime Transport. Tender DG ENV.C3/ATA/2008/0016。来看，欧盟很可能对海运碳排放采取类似措施——将涉欧海运也纳入到欧盟ETS中。届时，所有进入欧盟港口的船舶将为其全部航程的碳排放在欧盟购买相应的排放配额，否则将被禁止进入欧盟港口。与传统的港口国船舶排放要求相比，欧盟ETS最大的区别在于，欧盟海运ETS并不会对船舶在操作或装备上做出任何特殊规定，而只是要求申请进入欧盟港口的船舶就其全程碳排放向欧盟获取相应的排放配额。但无论如何，如果未来欧盟海运ETS要求外国船舶就其全部航程的碳排放向欧盟获取相应碳排放配额，那么第三国船舶在欧盟成员国领海以外——公海以及第三国领海的排放也将被纳入欧盟ETS，如此一来，欧盟海运ETS将构成一种域外管辖，有违反国际法上领土主权原则和公海航行自由原则的嫌疑。为避免上述情形的出现，由欧盟委员会委托就欧盟海运减排政策进行研究的名为“环境虔诚”(Committed to the Environment，CE Delft)的荷兰智库*智库主页网址为http://www.cedelft.eu/ce/mission/268。建议，既然习惯国际法和UNCLOS都未对港口国港口准入权进行任何实质性限制，因此未来欧盟可以将参与欧盟海运ETS作为外国船舶进入欧盟成员国港口的条件，从而规避上述违法性问题。[14]

(三)公海非法捕捞

20世纪90年代以来，公海非法捕鱼问题一直是国际社会关注的焦点。然而，在经历了十多年的发展后，公海上非法捕鱼现象仍非常严重。原因在于，当前规制公海非法捕鱼行为仍主要依靠船旗国管辖。沿海国管辖以及港口国控制虽然得到了一定程度的强化，但公海上船舶由船旗国专属管辖仍是国际海洋法坚持的基本原则，然而，由于“方便旗”的泛滥、船旗国管理能力有限等问题的存在，船旗国专属管辖制度在防止公海非法捕捞问题上的效果并不明显，公海渔业资源滥捕情势并未得到根本扭转。在这种情况下，沿海国也开始利用港口国的地位对外国渔船的非法捕捞行为进行规制。

当然，与上述案例不同，就港口国对公海非法捕鱼船舶的港口国管辖权，《联合国渔业种群协定》有相对明确的规定。公约第23条规定，港口国有权利和责任根据国际法，就促进次区域、区域以及全球范围内有关渔业资源养护和管理采取措施。只要这些措施不构成对任何国家船舶的歧视。同时，该条第2款还以非详尽列举的方式指出了港口国一般而言可以采取的执行措施，包括对进入该国港口的渔船的文件、渔具和渔获情况的检查；当港口当局认为某外国籍渔船损害了有关公海渔业资源保护的次区域、区域以及全球性措施的有效性时，港口国可以授权港口当局禁止该船靠岸和转运。2010年国际粮农组织通过的《港口国预防、制止和消除非法、未报告、未管制捕鱼的措施协定》更要求外籍渔船入港前对捕鱼活动进行报告，供沿海国判断其是否从事了非法捕捞作业；如果申请进入港口的船舶有从事非法、不报告和未管制捕鱼或支持此类捕鱼的相关活动，缔约方应拒绝该船进入其港口*参见Agreementon Port State Measures to Prevent, Deterand Eliminate Illegal, Unreportedand Unregulated Fishing, Article.8,9。。

上述港口国管辖权的扩张主要体现在三个方面：第一，单方面提高船舶标准。利用港口国的剩余管辖权利，沿海国巧妙规避了国际“最高标准”的限制，在船舶安全、船舶装备和结构上采取远比MARPOL 73/78、《海员培训、发证和值班标准国际公约》(STCW)、SOLAS等公约更为严格的标准。如欧盟在船载燃油硫含量的规定就远远超出了MARPOL 73/78附件VI的要求*MARPOL 73/78Annex VI对船舶使用的任何燃油的硫含量规定的标准为不得超过4.5%m/m，欧盟有关入港船舶燃油硫含量的要求为1.5%m/m，显然远远高于MARPOL 73/78的规定。。第二，在没有相关国际标准或规则的情况下，利用港口国法律地位，将一些新的船舶安全或环境标准设定为船舶进入本国港口的条件。如欧盟海运ETS对船舶碳排放方面的要求以及《美国邮轮安保与安全法案》对邮轮安全方面的要求，这些都是目前国际法律制度尚未涉及的领域。第三，将港口国国内立法域外适用。如欧盟海运ETS对外国船舶全程海运碳排放的配额要求以及《美国邮轮安保与安全法案》对船舶操作行为的要求，都分别扩张适用到了欧盟成员国以及美国主权权利范围以外的海域。对于国际贸易上的“绿色壁垒”，WTO/GATT体系内已逐渐发展出了相应的合法性判断规则和标准。然而，对于沿海国利用港口国剩余管辖权利而建立的海运“绿色壁垒”，国际海洋法不仅未能提出解决方案，相反，在类似上述有关制止公海非法捕捞的国际协定中，港口国的这种扩张主义却在一定程度上为国际社会所肯定。

三、权利失衡：“港口准入权”滥用对航行自由原则的挑战

港口国船舶管辖权利的扩张，尽管从某种意义上说，是港口国/沿海国对当前国际海洋船舶管辖制度中存在的不足所做出的一种“应激反应”。但港口国管辖权的滥用也会给当前国际船舶管辖法律制度体系以及未来国际船舶统一立法进程造成冲击和影响，最终损害航行自由这一国际海洋法律制度最根本的原则。

(一)架空船旗国管辖

港口国立法的域外适用，进一步压缩了船旗国的船舶管辖权。尽管港口国一般声称其管辖权是基于属地原则，并不存在域外管辖的情况。但事实上，在很多情况下，其更为严格的船舶操作与安全规范的适用范围已经远远超出了沿海国管辖海域。港口国上述实践，无论是针对船舶本身构造、装备等，还是针对船舶操作的特殊要求，实际上都或多或少具有一定程度的域外效力。就港口国有关船舶结构、设计、装备以及人员配置(CDEM)等船舶条件的国内标准而言，尽管表面上外国船舶只需要在进入港口当时符合条件即可。然而，这些标准不可能在船舶航程中随意改变，也因此港口国这种更为严格的船舶条件要求也就具有了域外效力。[15]如上述美国和欧盟等对油轮的港口准入条件设定。虽然美国及欧盟仅仅要求外国油轮在进入港口时具备双壳轮特征，但实际上油轮在美国或欧盟管辖海域以外航行时也不可能将船体结构转换为单壳轮或其他形式。如果说因关涉到船舶条件而具有域外效果只是一种“意外”(incident)的话，[16]那么当港口国以外国船舶在沿海国管辖海域外必须从事某种船舶操作作为其进入港口的条件时，这种“长臂管辖”则显然是有意为之了。港口国管辖权的域外扩张直接导致的后果是港口国与船旗国在管辖权上的重叠与竞合，并在实质上架空了国际社会长期以来遵循的船旗国专属管辖制度。因为尽管理论上外国商船可以选择不进入那些采取严格港口准入条件的沿海国港口，但船舶的港口选择权实际取决于国际贸易关系，如果只是一个国际贸易水平较低的国家将某种更为严格船舶标准或要求作为港口准入条件，那么货主为避免运费成本增加，确实可以“用脚投票”，选择在其他国家港口进行贸易，但如果采取严格港口准入条件的国家恰恰是欧盟、美国等贸易大国或区域组织，外国船舶可能就很难再选择逃避了。当然，外国船舶也可以选择在临近国家转运货物，然而，转运成本同样也是外国船舶考虑是否用这种手段规避这些国家和地区严格港口准入条件的重要因素。在这种情况下，船旗国对本国船舶有关船舶安全、海洋环境等方面的标准和要求，实际上因此而屈从于船舶目的港的标准和要求。

(二)削弱国际统一立法

港口国利用港口准入权扩张其管辖权的另一个后果是对国际船舶统一立法的削弱。对全球海运以统一的标准进行管理可以提高航运业的效率，因为从事国际海运的船舶在船舶装备、船舶操作等方面可以因此而获得明确的、全球统一适用的法律规范和标准的指引。然而，当某些国家利用本国的经济和政治影响力采取单边主义行动时，由全球统一立法而带来的法律适用的明确性也因此不复存在。其他国家的船舶为了能够在这些国家的港口靠泊，将被迫采用这些国家更为严格的港口船舶标准，国际统一标准也因此被削弱。

当然，港口国单边船舶管制措施也并不必然导致对国际统一立法的削弱。在某些情形下，单边措施也可能是相关国际制度产生的“催化剂”。如1990年“Exxon”油污案发生后，美国国会迅速通过《1990年美国油污法案》，率先对油轮采取双壳轮结构的要求，随后IMO迫于美国压力，于2002年修改了MARPOL 73/78的公约有关标准。“Erika”油污案发生后，欧盟采取单边措施加速单壳油轮的汰换，最终IMO也对此作出了反应，并修改了MARPOL 73/78的相应规则。然而，尽管单边主义对促进国际海洋环境保护存在一定的积极意义，但这种仅仅凭籍本国资源和实力去保护和增进国家利益的做法，对国际多边合作的破坏力和消极影响远远大于其积极作用。与其他全球性问题相比，环境问题更为复杂，因为环境问题的解决往往还涉及到经济、政治、文化和科技等因素。环境问题也因此需要在充分尊重和协调每个国际社会成员利益的国际合作框架内解决，而单边主义恰恰是从本国利益出发。[17]

而且，单边主义能否有效实现一国既定目标还取决于其本国实力。然而，在国际社会多极化趋势日益明显的今天，即使如欧盟、美国等发达国家和地区也很难继续如愿将本国利益凌驾于他国之上。以欧盟航空碳排放交易指令*参见Directive 2008/101/EC, 19 November 2008, amending Directive 2003/87/EC。为例，2011年欧盟宣布实施航空ETS之后就迅速遭到了中国、印度、俄罗斯*欧盟航空ETS指令出台之后，2011年9月，美国、中国、印度、俄罗斯等26个ICAO成员方发表《德里宣言》，要求通过ICAO来解决航空碳排放问题，并决定联合抵制欧盟将航空纳入其单边交易体系。、美国*美国国会2011年10月通过法案，禁止美国航空公司参与欧盟ETS。参见European Union Emissions Trading Scheme Prohibition Act of 2011(H.R.2594)。等国家的坚决抵制。[18]值得注意的是，这种单边措施还可能因此遭到其他国家的反报，国际合作以及国际统一立法的权威性也因此在这种“单边措施—单边报复措施”的恶性政策竞争中荡然无存。

(三)侵蚀航行自由

尽管在船舶污染海洋防治方面，船旗国管辖近年来饱受诟病。无论是UNCLOS还是IMO框架内的相关公约也都在尽可能地扩大沿海国管辖权利，减少船舶海洋污染防治和航运安全维护对船旗国管辖的过度依赖，但作为航行自由原则保障的船旗国管辖和国际船舶统一立法依然是当前海洋船舶管辖制度安排的基石。

船旗国管辖和国际船舶统一立法首先意味着船舶航行规则适用上的确定性。从最一般意义而言，法律上的自由部分指涉的就是规则适用上的“确定性”。“确定性”意味着人们在活动过程中能清楚知晓自身行为的法律后果；同时，“确定性”也意味着法律适用上的可知性，即在试图从事某种活动时，知晓应该依据何种法律的指引。对于从事国际海运的船舶而言，尽管港口国上述船舶立法一般都会公布，因此港口国单边行为很难说造成了“法不可知”的状态，但港口国规范管辖的扩张，尤其是域外扩张行为，却会对国际海运船舶在法律适用的选择上造成困难。一艘从事国际海运的船舶在一段航程中可能因此会至少同时面临船旗国法律、沿海国法律、中途港法律以及目的港法律的管辖。如果这些法律仅仅只是针对船舶操作，那么该船舶或许尚可通过在不同航段采取不同操作行为来满足不同国家法律规范的要求，但如果这些规范是对船舶CDEM等静态方面的要求呢？

现代国际海洋法在面对开放式船舶登记制度以及由此引发的船旗国管辖不力的情况下，仍坚持船旗国专属管辖制度并辅之以国际统一立法，很大程度上就是考虑到对航行自由的维护。然而港口国法律对船舶在公海以及他国领海的航行行为进行规范时，无疑会因此侵蚀船旗国管辖权利，阻碍国际社会统一立法的努力，进而妨碍到船舶的航行自由。

此外，港口准入条件的复杂化对海洋航行自由的影响还表现在对贸易自由的限制上。海洋自由原则的提出根植于贸易自由。格劳修斯最初提出海洋自由本就基于维护荷兰的海上自由贸易权利*在格劳修斯看来，海洋不能被任何国家所占领，任何国家不得向海洋主张主权。海洋对所有国家是自由的。海洋自由的一个必然的逻辑结论是“不存在一种可以限制外国商船进入港口的主权权利”。格劳修斯认为这是自然法上不言自明的公理。。[19]尽管目前大多数学者和国家都反对商船在习惯国际法上有进入一国港口的权利，但不容否认的是，港口自由度直接关系到贸易自由和国际交流。当港口使用因港口国各种严苛的船舶标准和要求变得困难重重时，贸易自由的目的也因此无从实现。虽然港口国往往声称，船舶可以选择不进入该国港口来规避严苛的港口准入条件；外国商船也仍然可以在其领海享有无害通过权；在公海享有航行自由。然而，这种无法靠岸的“飞翔的荷兰人”式的航行自由对贸易自由的实现而言，显然已毫无意义。

四、结语

一般认为，沿海国与船旗国之间船舶管辖权竞争的实质是环境保护与航行自由这两种不同利益取向之争。然而，这组矛盾并非不可调和。海洋可持续开发和利用是全人类共同追求的目标。良好的海洋环境和海洋航行自由是所有国家共同追求的目标，二者的冲突只是处于不同历史发展阶段的国家或国家集团之间在特殊偏好上存在差异而已。这种情形类似于“两性博弈”*英文为Battle of the Sexes，是一种博弈图景。在这一博弈中，一对夫妻都想结伴出去游玩，但两人的目标不一，丈夫希望去看球赛；而妻子更愿意逛商场。但是这并非零和博弈。相反，在这一场博弈中，两人首先是希望在一起，然后才是参加一项能给他们带来快乐的活动。双方为了“在一起”这个更高的偏好，会自愿在活动安排上作出妥协。。在这种博弈过程中，博弈双方同时面临绝对收益和相对收益的问题。在理想状态下，即在双方保持合作的情况下，无论最终选择偏重于哪一方的偏好，绝对收益是相同的。然而，如果一方过度追求自己利益，却可能导致整个合作关系的破裂，最终导致整体收益的下降。同样，在沿海国与船旗国的博弈过程中，沿海国可以适当加强其船舶管辖权以满足其对海洋环境保护以及航行安全利益的需要，单方面过分扩张其管辖权的后果却可能对国际船舶基本管辖秩序造成破坏性的冲击，最终导致管辖权的竞争与冲突以及国际合作的终结。因此，如何进一步协调沿海国与船旗国在船舶管辖利益上的冲突以及在这一协调过程中港口国管辖究竟应扮演何种角色，将是未来国际社会应该进一步思考的问题。

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