论我国货物综合运输法律体系的完善

蔺 妍，韩立新

(1.大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026；2.大连大学 法学院，辽宁 大连 116622)

综合运输是交通运输业发展到一定阶段的内在要求。改革开放以来，随着我国交通运输业的迅速发展，综合运输体系尤其是货物综合运输体系的建设也日趋成熟完善。为了综合运输业的进一步发展壮大，除了加强基础设施建设和统筹协调各种运输方式外，还需要在法制环境中保障综合运输的顺利发展和从单一运输模式到综合运输模式的平稳过渡。目前货物综合运输法律体系尚不健全，需要在借鉴国际公约的基础上，立足于我国国情和实际发展状况对其加以完善，使其为综合运输的长足发展保驾护航。

一、货物综合运输体系概述

(一)综合运输体系概念

综合运输和综合运输体系的概念最早由美国在《1940年运输条例》中提出，认为综合运输应是“以满足国家运输政策为目的，应该保持水路、公路和铁路及其他运输方式的协调和健康发展，并最终形成统一的国家运输体系，满足美国商业、邮政业以及国防的需要”。虽然日本、前苏联等国家随后相继开展对综合运输理论的研究，但由于各国社会经济状况、交通运输具体结构、发展阶段和水平不同，综合运输体系没有统一和固定的结构模式。我国综合运输体系的发展始于1956年，国务院颁布的《国家科学发展十二年规划》中明确指出开展综合运输研究主要任务是进行综合运输网发展规划研究。随着我国社会经济水平不断提高，交通运输条件也不断完善，对综合运输的推进也上了新台阶，一些学者结合我国的具体情况，阐述了综合运输和综合运输体系的相关概念。虽然各自的界定不同，但是综合运输体系的提法被广泛应用，其特点和核心指导思想也被大致确定：根据全国或区域经济地理特征和各种运输方式的技术经济特点，经济合理地发展各种运输方式，并使之有机结合形成一个完整的高效的交通运输系统，为社会经济发展服务。据此，综合运输的特征主要表现为：第一，无缝连接。即省去了许多中间环节，简化了单证流通过程，缩短了整个运输时间，也减轻了政府全程监管的人力、物力、财力；第二，运输一体化。即不同运输方式合理分工，打破行政界线、部门界限、运输工具界限，实现区域内各方面协调统一，各种运输方式优势互补、协调发展；第三，信息同步化。即要在运输基础设施装备以及管理水平上都实现高技术，加快综合运输信息化步伐。综合运输则是这三方面显著特征的结合体。

(二)货物综合运输体系概念及相关概念辨析

货物综合运输体系是综合运输体系的子概念。综合运输包括旅客综合运输和货物综合运输。由于我国人口众多，旅客运输压力很大，再加上“以人为本”的治国理念，使得旅客综合运输发展比货物综合运输发展更受瞩目。货物综合运输体系作为国民经济的重要组成部分，满足着社会生产和商品流通的需要，也越来越被重视。

货物综合运输，是指在同一国家内不同地区之间，或在国家与国家、国家与地区之间通过实现对货物单一运输基础设施、运输工具等硬件，法规政策、信息化等软件的整合，取长补短、优势互补，实现有机结合、连接贯通、布局合理的货物综合运输体系，完成货物无缝连接的综合运输方式*参见交通运输部课题“我国货物综合运输体系法律基础研究”(2011-329-225-370)课题组观点。课题负责人：韩立新。。

货物综合运输不同于物流。物流是物品从供应地到接收地的实体流动过程，根据实际需要，将运输、储存、装卸、搬运、包装、流通加工、配送、信息处理等基本功能实施有机的结合。也就是说物流由物体的运输、配送、仓储、包装、搬运装卸、流通加工，以及相关的物流信息等环节构成。虽然货物综合运输与物流有千丝万缕的联系，但二者毕竟是不同层面的概念，存在明显不同：首先，内涵不同。货物综合运输强调“任务”，即运输任务，而物流更强调企业业务“流程”；其次，发展动力不同。货物综合运输依靠国家基础设施建设，需要考虑社会经济发展要求和资源的优化配置，需要各级政府发挥作用，物流则更依靠企业提升自身竞争力的愿望，主要靠市场推动；最后，发展目标不同。综合运输追求提供安全、快捷和高质量的交通服务，适应经济发展要求，物流更注重追求供应链上所有主体间(包括企业、其他组织和个人)以及供应、生产、销售各环节内部的高度一体性。这也使得二者在发展思路、发展方法、发展方向上都存在不同。

货物综合运输也不同于多式联运。多式联运是根据实际运输要求，将不同的运输方式组合成综合性一体化运输，通过一次托运、一次计费、一张单证、一次保险，由各运输区段的承运人共同完成货物的全程运输的运输组织形式。第一，二者依据不同，多式联运是基于多式联运合同存在，综合运输不存在统一的合同，每种运输方式合同独立，可以包含多式联运合同；第二，二者单证不同，多式联运全程一份单据，综合运输不同运输方式不同单证，相对独立；第三，二者义务人不同，多式联运由一个多式联运经营人对全程运输负责，综合运输只是具体区段的负责人相对明确，损害发生时如果无法确定具体区段，就难以确定责任人。多式联运实际是综合运输方式的一种，更有利于发挥综合运输的优势，简化货运流程、加速货物和资金周转、节省运输成本，实现交通运输管理体制变革。

综上，货物综合运输不同于物流和多式联运，是一个综合型概念，是各种运输方式在社会化的运输范围内和统一的运输过程中，按照技术经济特点组成分工协作、有机结合、连接贯通、布局合理的交通运输综合体系。

二、完善我国货物综合运输法律体系的必要性

(一)是我国综合运输法律制度体系框架的重要组成部分

为了促进我国综合交通运输业的长足发展，使其更符合经济社会发展的需要，我国急需加快综合运输立法步伐，促进不同运输方式法律法规的相互衔接，构建综合运输法律制度体系框架。在我国的综合运输实务中，单纯的货物运输以及包含货物运输的客货两运占很大的比重，所以，在综合运输法律制度体系整体框架设计时，在不同运输方式的法律制度中，对符合货物综合运输特点的法律法规给予了充分考虑。

(二)是我国公路、水路、铁路、民航等部门协调立法的重要前提

以我国国情为背景研究综合运输法律制度体系，必须充分考虑到我国公路、水路、铁路、民航等部门的不同职能与权限。既要考虑整个体系的“门类齐全、分工明确、上下有序、布局合理、相互衔接”，又要考虑充分调动各部门的积极性，注重不同部门立法工作的统筹与协调，有重点、分步骤地推进整个体系的构建。目前，《鹿特丹规则》的通过对我国货物综合运输体系法律基础的研究提供了有利的契机，对《鹿特丹规则》中涉及综合运输相关规定的研究，如公约适用范围研究、最小网状责任制研究、海运履约方制度研究等，都应该成为整个综合运输法规体系构建的前提和开始，也是各部门协调立法重大尝试的开端。

(三)是我国相关政策贯彻实施的重要途径

近些年，为促进我国货物综合运输业的发展，相关部门进行了规划，包含了国家整体发展规划中对交通运输发展的关注*建国初期，综合运输研究所即被建立起来，并进行了一系列有意义的学术研究及规划实践，为我国综合交通运输体系建设奠定了重要基础。改革开放以来，党和政府将“综合交通运输体系”提到国家发展计划(规划)层面上来，从“七五”到“十二五”，从“计划”到“规划”，党和政府对“综合交通运输体系”的认识不断深化和细化，从最初的“数字式”单种运输方式的发展计划，到现在的多种运输方式的综合发展要求，甚至从基础设施建设、运行与应用多层次上给予关注与重视。、单式运输方式的发展规划*如2004年国务院审议通过的《国家高速公路网规划》、2004年国务院审议通过的《中长期铁路网规划》(其于2008年作出调整)、2006年国务院审议通过的《全国沿海港口布局规划》、2007年对外公布的《全国内河航道与港口布局规划》等。以及国家构建综合运输体系的专项规划*如2007年11月国家发展与改革委员会发布的《综合交通网中长期发展规划》；指导组织2001年至2005年我国综合交通体系建设发展的《国民经济和社会发展第十个五年计划——综合交通体系发展重点专项规划》《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要——综合交通体系发展规划》《“十二五”综合交通运输体系规划》(国发〔2012〕18号)等。三部分，为适应这些规划的内容，国家也出台了相应的政策。政策的制定需要有法律依据，政策的贯彻实施更需要有法律的保障。我国货物综合运输法律体系的完善是以我国国情为背景，充分考虑我国各类单式运输以及综合运输的现状，也充分考虑了我国各部门的分工协作状况以及国家对交通运输未来发展的整体规划，无疑为交通运输方面的政策得以贯彻实施提供了有效途径。

综上可见，货物综合运输法律体系的完善对协调各部门立法、修改现有国内法律法规、实施国家政策、推动综合运输业发展等都具有积极意义。

三、我国货物综合运输法律体系的完善对策

目前货物综合运输法律适用状况较为复杂，并未有效协调统一起来。从国内立法看，不同的运输方式存在不同立法，铁路有《中华人民共和国铁路法》(简称《铁路法》)，公路有《中华人民共和国公路法》(简称《公路法》)，民航有《中华人民共和国民用航空法》(简称《民用航空法》)，水运有《中华人民共和国海商法》(简称《海商法》)和《中华人民共和国港口法》(简称《港口法》)等，而管道运输则没有专门的立法规制。不同的运输方式法律下面还有相应的运输法规和规章，形成了以五部法律为基础的五种运输方式下的相对独立的法规体系，各运输方式立法之间难免存在冲突。

从国际立法来看，也存在针对不同运输方式的国际公约，仅在国际海上货物运输领域，就同时存在着《海牙规则》《维斯比规则》和《汉堡规则》这三个生效的公约。而多式联运作为综合运输的具体表现形式之一，调整其法律关系的国际立法尚属空白。尽管存在《1980年国际货物多式联运公约》(简称《多式联运公约》)和两个常用的国际规则*即1973年国际商会制定的《多式联运单证统一规则》以及1991年联合国贸易和发展会议/国际商会制定的《多式联运单证规则》。，但是因为《多式联运公约》尚未生效，国际规则又仅在当事人之间选择适用，再加上各国根据上述公约内容或者根据国内的情况制定了各自的国内法，使得国际货物运输的法律制度极不统一，这种不统一的状态会影响国际航运和国际贸易的平稳发展，已经引起业界高度关注。

在此背景下，《鹿特丹规则》成为了当前国际海上货物运输规则集大成者，不仅涉及包括海运在内的多式联运、在船货双方的权利义务之间寻求新的平衡点，还引入了如电子运输单据、批量合同、控制权等新的内容，此外公约还特别增设了管辖权和仲裁的内容。在扩大适用范围的前提下，为满足“门到门”运输的发展需要，将调整范围从单纯的“海运”扩展到“海运+其他”。因此，《鹿特丹规则》对国内不同货物运输方式立法势必会产生影响，在传统海上运输之前和之后，势必会涉及到与其他运输方式强制适用的关系和协调的问题等。

针对国内立法的实际问题，充分考虑借鉴国际公约，对完善我国货物综合运输法律体系提出以下具体对策。

(一)明确立法指导思想和基本原则，稳步推进立法进程

在国际货物综合运输发展的大背景下，以《鹿特丹规则》的通过为契机，我国货物综合运输领域展开了一个法律法规全面制定、修订的新局面，在这一过程中，首先需要明确制定、修改法律的指导思想，即要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，立足于实现依法治国、建设社会主义法治国家的总体要求，充分发挥法律法规的引领、规范和稳定作用，着力解决综合运输改革与发展过程中的突出矛盾和问题，促进各种运输方式法律法规的衔接，建立有利于多种运输方式优势互补、相互协调的综合运输法规体系，使交通运输发展更符合经济社会发展的需要。

在这一指导思想的引领下，我们需要进一步明确立法基本原则。为此，可以借鉴澳大利亚的成功经验。澳大利亚在港口与海运领域、道路(包括公路和铁路)运输领域以及航空领域，都有许多单独的立法，这些立法不仅侧重于交通运输方面的管理，还侧重于基础设施的建设；在综合运输领域，澳大利亚既没有以综合运输命名的全国性法律，也没有专门针对综合运输的国家层面的法律，值得一提的是，在澳大利亚的维多利亚州，有一部《2010年运输综合法》，该法是一部地方性立法，在州运输立法中具有基本法的地位，该州其他运输法律都从属于该法。该法确立综合运输体系规划、管理的目标包括：(1)社会和经济的发展；(2)环境的可持续性；(3)运输与土地使用的有效综合；(4)效率、协调与可靠性；(5)安全、健康与福利。该法还确立了“三重底线”(triple bottom lines)评估原则，即运输立法体系的构建要充分考虑经济、环境、社会发展的综合与可持续性*参见交通运输部政策法规司赴澳大利亚调研培训小组报告《科学架构综合运输法规体系研究》。。这些调研结果对我国的综合运输法律体系建设给出了启示和指引。鉴于此，根据我国国情，完善我国综合运输法律体系需要遵循的基本原则包括：(1)坚持法治原则，保障交通发展，促进国民经济发展；(2)符合职责分工，统筹运输立法；(3)坚持系统原则，科学合理布局；(4)尊重立法分工，促进制度衔接；(5)合理利用资源，讲求立法效率。

在此基础上，还应充分预见立法过程中可能遇到的困难，确定立法目标，稳步推进立法进程，即力争到2020年，做到涵盖公路、铁路、水路、航空的主要法律和行政法规制定工作基本完成，形成“门类齐全、分工明确、上下有序、布局合理、相互衔接”的综合运输法规体系。

(二)注重各职能部门分工协作，促进法律法规衔接协调

目前，我国不同的货物运输方式都已经分别制定了相应的法律法规，这些运输方式之间的衔接与协调问题，单独的立法中稍有体现，但只做了一些原则性的规定，缺乏可操作性。随着《鹿特丹规则》的通过，国际货物多式联运的发展，我国的货物综合运输业也随之发展，越来越要求各种运输方式的“无缝衔接”，这就在一定程度上对各类运输方式法律法规的有效衔接提出了新的要求。在这一问题上，我国尚存两大难题。第一，目前各类运输方式的法律法规的制定，由当时的铁道部、交通部、民用航空管理部门等多个国家职能部门负责，这些部门在法律法规的制定过程中起到了重要作用，法律法规的内容设计也或多或少地体现了各部门利益，尽管民航和铁路部门先后并入交通运输部，但在以后的综合运输法律体系构建中如何协调各类运输方式自身特点以及各部门既得利益，实现法律法规的协调统一？第二，既然要发展综合运输，势必要进行综合运输立法，那么应由什么样的部门以及采取什么方式进行综合运输立法？

交通运输部政策法规司调研组在赴澳大利亚调研培训时了解到，澳大利亚的交通运输管理体制与其联邦制的国体相适应，分为联邦政府部门、州政府部门与地方政府部门的三级管理。各级政府部门权限明确，联邦政府负责交通运输和基础设施建设的规划，提供建设资金；州政府和地方政府负责建设与维护。尤其值得一提的是，澳大利亚实行“大部制”的做法，各种运输方式(包括公路、铁路、航空、海运等)及基础设施的管理都集中于同一政府部门，在联邦政府中就是基础设施与运输部*参见交通运输部政策法规司赴澳大利亚调研培训小组报告《科学架构综合运输法规体系研究》。。

我国与澳大利亚的国体不同，政体不同，立法体制不同，实际国情也存在差异，所以对澳大利亚的做法要客观地分析借鉴。澳大利亚“大部制”的做法值得我国借鉴。我国已经进行了“大部制改革”，交通运输部已经开始发挥其重要作用。所以，还需要继续推动这种改革，坚持一个政府部门统一、集中管理综合运输，既统筹管理基础设施法律法规建设，又统筹管理运输方式法律法规建设；既负责不同运输方式立法的协调衔接，又负责综合运输立法的融会贯通。而在尚不能完全集中管理的现状下，需要积极促进各职能部门，尤其是铁路总局、民航局与交通运输部其他有关司局的分工协作，统一立法目标和宗旨，确保各类运输方式立法不存在适用上的严重冲突与矛盾，并积极推进综合运输立法工作。

(三)完善单一运输方式立法，推动综合运输法律体系建设

综合运输法律法规体系的建设既包括完善单一运输方式立法，也包括推进跨运输方式综合立法工作，从而最终形成体系化的综合运输立法框架。

1.公路运输立法的完善

在公路基础设施方面，我国已经制定《公路法》并于1998年1月1日起施行，该法调整公路规划、建设、养护、经营、使用、管理等方面的社会关系，规定了我国公路的管理模式是分级管理，即由国务院交通主管部门、县级以上地方人民政府交通主管部门以及乡、民族乡、镇人民政府分级管理。这与铁路系统的高度统一管理体制、民航系统的统一与授权相结合管理体制存在很大差异，在货物综合运输管理“大部制改革”过程中，这种管理模式尚有待商榷。此外，与该法相配套的行政法规方面，国务院已经于2004年制定了《收费公路管理条例》，但为了更好地保护公路基础设施、管理公路行驶车辆，完善公路场站规划，还建议制定《公路保护条例》《非收费公路管理条例》等，以此促进公路货物运输与其他运输方式的衔接。

在公路运输方面，国务院已经于2004年通过《中华人民共和国道路运输条例》，对道路运输(尤其是公路运输)的市场准入、行为规范与监管、市场调控、从业人员管理、道路运输辅助业等进行了规范，但由于该条例性质上属于行政法规，所以行政管理色彩浓重，对道路运输合同、承运人责任、责任限额等没有规定，有待于制定一部公路运输方面的法律，与《公路法》共同构成完整的公路交通运输法律框架。至于这部法律名称为《道路运输法》抑或《公路运输法》还有待于在探讨道路与公路内涵外延的基础上进一步探讨，笔者建议采用《公路运输法》的表述，以与《公路法》平行构建公路交通运输法律体系框架，但在该法中需要明确所调整的“公路”的范围，可以将外延做扩大化的规定，以涵盖除铁路、水路、管道之外的全部道路。同时要对公路运输经营资质、经营行为、车辆、人员、承运人责任期间、责任基础、责任限额、监督管理、法律责任以及公路运输的多式联运规则、标准、衔接等均作出规定。

综上，为适应货物综合运输的需要，公路运输方面的立法既要有公路基础设施立法，又要有公路运输方面立法；既要有法律层面的立法，又要有行政法规层面的配套；既要考虑行政方面的纵向管理关系，又要考虑运输合同主体的横向平等关系；既要考虑单一运输方式的特殊性，又要考虑其与多式联运的衔接协调。所以，公路运输立法的完善必将成为综合运输法律法规体系构建的重要一环。

2.铁路运输立法的完善

目前在我国，对于中长距离、大宗货物的运输，铁路运输仍然是最重要的运输方式。随着市场经济对铁路运输的需求，在20世纪90年代我国铁路运输方面的立法相当集中，并初步形成了从法律到法规、规章效力等级全面的法律体系，主要有：《铁路法》《铁路货物运输合同实施细则》《铁路货物运输规程》等，这些法律法规中，涵盖了铁路行政管理，又涉及铁路运输合同关系，使得铁路运输方面的法律规范相对健全。其中《铁路货物运输规程》将公路铁路联运、航空铁路联运都纳入了其适用范围，具有一定的前瞻性。但由于这些立法都是20世纪的立法，在《鹿特丹规则》通过以及货物综合运输蓬勃开展的新环境下，许多方面也存在滞后，更多地涉及与其他立法衔接以及与国际接轨的实际问题。如这些立法中甚至没有提及水路与铁路的联运，有的规定也不适应目前运输业信息化以及电子商务的发展趋势，这些都需要在综合运输法律体系构建过程中作出适当调整。现在铁路总局已并入交通运输部，相信在整个综合运输立法协调统一的大背景下，其他单一运输方式立法的完善以及综合运输立法的制定，必将推动铁路运输立法的发展与完善。

3.水路运输立法的完善

我国水路运输包括内河与海上运输。由于《鹿特丹规则》调整“海运+其他”的货物“门到门”运输，主要调整货物海运，所以对此进行借鉴构建我国货物综合运输法律法规体系，水路运输立法的完善成为重要环节。整个水路运输立法体系，应当包括水路基础设施法规体系、水路运输法规体系、水上交通安全法规体系以及其他法规体系四大部分。

在水路基础设施方面，我国已经制定并实施了《港口法》，对港口进行规范和管理；在航道管理方面，国务院已经通过《中华人民共和国航道管理条例》，但许多内容已经过时。为了规范航道管理体制，加快航道基础设施建设，建议有关部门推动《航道法》(目前已经制定并征求意见)的尽早通过，使水运的比较优势得以发挥，适应综合运输的发展。

在水路运输方面，一直以来发挥重要作用就是《海商法》，而受《鹿特丹规则》影响最大的也是该法，此外，《海商法》与《中华人民共和国合同法》(简称《合同法》)是我国目前仅有的适应综合运输需要、提及多式联运的法律。《鹿特丹规则》对《海商法》的影响和借鉴意义是重大的，为适应我国货物综合运输的需要，《海商法》应将调整范围扩大到“海运+其他”的“门到门”运输，引入海运履约方、批量合同、控制权等概念，并在责任期间、责任基础、责任限额等方面进行相应的修改，由于国际公约的影响和国际贸易大环境的瞬息万变，这部法的修订是大势所趋，其包含海运多式联运的法律规定，将为我国综合运输立法的统一与衔接提供规范与标准，也可以说是重要的尝试与开端。此外，在水路运输行政立法方面，还建议制定《航运法》《船舶法》《船员法》等法律，对水路运输市场管理、船舶管理、船员管理等方面进行规范，着重规范涉及水运的多式联运管理规则和标准的衔接，促进货运代理、无船承运经营人等开展多式联运经营业务等。调整国内水路运输的《国内水路运输管理条例》(简称《水条》)已于2012年修订，并于2013年1月1日实施，其取消了船舶代理、水路旅客运输代理和水路货物运输代理三个许可项目，新设运力宏观调控制度、节能减排与结构调整政策、诚信管理制度、服务质量管理制度、应急运输保障制度、客运船舶强制保险制度，健全了市场动态监管和退出机制，且保留了国内水路运输市场保护制度。新《水条》有利于形成统一规范、竞争有序的水路运输市场，充分发挥水运的优势，适应了国内水路市场经济的需要。经国务院第638号令修订的《中华人民共和国国际海运条例》(简称《国际海运条例》)取消了国际船舶代理业务的审批以及对外国国际船舶运输经营者及外国国际海运辅助企业在华设立常驻代表机构的审批。这些修订后的规定已经逐步与国际接轨，但一些制约我国港口发展的条款还有待修改。比如，随着我国港口业的不断发展，国际航运中心蓬勃兴起，国际集装箱的中转量是国际航运中心的量化指标之一。《国际航运条例》第28条规定：“外国国际船舶运输经营者不得经营我国港口之间的船舶运输业务，也不得利用租用的我国籍船舶或者舱位，或者以互换舱位等方式变相经营我国港口之间的船舶运输业务”，这样外国班轮公司无法将其承揽的外贸货物通过其自有国际干线“捎带”在我国沿海港口集中中转。外国班轮公司会将我国大量的外贸货物捎带到釜山、新加坡中转，严重影响了我国港口的市场竞争力，也在一定程度上阻碍了国内支线运输的发展。所以有专家建议对该条加以修改，补充规定：“……远洋国际集装箱班轮经营者在我国沿海港口通过远洋国际集装箱班轮换装其直接组织承揽的外贸集装箱货物除外。”以此促使船公司在我国沿海港口实施集装箱船舶大型化，进一步降低外贸物流成本。[1]此外，2013年8月29日交通运输部还公布了《关于修改〈中华人民共和国国际海运条例实施细则〉的决定》，对《中华人民共和国国际海运条例实施细则》做出了八项修改，主要包括以下几个方面：中资国际船舶代理企业取消审批，实施备案制度；对未进行备案的国际船舶代理经营者实施处罚；中外合资国际船舶代理企业继续实施审批制度；取消了国际船舶运输经营者之间兼并、收购审核；取消了外国国际船舶运输经营者及外国国际海运辅助企业在华设立常驻代表机构审批等。[2]在严格遵循上位法的同时，简化了审批事项，加强了监管，使之成为其他水路运输法律的有益补充，共同促进货物综合运输的良性健康发展。

在水上交通安全方面，已经制定了相应的法律及行政法规，如《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国内河交通安全管理条例》《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》等，这些主要用来规范船舶作业、危险货物监管、救助打捞、事故调查与处理等。这些法律法规都是在20世纪末和21世纪初制定的，在货物综合运输不断发展的新形势下，它们势必要随着其他立法的修改与完善被全面修订。

在其他方面，主要涉及海上人命搜救、水域打捞、海洋污染等方面的立法，对此，笔者倾向于由国务院制定相应的行政法规加以规范和约束，用于配合和充实水路运输立法体系，从而形成完整的货物综合运输法律法规体系。

综上，水路运输立法的完善，也涉及法律与行政法规两个层面。其中对《海商法》的修改应该是一个重要环节，所以《海商法》的修改工作应该尽快推进，其对包含海运多式联运的发展起到至关重要的作用，而其他的法律法规需要在此基础上逐步推进。

4.航空运输立法的完善

在航空运输领域，1996年开始实施《民用航空法》，而且针对国内航空货物运输和国际航空货物运输，分别制定了《我国民用航空货物国内运输规则》和《我国民用航空货物国际运输规则》，对承运人、托运人、收货人的权利、义务和责任作了比较完善的规定，但对与其他运输方式的联运却没有规定。此外，在航空运输方面，我国先后签署、批准了20多个国际公约和议定书，包括《1999年蒙特利尔公约》，还与80余个国家签订了双边航空运输协定，与国际接轨比较密切，但是对多式联运没有详细规定。在航空业以及货物综合运输发展的影响下，这一领域的法律法规也显滞后，如责任期间、责任限额等都需要有所突破，并与其他运输方式立法相衔接，同时，航空领域里的特殊制度，如舱位控制制度、机长通知单制度等还需要尽可能保留。此外，尽管民用航空局已并入交通运输部，但在航空主管业务方面相对于交通运输部内部的其他司局而言仍具有一定独立性，该部门一方面需要做好与其他运输方式立法的衔接，另一方面还需要积极推进航空安全方面行政法规的修改与制定工作，确保航空运输法规体系框架的完整性。

5.管道运输立法的完善

随着石油、天然气产量和进口量的增长，管道运输业成为我国货物综合运输体系的组成部分。虽然我国管道建设和油气运输取得了较大的发展，目前却没有管道运输方面的专门立法。2013年11月22日青岛发生的中石油管道爆炸事故造成特大人身伤亡、海洋污染和其他财产损失，此案引起了我国政府对制定管道运输法的重视。所以应当视时机考虑对管道运输进行立法，如《管道运输法》，对油气运输管道建设以及管道运输进行全面规制。

6.跨运输方式立法的制定

在修改完善单一运输方式立法的基础上，货物综合运输法律体系中还需要有跨运输方式的立法，这部分是衔接各种单一运输方式，鼓励多式联运，发展综合运输的重要立法环节。笔者建议从法律与行政法规两个层面加强这部分立法。

在法律层面，建议制定《综合运输促进法》，用以调整不同运输方式之间在衔接、配合和协调过程中，运输主体之间、政府主管部门与运输主体以及政府主管部门之间的关系。其主要内容包括：综合运输发展的原则和目标，综合运输的管理体制、协调机构及其工作机制，各种运输方式的规划、建设项目和运力投放等的协调原则，综合运输枢纽管理，多式联运运营管理和促进制度，多式联运的责任基础和归责原则等。

在行政法规层面，建议作为《综合运输促进法》的配套行政法规，由国务院制定《综合运输枢纽条例》，用以具体规范综合运输枢纽的规划、保护、投融资、建设、运行管理等内容，同时制定《多式联运条例》，用以具体规范多式联运经营市场准入、行为规范、市场培育和调控、联运装备管理、联运激励机制、重大违法行为监督检查和处罚制度、法律责任等。然而，鉴于多式联运在未来综合运输发展中发挥着重要作用，笔者还希望将多式联运立法提高到法律的层面，即制定《多式联运法》，主要原因是如果以行政法规的形式制定，将偏重多式联运的行政管理角度，对多式联运合同、多式联运经营人权利义务责任等民事方面的内容无法规范，与《海商法》《合同法》的相关规定无法衔接，所以还有待进一步斟酌。

此外，在综合运输单证方面，目前各运输行业的运输单据种类很多，这些运输单据名称不同，但性质和作用相似。在货物多式联运过程中，使用统一单证，方便快捷且责任明确，在综合运输发展过程中可以考虑。国务院曾在1990年发布、1998年修订《中华人民共和国海上国际集装箱运输管理规定》，原交通部、原铁道部曾在1997年3月发布、1997年10月1日施行《国际集装箱多式联运管理规则》，并出台《国际集装箱运输单证管理规定》配合以上两部规定对单证加以约束，但目前《中华人民共和国海上国际集装箱运输管理规定》已经随着2002年1月1日《国际海运条例》的实施而被废止，《国际集装箱多式联运管理规则》已失效，《国际集装箱运输单证管理规定》也因此失去依托而失效，所以对综合运输单证方面的法律规定尚存空白，建议通过行政法规的方式对综合运输单证加以约束，即出台《货物综合运输单证管理规定》，对不同运输方式单据的衔接、效力、责任划分等作出规定。

综上，无论是单一运输方式的立法还是跨运输方式立法，都是货物综合运输法律体系的重要组成部分，完整法律体系的构建，需要各部分衔接配合，或制定新的法律法规，或修改旧的法律法规，这将是一个稳步推进的过程。

(四)加大监督执法力度，确保法律法规实施

制定修改完善法律的目的在于施行法律，任何法律如果没有得到很好的实施等于一纸空文，所以，要始终坚持加大监督执法力度，确保制定修改后的各类法律法规得以顺利实施。这一方面需要在立法过程中对条文进行细化，注重各类法律法规的衔接，使得法律施行过程中少存争议，同时在法律施行过程中各部门协调配合，加大监督力度，尽量避免违法行为发生而导致不必要的损失，即注重“事前预防”；另一方面在立法时还要对违反条文的法律责任及处理程序作出比较详实的规定，以便处理违法行为时有法可依，即规范“事后处理”。这样才最终使立法具有实际意义。

四、结语

综合运输体系的建设是我国交通运输业逐步与世界接轨的重要环节，而货物综合运输在其中占有重要比重，它远不同于物流和多式联运，但极具优势，对节省运输成本、加速货物流通、变革交通运输管理体制具有重要意义。然而，我国货物综合运输业的整体法律环境尚不完备，国内立法方面不同运输方式存在不同立法，国际立法方面存在不同运输方式的国际公约，法律适用上尚不统一，《鹿特丹规则》的出台则对国内不同货物运输方式立法起到了推动作用，为了解决冲突，化解法律适用的矛盾，我国有必要架构相对完善的货物综合运输法律体系。

在充分借鉴澳大利亚综合运输立法成功经验的基础上，我国的立法首先要确定指导思想和基本原则，充分考虑综合运输立法的完善与经济、环境、文化等的发展相适应，同时注重职能部门的分工协作，尤其是我国已经进行了“大部制改革”，交通运输部要充分发挥其统一、集中管理的重要职能，通过单一运输方式立法的完善以及跨运输方式综合立法的建设，全面推进综合运输法律体系架构。最后，还需要通过加大执法，确保立法发挥更大的实际作用。希望通过笔者的立法建议带动我国相关政策的调整，最终促进我国逐步形成完整的货物综合运输法律法规体系。

参考文献(References)：

[1]李令红等代表建议修改《中华人民共和国国际海运条例》[EB/OL].(2009-03-12)[2013-12-22].http://www.nbrd.gov.cn/art/2009/3/12/art_5762_315212.html.

LI Ling-hong and some other delegates proposed to amendRegulationsofthePeople’sRepublicofChinaonInternationalOceanShipping[EB/OL].(2009-03-12)[2013-12-22].http://www.nbrd.gov.cn/art/2009/3/12/art_5762_315212.html.(in Chinese)

[2]中华人民共和国交通运输部.关于《中华人民共和国国际海运条例实施细则》修订的解读[EB/OL].(2013-11-14)[2013-12-22].http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/zhengcejiedu/zhengcewenjian_JD/2013guojihaiyuntlssxz/jieduzhengwen/201311/t20131114_1512365.html.

Decision of the Ministry of Transport.Interpretation on amending the detailed rules for theImplementationoftheRegulationofthePeople’sRepublicofChinaonInternationalOceanShippingMaritimeTransportation[EB/OL].(2013-11-14)[2013-12-22].http://www.moc.gov.cn/zhuzhan/zhengcejiedu/zhengcewenjian_JD/2013guojihaiyuntlssxz/jieduzhengwen/201311/t20131114_1512365.html.(in Chinese)