国土资源行政复议办案技巧刍议

浙江省国土资源厅政策法规处 谢青常 谢 伟

作为社会矛盾高发多发的领域，国土资源行政复议、诉讼案件一直居高不下。本文拟从行政复议受理、审理中的复议办案技巧切入，对国土资源行政复议制度运行作一探讨。其中复议法已明确、实践中运用较娴熟的技巧不再赘述。

一、受理审查

办理行政复议案件时，常会发生实质审查涉案行政行为时，方发现复议申请人不适格、复议请求模糊、不属于复议范围等因未把好受理关造成的诸多尴尬。倘若案件量大而此时复议期限已临近，无论怎么决定都难以做到合法合理，真可谓叫天天不应，叫地地不灵。为避免上述情形发生，事先一定要把好受理关，认真研析复议申请书。

（一）管辖（含被申请人）审查

主要是审查案涉被申请人是否复议机关的下级部门（市国土资源局），如果不是则告知或不予受理。下面简述两种特殊情形的处理：

1.对向本机关寄送复议申请书，但有下述三种情形的，应当向所涉行政机关及申请人了解，以先收到的行政机关为复议机关，另一行政机关或不予受理，或在受理后驳回其行政复议申请：

一是在信封或申请书中明言已向其他行政机关申请行政复议同时抄送本机关；

二是在申请书的抬头、结尾明确向其他行政机关申请复议；

三是申请书含有已向其他行政机关申请行政复议意思表示的。

2.就同一行政行为，已作过行政复议决定或行政裁定、判决的；其他公民、法人或者其他组织再次提起行政复议申请（且无新的重大事实与理由的），可直接告知已作出的行政复议决定或行政判决，以免讼累和当事人奔波劳顿。这种做法虽无明确的法律依据，但符合复议及时、便民、同案同判等原则，也符合常理常情。

（二）申请人资格审查

1.签名与提交：本人签名是提起行政复议的真实意思表示和生效要件，但在当今盛行电脑打字、电邮提交的情况下，申请人签名多为打字，难以确认是否真实意思表示。复议机关接获后，应当利用查阅证据材料、补正等方式要求其手写（必要时还应查核身份证或户口簿等以确认身份），确认申请复议的真实性。同时，无论申请书采用上门提交、电邮、邮寄等哪种方式，复议机关都应进行记录存档。防范复议决定作出后申请人以未提出复议申请为由提起诉讼，甚或引发更严重的玩忽职守或渎职风险。

2.申请人资格审查，具体有三种情况：

一是行政行为涉及整个家庭的（比如拆迁类案件）：须以户为复议申请人，由该户所有成员签名。但该户中很可能老人、小孩不会写字，有些成员因病、外出等原因无法签字，那就得由户主或在家的成员（受户主或户全体成员委托）作为代表申请复议，且须提供户口簿备查户内人口。

二是行政相对人的亲属提起行政复议的处理：比如行政行为的对象是儿子，但提起行政复议的是母亲，应以电话或书面等方式劝其补正，由本人提起行政复议，从源头上避免追加第三人（即行政行为对象——儿子）问题，减轻复议审理负担；申请人实在不肯的，也应办理委托手续或追加行政相对人为第三人后依法审理，并斟酌复议审查的力度和处理方式。

三是其他利害关系人提起行政复议的处理。此类案件往往因征地、拆迁、收回土地、确权、行政处罚等涉及诸多群众的行政行为引发，因此判定申请人与行政行为的利害关系是审理本案的关键，为此需审查申请人的土地权利（承包、租赁、使用等）、集体经济组织成员资格等状况（必要时可要求其补正），再决定是否受理。

（三）复议请求审查

受信访等影响，当事人会在行政复议申请书中提出众多请求，有些不是具体行政行为（如不服事实行为当告知正确的救济途径），有些是解决实际问题（如提出审批宅基地、发放土地证等要求），有些是查处违法，有些是要求追究刑事责任、给予纪律处分等，还有些是请求民事和国家赔偿……其中许多不属于行政复议的受理范围，这就需要复议机关先梳理、归纳当事人请求。若不细加分析一概受理，可能出现不该受理的受理，受理后无权处理，或审理中需要变更、驳回、补正复议请求等情形，徒增复议处理的困难，还耽误了申请人选择其他渠道的救济期限。

尤其对某时期高发类、普遍性案件，如果不当受理，会导致不良复议预期，造成案件数量和办案压力骤增。

二、实质审查

行政复议以书面审查为原则，容易陷入文来文往、纯粹走程序的形式主义窠臼。为克服这一弊端，受理后的实质审查中应科学运用各种复议技巧。

（一）电话沟通

这是最便捷、高效的办案方式，适用于简单案件或复杂案件的简单问题，能够直接了解双方诉求和争议，核实案情疑点，释法析理，还能明晰办案思路和方向，寻找适当的处理方案，进行调解、动员撤诉、纠正违法等，与书面审理相辅相成。需要注意的是，电话沟通也会碰到当事人不理解，甚至辱骂、拒绝等情形，但这种沟通毕竟表达了直面问题的诚意、认真和努力，还可防范各类程序问题，降低诉讼风险，有百利而无一害。

（二）保障查卷权

行政复议法虽未规定复议机关有询问申请人是否查卷以及查卷后给出合理质证、答辩期间的义务，但从复议审查的合理性、实效性和当事人权利保护（当事人对自己的权利必须明知且故意放弃始产生弃权效果）考虑，应予保障（迅速审理案件中尤甚）。从而避免在申请人未查阅证据、发表意见等毫无交流的情况下办结复议案件，留下事实、法律、程序等诸多隐患。

（三）听证、调查、调解

凡申请人提出听证、调解、实地调查等请求的，复议机关应尽量予以安排：案件事实存在争议、群众矛盾大、人数众多的查处国土资源违法、征地等案件适合实地调查；存在法律政策适用争议、双方诉求分歧较大以及新类型案件，如信息公开、农村土地综合整治、留用地安置、国家赔偿等适用听证；处理方式有争议，自由裁量权较大的房屋拆迁裁决、土地登记等案件适用调解。有些复杂、重大的案件，还可考虑综合运用上述审理方式。应注意的是，无论采取哪种审理方式，都要做好笔录或纪要并经双方签名，作为定案证据。

（四）迅速审理

及时审理是行政复议的基本原则，有助于抓住时机，迅速解决问题（还能防范拖延时间、发泄不满、制造多案、增加谈判筹码等连环诉讼和恶意诉讼）。在实践中，可根据办案总量及案件特点，设定20日、30日、40日、50日、60日等不同的承诺办结期限。从类型看，不作为、信息公开案件等简易案件，以及复议监督等有处置先例的案件、政府重大工程等涉及公共利益的特殊案件等，应快速审理；相反，征地拆迁、老上访户、行政处罚等案件应慎重确定审理期，不可草率迅速审理。

此外，要特别注意有悖于迅速审理原则的延期、中止等审理方式的运用：（1）慎重适用：迟到的正义不是正义，宽泛的延期审理侵犯了当事双方的迅速审判权，还可能延误化解争议的良机，除非遇有法定情形、迫不得已或双方因调解等正当要求外，不得延期或中止审理。（2）适用方式：在延期和中止须同时适用时，中止应尽量在决定延期前作出，以给中止案件恢复审理后留出足够的审理期间。需要指出的是，迅速审理复议案件，能够有效避免需查证、援引的中止情形的发生，防范受制于人的状况，大幅提升复议效率。

（五）同案同判

法律的实施应该是统一的，同类型复议案件的审理结果不应因地区、复议（审判）机关、当事人等不同而不同，要做到同案同判，即同类案件的受理范围、利害关系、受理期限、审理标准（含维持、撤销、变更、责令履行等）等同等把握。这种相同既是政府与上级部门复议结果的相同，也是复议机关与审判机关审理结果的相同。实践中，须通过案例研判、案例通报、复议文书公开、复议及审判监督等方式来促成。如此，才可让公众对复议结果有固定的预期，树立复议机关的公信力和法律的权威。

（六）复议后了解

因复议决定并不具有终审效力，申请人若不服就得接受法院审查。这就要求复议机关须跟踪了解复议决定作出后申请人是否起诉、法院如何裁判及具体理由，以检验复议审查是否正确、到位、有效等，从而跳出复议办复议，开拓视野提升复议水准，真正化解争议，实现案结事了。

总之，复议技巧的熟练、准确、科学运用是行政复议专业性的体现，也是实践行政复议以及高效、为民、合法、合理这一基本原则的内在要求和具体路径，进而在每一个复议案件中实现公平，树立政府的公信力。