社会管理的评价原则

● 唐 钧

社会管理的评价原则

● 唐 钧

编者按：

当前，我国正处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸发期，社会管理面临着诸多新情况新问题。同时，社会结构和社会组织形式发生了深刻变动，社会管理环境发生了深刻变化。十八届三中全会明确提出“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”。在这一背景下，如何适应新形势要求，不断深化改革，创新治理体制，最大限度地增加和谐因素，提高社会治理效率，维护最广大人民群众利益成为一项重要课题。创新社会治理体制是一项复杂的系统工程，要求从各个方面进行不懈努力。本刊开设“创新社会治理体制”专栏，旨在引导分析我国社会治理体制改革的现状、社会治理的阶段特征和规律。本期刊登三篇社会管理评价方面的理论和实践文章，以飨读者。

社会管理评价兼有明确责任和考评业绩、配套改革和落实成效、指明方向和引领发展等多重价值，并随着评价的精细化和人性化趋势，社会管理的评价，实质上考评的是“社会治理”的状况。虽然社会管理的评价方式种类多，但社会管理评价的基本元素却是相对固定的，即评价主体、评价内容和评价应用，因此社会管理评价的原则也针对这三种元素进行设定。

一、评价主体：以人为本与主客观相结合的原则

社会管理的评价主体，既要考虑到相关利益群体的利益，也要有科学的评价设计，并能客观中立地开展评价。因此，社会管理评价主体的原则是围绕公民为中心，遵循科学、客观的准则，既要以人为本，又要主客观结合。

（一）以人为本的评价导向

公民是社会管理评价中最基础的主体，同时也是社会管理最具发言权的利益相关群体。随着20世纪90年代以来政府绩效评估的全面推进和公民主体意识的彰显，公民评议政府已成为主流的社会管理评价方式。以美国为例，1993年美国政府就发起“国家绩效评价运动”，其重要原则之一就是以顾客（企业和公民）为导向，由管制转向服务。美国一向较为注重运用公共满意度来评价公共部门的服务态度和质量，以此作为政府绩效评估的重要标准。以美国国内税务署的公民评估为例，公共服务满意度得分为54分，该指数是通过对接受过美国国内税务署服务的公众就该机构在提供服务过程中所体现出的能力、回应性、礼貌程度、可信度等进行随机调查而获得的结果。此类的评价在不断优化中持续至今。

以公民为中心的社会管理评价原则，要求社会管理的评价以考量能否满足公众的需求为根本出发点和根本目标。第一，在横向上，社会管理要满足一个人同一时期生存发展所需要的基本公共服务，包括安全服务、秩序服务，衣食住行等基本服务，2012年通过的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》对基本公共服务范围进行了界定，认为基本公共服务一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。这一基本公共服务范围构成了国家应向公民提供的基本公共服务的框架。第二，在纵向上，以“公民”为核心的社会管理是基于个体的生命特征、以个体所需的生活轨迹为流程，满足个体从生到死的过程中所需要的基本公共服务，包括教育服务、就业服务、养老服务等。第三，坚持基本公共服务均等化及重视对弱势群体的服务与保障，如老年人、残疾人、妇女、儿童等，这种为特定群体提供的专门公共服务，保障了这些群体的生存、生活和发展的权力，从更高的层次上维护了社会的公平正义。北京、上海、沈阳、珠海、南京等多地从20世纪90年代开始就已开展了多种类型的公民评议政府活动，以公众为主体对政府绩效进行“自下而上”的评估，并将结果用于组织绩效的持续改善。其中，绝大部分地区都是将本级人民政府所辖的所有职能部门作为评价对象。

人性化的、以人为本的社会管理评价，建议应围绕公民的生活来展开、从公民的真实感受出发。依据公民和企业的生命周期，将政府项目归纳整理成为主要的大类，在每个大类的子项中，又能明确到相应的政府部门。例如，家庭指标可包括出生登记、婴儿照顾、青少年成长、赡养老人、结婚离婚、过世殡葬、遗产处置等，对应评价民政、卫生计生、公安等部门。教育指标可包括学前教育、小学教育、中学教育、职业教育、高等教育、教师管理、课程设置、各类考试。在实践中，目前以社区为中心的“15分钟生活圈”（居民出门后15分钟就能达到的社区服务圈、公共文化圈、卫生健康圈、学前教育圈、平安保障圈等）的建设要求和考核标准，就较好地体现了以人为本的真实要求。

（二）主客观结合的评价技巧

社会管理评价主要有外部评价、内部评价和第三方评价，每种方式各有其优缺点。外部评价以公民评议政府居多，优点是代表性强、说服力高；缺点是若评价方法的科学性和专业性差，则经常出现公民缺乏评价能力、公民被问卷设计误导甚至是公民“被满意”的情况。内部评价的优点是政府对于职能分工和内在“症结”的熟悉程度高，可以相对客观地评价；缺点是容易形成“官本位”风格下的“部门壁垒”问题。第三方评价的优点是相对中立和兼顾内外部双方的感受，可以给出全面客观的评价；缺点是若缺乏专业素养和持续深入的研究，易兼有外部评价和内部评价两方面的缺点。

因此，社会管理评价的关键是如何发挥三种评价的优势，而又能扬弃各自的劣势。综合来看，采用三种评价方式相兼顾、主客观评价相结合的模式成效更好。

（三）分类分级的精细化评价设计

社会管理评价的精细化必然要求分类分级评价，这也是评价误差最小化的内在要求。“网格化管理”就是遵循这方面要求的典型，也便于评价。除了这种基本单元的评价外，部分省市的实践也积累了好的经验。以杭州市为例，杭州将公民评议政府这种自下而上的评估模式与传统的自上而下的模式进行整合，将全市85个参评政府机关根据窗口/非窗口、党群/政府、执法/非执法分为5大类，在此基础上由包括市党代表、市人大代表、市政协委员、省直属机关代表、老干部、专家学者、行风评议单位、区、县（市）四套班子成员、市直各单位领导班子成员、区县市部委办局、街道、乡镇、社区党政负责人及企业代表、市民代表等在内的来自社会各界的公民担任评估主体，从部门协作、政令畅通、依法行政、服务态度、责任意识、服务可靠、公平合理、服务速度、政务公开、廉洁自律等方面，对政府部门服务进行评价，根据满意度进行排次，排名靠后的将接受整改。

二、评价内容：阶段特征与共性规律相契合

社会管理的评价内容，在外部具体表现为评价的指标体系，在内部则是对社会管理的基础考量和发展趋势的准确设定。因此，社会管理的评价内容要基于现阶段的国情，并结合国际发展的共性规律来综合设置。

（一）倡导综合部门对综合指标的评价

目前的社会管理评价内容，在遵循以人为本和主客观结合原则方面已日趋成熟，并且逐步形成了符合我国当前社会管理转型期特征的综合评价，在专业的经济指标、社会建设指标、生态指标的基础上，还需开展效能评价和公务员道德评价，并设立综合部门开展此类综合评价。

评价效能有助于强化依法行政、提高工作执行力、强化创新理念、提高工作创新力，并且有益于强化以德行政、提升机关公信力。以江苏省无锡市为例，《崇安区2010年机关效能评估考核办法》规定五项考核：（1）重点工作目标任务完成情况计25分；（2）履行职责情况计27分；（3）依法行政情况计10分；（4）转变作风情况计23分；（5）年度工作改进、创新情况计15分。其中转变作风情况包括：对本单位在思想和工作作风等方面存在问题的扣分；对服务态度差、办事拖拉、工作效率不高、没有落实便民服务措施、未落实“一站式服务、一个窗口受理”、发现缺岗或不佩证上岗、行政不作为或乱作为等问题的扣分；对无信息公开指南和公开目录、无信息公开登记台账或年度报告、公开不及时、应在网上流转的事项未按要求上传等问题的扣分；对迟到早退、上班时间做与工作无关事情等工作纪律问题的扣分；对“吃、拿、卡、要”等违纪行为、存在铺张浪费现象等问题的扣分；对责任追究和投诉处理没有按时完成等问题的扣分等。

公务员道德评价有利于强化道德自律和优化工作作风。以北京市为例，2013年12月北京市人力社保局发布首个《关于加强北京市公务员职业道德建设的意见（试行）》，职业道德被纳入公务员选拔任用时的考察评价范围，作为考核奖惩、选拔任用的重要标准和依据，公务员要做到“四要”：要忠于国家、要服务人民、要恪尽职守、要公正廉洁；对于有违反职业道德规范要求的，可依法取消录用、任职资格。

综合评价需要综合部门来开展，实现有效的整合式评价。以南京为例，我国首个党委、政府合二为一的督察机构2010年在南京成立，实现了“效能督察、民生督察、项目督察”三位一体，对工作不力的人和事将进行问责。原先党委纪委和政府督察机构或独立分设，或其职能分散在多个机构中，难以发挥作用。南京市委、市政府从实际出发，整合党委政府的督察资源，把效能督察、民生督察、项目督察三项具体职能整合，成立统一代表党委政府行使职责的“南京市督察工作办公室”。这个办公室主要职责包括对全市各级党委和政府部门重大决策部署贯彻执行情况进行督察，对全市年度工作目标执行和完成情况进行督察，对全市重大项目以及有关专项工作推进情况进行督察，对保障民生政策措施的落实情况及民意诉求情况进行督察等。同时，建立督察问责机制，并会同市纪检（监察）机关、市委组织部、市人力社保局等部门组织实施问责。

（二）发展阶段决定了评价内容的变动

不同时期、不同地区社会管理的阶段重心有所不同。一方面，随着经济发展和社会进步，社会管理的背景和形势不断发生变化，这使得社会管理的理念、原则和内容也随之不断演变；另一方面，我国地域广阔，地区差异性大，不同地区在社会管理发展的阶段、面临的社会问题、管理的方式和手段上也存在显著差异，这使得我国社会管理实践形成了不同的发展重心。依据社会管理的发展规律、内容重心和行业重点，可分为五类：第一类以经济发展为重心。以经济发展为重心的社会管理，是在国家政权建立并相对稳定后，人民群众对于物质文化需求不断增长，以发展社会生产力，促进经济快速发展，改善人民群众生活水平为首要目标的社会管理，这就导致了评价时“以经济建设为中心”。第二类以公共安全为重心。以公共安全为重心的社会管理是特定时期或特定领域内的社会管理，是指在社会公共安全受到威胁的一段时期内，以公共安全为第一重要和迫切的工作目标。从传统的自然灾害到现在的社会风险，以公共安全为重心的社会管理既包括常态的公共安全风险管理，也包括非常态的公共安全应急管理。这也就导致了评价时采用城市应急管理评估和社会稳定风险评估相结合的“社会风险综合治理”。第三类以公共服务为重心。这是经济发展到特定阶段的必然选择，是一种以服务公民为中心，以满足公众日益多元化的公共需求为导向的社会管理，强调把公共服务放在更加重要的位置，“让人民生活得更加美好”。这导致了评价时偏重于建立健全基本公共服务体系、促进基本公共服务均等化、全面建设服务型政府、推进以保障和改善民生为重点的社会建设等指标。第四类以公共秩序为重心。良好的社会秩序是社会管理的基础，当旧秩序不适应于现状或者需要新秩序来规范时，这一阶段的社会管理即以社会秩序为重心。具体而言，是针对特定领域和方面的秩序问题，通过开展整顿、重建、健全秩序的工作以保障社会的正常运行，以社会秩序为重心的社会管理在转型期尤为重要。评价时考量金融经济秩序、社会治安秩序、社会环境秩序、虚拟社会秩序等，并具有明显的区域性和行业性特征。第五类以社会和谐为重心。这是社会转型期针对特定的问题、人群和行业开展的以社会和谐为重心的社会管理，用以调解社会矛盾、维护人民群众和弱势群体合法权益、重建社会价值规范，“让社会变得更加公平正义”。评价时更加注重有效调解社会矛盾、维护弱势群体权益、保障群众合法权益。

（三）发展趋势提出了共性评价准则

从整体和长远来看，社会管理实践具有共性的检验标准。因此，构建社会管理的共性标准成为衡量地方政府社会管理水平和推动社会管理创新变革的重要工具。共性标准的构建，不仅为社会管理创新提供指导和依据，同时，统一的标准也便于实现社会管理的比较，发现社会管理的规律、经验、存在的问题以及改进的空间。评价准则包括：第一，形势适应性。评价社会管理的创新趋势、类型和内容能否符合和适应时代背景和国内外环境。既要评估全球化的国际大背景的影响，又要适应当时当地的社会、经济、政治、历史和文化传统的环境。第二，管理的高效性。评价社会管理的结果是否符合经济、效率、结果、公平的4E标准；评价社会管理的过程是否透明、整合、富有回应性和弹性化。第三，党政的主导性。评价党政在社会管理战略规划、顶层设计、发展方向、维护国家统一、保障社会稳定、管理公共秩序等方面的水平。第四，党政自律度。评价党政人员在服务理念、作风建设、基层民情沟通和民主决策、廉洁建设、加强自我约束，避免滥用职权、以权谋私、贪赃枉法等腐败行为方面的状况。第五，社会参与度。评价社会参与的广度与深度，能否推动各类社会组织参与更多领域的社会管理与建设，能否将决策制定、决策执行以及执行监督广泛纳入社会组织，能否通过社会化、民营化和市场化等方式创新公共服务供给机制等。第六，公民自治度。评价公民参与治理的领域、范围和能力，基层自治水平、公民参与治理领域和内容的多样化水平、公民自治的组织化和规范化水平、公民的互助行为和公益精神等。第七，目标达成度。评价社会管理是否实现了特定的社会管理任务，是否促进了社会管理水平的改善，包括公共安全的改善、社会秩序的维护、公共服务的提升、和谐保障的健全。

三、评价应用：整体统筹与优化治理

社会管理评价的应用，实质上是提升“社会治理”的水平，同时也只有社会治理能力的提升和格局的优化，才能全方位、立体化、可持续地改善社会管理状况。

（一）责任倒查“查后账”与风险防治“向前看”

社会管理评价激发了“责任体系”、“责任风暴”、“治庸计划”等多项工作。责任倒查遵循实事求是、有责必究、惩前毖后的原则，通过“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”，分级查究、归口检查。责任倒查要求全面建立科学清晰、奖罚分明的责任体系，切实加大责任追究力度。一是要严格党纪政纪法纪责任追究。建立并实施责任倒查制，出了问题要层层追究，坚决处理，形成良性的责任导向。二是要严格执行行政执法责任制，强化行政惩戒机制。制定行政处分法规规章，出台政府部门行政首长问责有关规定。三是加强对行政执法责任制、过错责任追究制度落实情况的监督检查，加强对政府职能部门和司法机关行使权力、履行职责的监督检查。

但责任倒查毕竟只是事发后的“查后账”，更需要“向前看”的风险防治。目前在金融风险防范、财务风险防范等方面已有较成熟的做法，例如财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》等，目前亟待建立健全社会管理方面的风险防治，亟需公共事务的风险管理标准等事前的风险防范制度，如果能适时纳入社会管理评价，将更好地提前处置风险、优化社会管理成效。

（二）窗口形象优化与“前台”、“后台” 配套整改

社会管理评价更多地只是在评价“前台”的“窗口形象”。已有的研究针对公共安全形象、社会管理形象、公共服务形象、官员形象、企业形象、公民素养形象等开展了全面评价，并提出了“形象风险地图”，可供规避同类形象问题和优化形象建设。但是，“前台”的状况是由“后台”决定的，外部形象评价必须推动内部机制和体制的改革，“前后台”联动整改才能全面提升社会管理的评价水平。以北京市城市管理综合行政执法局为例，近年来外部规范形象，中间优化“疏堵结合”的制度，内部明确综合协调、综合监管、综合执法的定位，整套内外结合的立体化改革取得了良好的实效。

（三）“以评代管和以评促建”与“以评自律和以评共治”

社会管理评价长期以来主要应用于“以评代管”和“以评促建”。随着社会管理的发展，要求升级为“以评自律”和“以评共治”。首先是党政部门通过评价，全方位、立体化地做好社会管理体系设计。以英国为例，20世纪90年代，英国发起“公民宪章运动”，用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。公民宪章有6项指导原则：一是明确的服务标准原则，即公务员提供服务的效率、质量等方面的具体要求；二是透明度原则，即有关公共服务的各项信息必须公开、透明；三是顾客选择原则，即充分发挥内部竞争机制，使公众有选择服务机构的机会；四是礼貌服务原则，即公务员必须礼貌地对待公民，尊重公民的隐私权、文化宗教信仰和人格尊严；五是完善的监督机制原则，即建立方便有效的公民投诉受理的机制；六是资金的充分利用原则，即实现公共资源的充分利用。在此基础上，公民宪章的基本内容主要包括4项：一是服务内容和工作目标承诺；二是服务标准承诺；三是服务程序和时限承诺；四是违诺责任等。英国已为医疗、交通、服务、学校等公共服务业规定了明确的服务标准和公众享有的权利，并设定为全国性公民宪章。其次是社会各界共同参与社会管理，有序参加民主程序，遵守服从社会秩序，形成良好的社会共治局面。

（作者单位：中国人民大学公共管理学院）

注：本文系国家社会科学基金重大项目“基层政府社会管理体制机制创新研究”（11&ZD032）和北京高等学校青年英才计划项目（Beijing Higher Education Young Elite Teacher Project）的研究成果。