存款保险或将摘掉“隐形的翅膀”

郭田勇 吴雄健

作者为中央财经大学金融学院教授

存款保险制度是一柄双刃剑，制度设计得当可以有效保护存款人的利益，维护金融体系的稳定，深化金融改革

我国迟迟没有出台存款保险制度的原因何在？长期来，我国虽然没有建立“显性”的存款保险制度，但政府一直以来都在实行“隐性的存款保险制度”。无论是剥离商业银行不良贷款还是向银行注资，任何金融机构出现风险，最终都由政府来“埋单”，中央银行和地方政府承担退出机构的债务清偿。这种隐性存款保险制度的最大缺陷，是隔断了金融机构资金运用收益和资金筹集成本之间的制衡关系，蕴含着金融风险和财政风险。从2013年的“钱荒”到民营银行准入政策破冰，由“尝试”到“允许”的转变，银行业界的竞争愈加激烈。金融领域的种种迹象表明，孕育存款保险制度出台的土壤已经成熟。

存款保险制度是一柄双刃剑，制度设计得当可以有效保护存款人的利益，维护金融体系的稳定，深化金融改革。一般来说，存款保险不是作为单纯的“付款箱”，即银行倒闭时对所保险的存款进行支付，而是一种保持金融稳定的重要政策措施。与最后贷款人、支付清算保证、审慎银行监管等金融安全网措施相比较，存款保险制度能够提供资金融通、资产处置等多种金融安全保护功能。但是，如果没有从制度上做好准备，道德风险得不到控制，结果可能会适得其反。在那些金融制度建设相对薄弱的国家，存款保险制度反而会加剧银行业的风险。

存款保险制度的条件

虽然存款保险制度具有许多好处，但是并非每个国家都适应建立这种制度，以至于有的国家在建立存款保险制度之后，最终又被迫放弃存款保险。问题在于，有效的存款保险制度需要有一定的前提条件，主要包括：

金融市场化程度。目前我国的金融市场化程度还不高，利率市场化还没有完全放开。随着金融机构贷款利率0.7倍下限的取消、票据贴现利率管制的松绑、农村信用社贷款利率2.3倍上限的解除，贷款利率市场化取得了实质性进展。而未来几年，存款利率市场化还将在突破存款利率管制的路径上继续向前推进。利率市场化赋予了金融交易主体决定利率的权力，而存款保险制度是利率市场化的前提所在。如果要推动利率市场化改革，就必须推行存款保险制度。

审慎的银行监管。有效的银行监管是建立存款保险的监管基础。一般来说，透明度、威慑力和可靠性是一个国家金融机构经营环境的主要度量指标。其中，威慑力主要是指金融市场纪律和金融监管的权威性。建立存款保险制度，要让市场纪律更好地发挥作用，就需要有审慎的金融监管，使风险监管、法人监管、内控监管、透明度建设等落到实处，以便更好地运用市场方法和监管检查来保证金融机构审慎经营，真正使存款保险制度发挥功效。

普遍的存款保险理念。在建立存款保险制度之前，储户的存款隐性地被国家担保。建立存款保险制度之后，一旦银行出现倒闭，对于储户来说，至少超过存款保险金额之外的存款本息难以收回，因而部分储户将承受存款损失。这与建立存款保险制度之前相比较，是完全不同的。因此，建立存款保险制度之前，要增强公众对存款保险制度的认识，提高公众的存款风险意识，创造风险防范的社会环境。

单一的存款保险机制。建立存款保险制度后，政府不应实行隐性保险和显性保险并存的双轨制，否则，会产生严重的道德风险，促使银行放松风险管理，助长储户忽视风险评估和防范。建立存款保险制度之后，政府对银行机构救助不再是无限责任，而应根据市场规则，按照事先设定的覆盖程度和范围来约定处理存款清偿问题。

有效的监管协调。建立存款保险制度需要设立相应的组织机构，并使之成为新的监管主体。有效的存款保险需要加强监管分工与协调，其主要分工协作为：中央银行从宏观调控的角度出发，对风险预警和金融稳定负责；银行监管部门负责风险监管、法人监管、内控监管和透明度建设；而存款保险机构则根据金融机构的稳健性设定适当的存款保险费率，并主要负责银行倒闭的事后处理，对银行退出的存款进行清偿。

存款保护和道德风险

存款保护。目前，居民觉得存款百分百安全，因为国家在做隐性的承保，而且我国至今未发生大银行破产的案例。在利率市场化的推进中，银行会给出不同的存款利率，哪家银行的存款利率高，储户就自然会选择这些银行。而往往这些高存款利率的银行是风险较高的银行，所以使得高风险的银行可能吸收到更多的存款。建立存款保险制度，还有利于使小额储户免受银行倒闭带来的损失，实现保护小额储户利益的目标。

道德风险。道德风险是指当人们将不为自己的行为承担全部后果时变得不太谨慎的行为倾向，具有以下几方面：一是存款人的道德风险。存款保险制度降低了存款人的自我保护激励，在没有存款保险制度情况下，存款人在选择存款机构时会仔细考虑它的运营情况，是否有出现支付危机的可能，在选择之后也会对存款机构进行密切关注，加强对它的监督。而有了存款保险制度作为保障之后，存款人就会放松警惕。此外更为严重的是，由于存款保险制度降低了存款人的风险意识，在利率市场化的形势下，存款人将会十分乐意把存款转移到支付更高利息的银行，这样就使低效率、甚至是资不抵债的银行能够继续吸收存款，这就是20世纪80年代美国的储贷协会中所谓的“僵尸银行”。这些“僵尸银行”从其竞争者手中吸走了存款，并以较低的贷款利率与竞争者争夺市场份额。

二是投保机构的道德风险。商业银行是经营货币资金的企业，追求利润最大化是其目标。存款保险制度的存在一定程度上使得银行高枕无忧，为获取高额利润，他们可能采取冒险经营策略，从事风险较高、利润较大的业务，而将安全问题置之度外。

存款保险的保费费率

提到保险，就存在保费的问题。建立存款保险制度，要求参保银行都要缴纳一定的保费。目前世界上流行风险差别费率和单一费率两种保费标准，但无论实行哪一种，毫无疑问会增加商业银行的负债成本。

单一费率的优点是成本低廉、简单易行，缺陷是容易造成逆向选择和道德风险。所谓逆向选择，即类似于“劣币驱除良币”的现象。存款保险制度中的逆向选择是指存款保险体系过多吸引脆弱风险大的银行加入而将稳健的银行排斥在外的情况。存款保险制度中的道德风险是指投保金融机构在投保之后，倾向于有损于存款人利益的决策和行动，例如，以更高的风险决策追求更大的收益。

在风险差别费率下，国有大银行的费率最低，其次是股份制银行。按照香港的经验，这两类银行的费率可能分别为万分之五和万分之八左右。风险差别费率避免了单一费率体制下低风险机构对高风险机构的补贴，更有利于约束高风险金融机构的风险承担行为，也更容易为受保金融机构所接受。

考虑到我国银行业性质复杂，各区域的金融环境也不完全相同，在银行业未完全放开的情况下，全国实行统一的银行存款保险费率是不合理的，也是不科学的。但是，在现阶段，我国确实不完全具备实行差别费率制度的条件。我国的信用评估和监督机构不健全，评估能力低下，加上法律的缺失，不能对银行进行全面的评价，所以一步到位实行差别费率是不现实的。因此，差别费率的征收也只能是循序渐进的，在初期可以实行简单的差别费率，与分类监管挂钩。差别费率模式与投保银行风险水平相挂钩，风险高的费率高，风险低的费率低。实行差别保费费率可以促进银行加强自身业务及风险控制，弥补单一费率“激励扭曲”的缺陷，消除逆向选择和道德风险。

存款保险机构的职能定位

对于存款保险机构的职能定位和权力配置，一直是我国学界和各实务部门讨论的焦点。笔者认为，我国的存款保险机构不应该只限于纯粹的赔付功能，而应当赋予其银行监管权，对问题银行进行及时纠正。

目前银监会主要通过合规性监管的方式进行银行监管，偏重于事后化解，这种方式较为被动，纠正成本也很高。从各国的实践来看，转变危机导向、事后补救的监管思路，提高监管的先验性和事前性是当前金融监管发展的方向。针对目前出现的目标监管转向功能监管的趋势，我国在构建存款保险制度时，可以考虑由存款保险机构对银行进行过程监管，以加强和完善存款保险制度作为核心，强化存款保险制度的事前风险发现和防范的功能，从而促进金融监管预警机制的完善。

此外，存款保险机构进行银行监管、及时纠正具有下列优势：第一，存款保险机构与参加保险的银行存在利害关系，银行经营状况的好坏直接关系到存款保险机构的业绩，因而存款保险机构也有动力进行监管；第二，银行参加保险时须向存款保险机构提交资料，存款保险机构在日常的业务检查和必要监管过程中掌握了大量的信息，因而在银行监管上也具有信息优势。