试析公共行政学认同危机的发生逻辑与消解理路

龚源远

(南京大学 政府管理学院 江苏 南京 210023)

公共行政概念内在地包含着实践与研究两种取向。严格意义上的公共行政实践，特指现代化过程中所产生的行政模式;作为研究取向的公共行政，则是内生于公共行政学 (Public Administration)研究的。公共行政学是一门研究社会公共权威执行的组织形式及其对社会公共事务进行有效管理的科学。其自十九世纪末二十世纪初产生以来，经历了几次研究主题的嬗变，以回应其它学科与研究路向兴起的挑战，同时也正体现出公共行政学自身在学科理性上的不确定，进而导致了公共行政概念和学科的认同危机。

一、危机的初显:内部原始共识打破

任何一门学科或一种理论建立的基础，是维系其生命的核心价值和叙事逻辑，构成了学科精神捍卫者们所达成的原始共识。十九世纪末，被学界认为是公共行政学鼻祖的威尔逊，为公共行政学划定了“政治——行政二分”的理论前提和研究框架，这也即是所谓古典公共行政学的原始共识。尽管接下来的市政研究运动一直秉承“政治——行政二分”的原则，但是在“战后”公共行政的反思运动中政治与行政的关系出现了逆转。学者们对公共行政的“公共”内涵的发掘，使得原有的“政治中立”原则被抛弃，这对古典公共行政学构成了挑战，使得这门尚不十分成熟的学科陷入了危机。

“西蒙—沃尔多之争”正是发生于这一背景下，以学术论辩的形式正式打破了古典公共行政学的原始共识。西蒙与沃尔多对于公共行政学的建构持有不同的学科理想与研究范式:西蒙主张引入逻辑实证主义，以期重建一门高效率、科学化的行政科学。沃尔多则认为公共行政学是一种政治理论，因而提倡将民主等规范价值引入公共行政中。1952年，这两位学者围绕公共行政学的发展趋向与研究方法展开了著名的论辩。二者的分歧主要体现在以下方面:首先，在学科定位上。沃尔多认为社会科学同自然科学一样对社会作出了同等的贡献，因而公共行政学作为一门社会科学，应体现社会的价值关怀;西蒙则认为，社会科学和自然科学没有本质上的区别，公共行政学是社会科学中的一门科学，像自然科学一样，也可引入逻辑实证主义。其次，在学科的价值取向上，主要体现为效率与民主之争。这一层面的争论，更多地指向作为实践的公共行政的合法性之争。西蒙认为，效率是一个价值中立的概念，公共行政的目的即在于提高效率。沃尔多对西蒙所持效率概念的“反民主性”进行了批判，认为效率并非中立而是具有道德性的，只有与目的相联系的效率才是有意义的。第三，在哲学方法论上，西蒙主张在公共行政领域引入逻辑实证主义和行为主义的政治学方法，对公共行政的“行政”方面给予更多关注，他的《行政行为》便是例证。沃尔多对此展开了批判，认为西蒙只能从逻辑上对事实与价值进行二分，但这种区分在现实中是不存在的，且逻辑实证主义会导致对价值的抛弃，导致手段与目的相分离，使公共行政退化为行动项目。

从这次论战本身，我们无法轻易地断定胜者与败者。但就双方主要阐述的观点来看，皆能形成自身的逻辑，且都为公共行政学发展提供了不可或缺的视角和路向;就论争策略而言，沃尔多似乎有意地将西蒙关于决策的事实因素与价值因素的论述，曲解成西蒙将决策分为纯粹的事实决策与价值决策，这导致之后的争论其实并非在同一逻辑前提下进行，论辩客观上只是给双方阐述自己的观点提供了一个契机和平台。通过西蒙与沃尔多的论战，从学科定位、价值取向到哲学方法论，表达了两种不同的解释逻辑和发展期望，使我们看到二十世纪中期，公共行政学学科内部理论共识的破裂与身份危机的发生。

二、研究视角丢失:其它学科与研究路向的冲击

(一)政策科学的兴起

追溯公共行政学的发展线索，二战后公共行政领域里发生了一场“反思运动”。在这场学者们的集体反思中，“政治——行政二分”的传统逻辑被打破了，而公共政策问题得到了前所未有的关注。正是这部分研究重点发生转移的学者，将“政策科学”从公共行政学中剥离了出来。这既表明公共行政学正在逐渐走向成熟，又给公共行政学科的身份认同带来危机。但是，这并不是偶然，也许可以说自公共行政学科诞生起，当学术前辈们赋予其核心意涵与理论架构时，就没有授予它诸如“政策分析与研究”的天分。随着公共行政实践的发展，仅仅持守“国家意志的执行”的公共行政，已经无法满足国家管理的现实需要。经历过市政研究运动的公共行政学者们，虽然熟知组织与管理方面的问题，但是对于组织外部的政策问题却缺乏必要的分析工具。

真正掌握政策分析工具和研究阵地的是政策科学。拉斯韦尔于1951年出版的《政策科学》一书，被学界视为政策科学产生的标志。六十年代末七十年代初相继出版的政策科学“三部曲”，标志着政策科学趋于成熟。实践层面，六十年代末美国政府提出一项行政创制，即麦克纳马拉主推的“规划项目预算”(PPBS)，被认为是公共政策科学实现系统化研究的标志。任何一门学科都需要一个能进行公开学术对话的平台，1970年创立的《政策科学》杂志，意味着政策研究中政策科学这一新兴的研究领域获得了话语权与合法地位。至此，政策研究已经完全从公共行政学中剥离，形成了与公共行政学相对的研究领域。尽管经过战后的“反思运动”，公共行政学已拥有对于政策问题的关切，但是由于政策研究工具的缺乏，只能由政策科学来承担组织外部政策问题的研究。于是，公共行政学失去了政策研究视角，学科身份危机凸显。

(二)行为主义革命的发生

二战后随着社会秩序的逐渐恢复，在政治学研究上兴起了关注实际政治行为的行为主义革命，将一批自然科学和社会科学的理论方法引入政治研究，采用新的思维方式与分析方法，重新认识和解释社会政治现象，建立起一整套独特的政治概念的逻辑体系。对于公共行政学而言，行为主义革命的影响体现在组织研究方面。二十年代的“霍桑试验”证明了组织中的个体并不是孤立、机械的理性人，其个体行为对组织效率有着重要的影响。个体主义视角的引入意味着不再排除主观价值因素，这与科学管理所追求事实与客观性不同，也使得这一阶段的公共行政研究被变相地否定，因为这些研究受到科学管理运动的影响。然而，引入价值因素也面临着科学性上的困境，逻辑实证主义认为，对于个体行为中事实因素的研究即是科学的。

伴随着行为主义革命的发生，公共行政研究中的“组织理论”逐渐兴起。与传统组织研究不同，新的“组织理论”研究在广度和深度上都有着不同的关切:横向上不仅关注单个的组织，而且关注由组织间关系构成的行政系统;纵向上不仅关注组织本身，还关注组织成员的行为因素。对组织效率的追求，使得组织系统内的各要素都具备了效率指向并得到较多的关注，例如组织成员个体。且从另一个视角即组织理论视角抛弃了公共行政研究对组织的公共性隐喻，取而代之的是一般性的视角。正因如此，“组织理论”已成为公共行政研究的主流，公共行政的概念也似乎不再适合实践的需要，使得公共行政研究再度回到“组织与管理”的传统研究范式，从而失去了其对公共问题的关注。

(三)新公共管理运动

二十世纪七十年代末开始，一些西方发达国家推行了后来被称为“新公共管理运动”的行政改革策略，其主旨是运用市场积极有效的经济方法及手段来解决传统的政府公共部门激励欠缺的弊病，进而提高公共部门的行政效率及效果。“撒切尔政府”的私有化改革和“里根政府”的改革，是这场运动中较为典型的改革案例。通过引入市场运作的机制和方法，在“3E”原则指导下，对政府公共部门进行改革和重塑，客观上降低了政府部门的运行成本，提高了工作效率。实践的现实需要，催生了对现有模式的反思和改变，也促进理论工作者对于这些改革现象的思考和解释。克里斯多夫·胡德于1991年发表论文《一种普适性的公共管理?》，把二十世纪七十年代以来西方政府进行的市场化改革，命名为“新公共管理”，正是这第一次正式的系统性归纳，使得“新公共管理”的概念进入了学者和世人的视线。新公共管理运动作为一次改革政府的浪潮，收获了其预期的效果。但这场运动的发生和“新公共管理”概念的兴起，又无疑是对公共行政研究的一次较大的冲击，进一步加深了公共行政概念和研究的合法化危机。

三、嬗变与回应:积极的自我救赎

(一)新公共行政运动:从公共性视角的回应

从公共行政的发生史来看，公共行政在很长一段时间里一直以“行政”、“组织与管理”为重心。“政治——行政二分”的提出，表达了公共行政学脱离政治价值的独立叙事渴望，这是确立学科地位、开辟研究阵地的需要。经过文官制度改革，行政官员作为中立的政策执行者的角色定位被确定下来。受科学管理运动的影响，行政系统被视为一般化组织进行管理，行政官员被视为执行任务的符号，个体的价值性被排除了。行为主义革命发生以后，对于组织中的个体给予了更多的关注，但是价值因素的引入并没有改变行为主义对科学的信仰，因而按照逻辑实证主义给出的研究路径，只关注于个体行为的事实方面。公共行政的公共方面一直未受到足够的重视，显然在“事实——价值”二分的框架内，公共行政的实践与研究一直是偏向事实的，这也导致了公共行政自身的学科理性一直未厘清，进而在其他学科与研究路向面前逐渐丢失自己的阵地。

直到二战后的反思运动，学者们开始发掘公共行政的“公共”内涵。但真正通过高举“社会公平”等价值的大旗来回应学科危机的，是所谓“新公共行政运动”。1968年，在锡拉丘兹大学召开了“明诺布鲁克会议”，会议要求根据时代的要求来重新定义公共行政，即认为公共行政研究应该正视变革、关注价值，重视公共行政概念中的“公共”方面，尤其要突出社会公平的基础性地位。将“社会公平”的价值注入“公共”的内涵，是新公共行政运动最显著的标志。尽管明诺布鲁克会议本身并没有规定议题，但经过沃尔多、弗雷德里克森等会议组织者的推动，使会议体现出了对变革时代中的社会公平的强烈关注。“新公共行政”之“新”，在于对公共行政概念的刷新，改变以往对事实与技术的重视，强调了公共行政概念的规范性意涵。如弗雷德里克森所说，对社会公平的追寻为公共行政学提供了一个真正的规范性基础。

尽管由于时代主题的改变和研究群体自身的分化，新公共行政运动本身很快沉寂下去，但是其对公共行政概念内涵的挖掘，进一步推动了上世纪中叶以后公共行政学发展的转向。新公共行政运动也成为学科发展史上重要的一页，因为它是对于公共行政应重拾公共性研究视角的呼唤，是对公共行政研究话语和阵地的捍卫。21 世纪的社会治理，面临着因社会公平问题而引发的各种社会危机，新公共行政运动对公共行政概念注入的社会公平意涵，依然显示着其价值。

(二)捍卫政体价值:从合法性视角的回应

公共行政的认同危机在实践上体现为政府的合法性危机。合法性意味着公众对政权的认同和支持。当公众对政府过高的期望和政府能力有限性之间发生矛盾甚至冲突时，合法性危机的产生就不可避免。上世纪七十年代西方主要国家经济陷入“滞胀”状态，表明市场解决不好的问题政府不一定就能解决好;加之政府职能的扩张导致的机构庞大、效率低下，使得公众对于政府的能力产生疑问，政府因合法性受到质疑而陷入“信任危机”。正如文森特·奥斯特洛姆在《美国公共行政的思想危机》中指出，“就在我们步人美国建国第三个世纪之时，我们正在丧失信心，公元20 世纪是否将是美国的世纪。换言之，我们已经遭到了各种巨大危机的侵袭。一些人开始担心，是否还有21 世纪，美利坚合众国是否会作为一个国家而幸存。”而在“新公共管理运动”兴起之后，公共行政的合法性更受到广泛的质疑。

对于合法性危机的回应，是从合法性的双重意涵出发而进行的。现代社会治理中的合法性概念有两层含义:一是形式上的合法性，即政府的合法律性，指向对政府权力的来源、政府管理的运行方式及其效果是否符合既定法律法规的考量;二是实质上的合法性，即政治学意义上的合法性，表现为政府的社会治理行为是否得到民众的认可与同意。前者为“宪法合法性”，后者为“民主合法性”，二者可以统一到约翰·罗尔所称的“政体价值”(regime values)概念中。罗尔主张公共行政理论应与“构成宪法主要基础的美国思想”相一致，即通过寻求宪法中的政体价值来捍卫公共行政的合法性。将对于公共行政合法性危机的回应公开表达出来的，是1984年发表于《对话》杂志上后被称为“黑堡宣言”的著名论文。“黑堡宣言”认为公共行政不仅具有宪法上的合法性，而且可以弥补宪法文本的不足，主张通过增加行政职位的代表性，来增强“宪法秩序”的代表性与合法性，以此反过来增强公共行政自身的合法性。

但是“黑堡宣言”所主张的公共行政“合宪法性”追求，并不必然意味着公共行政的实践得到民众的认可与同意，即民主合法性的要求。事实上，罗尔在提出“政体价值”概念的时候，就侧重于超出宪法文本的价值内涵。这是与西方国家现实政治运行相一致的，即政体价值中既包含“法治”追求，也体现着“民主”意涵。随着“政体价值”概念的推广，黑堡学派逐渐意识到民主价值对于公共行政合法性的重要性。1996年《重建民主公共行政:现代悖论与后现代挑战》的问世，表明黑堡学派对于公共行政民主身份的挖掘，也意味着他们在公共行政合法化努力上的进化。民主的行政鼓励公民的参与，主张与公民展开对话，要求公共行政成为民主转型的自觉代理人。至此，公共行政的合法化追寻从法治转向了民主，使得政体价值在合宪性与合民主性的双重追求中得到了升华，也使基于政体价值的公共行政的合法性得到捍卫。

四、危机消解:独立学科叙事的期待

公共行政学的发生史，是在危机与嬗变中不断被书写的。这种危机在理论上表现为其它学科和研究路向的冲击，实践上表现为因政府合法性受到质疑而产生的紧张。前文的叙述中呈现出了理论危机的发生逻辑，也分析了因政府的合法性危机而导致的学科认同危机。两者产生的逻辑不尽相同，但均内含着对于独立学科叙事的期待。尽管其最终实现是十分困难的，但是沿着这份期待的指向，能够瞥见未来公共行政学的发展道路。

(一)寻求专有的理论资源

认同危机的产生，有其它学科和研究路向冲击的外因，亦有自身学科理性不确定的内因。由于公共行政研究缺乏专有的理论基础，一直以来需要从别的地方寻求和借鉴理论资源。二十世纪上半叶，科学管理理论、组织理论等对公共行政学的研究产生了较大影响;二十世纪后期，学者们尝试从两个方面来充实和发展公共行政自身的学术社群:一是从美国的宪政理论和政治现实中去寻找理论资源，二是借鉴哲学(如现象学)、后现代主义的研究视角。这些学术运动和理论，一方面为行政学科的发展提供了理论要素和研究视角(事实上，这种影响是不可避免的);另一方面，这也暴露出公共行政研究理论资源的贫乏。其他研究路向的影响会使得公共行政学所持有的核心价值遭到侵蚀，这导致学科理性的不确定，进而引发学科的认同危机。

因此认同危机的消解路径必然包括寻求专有的理论资源，建立稳固的理论堡垒。乔治·弗雷德里克森在《公共管理概论》中表达了对于公共行政中理论问题的关切:在社会科学和公共管理中，理论意味着将事实材料有序化，通过定义、概念、隐喻等有助于加强理解的方式来提供依据。显然，仅仅依靠“常识和智慧”是不够的，同时仅仅依赖其它研究领域的理论资源也是不够的。正是基于此，乔治·弗雷德里克森和凯文·B.史密斯合著了《公共管理概论》，将对公共管理 (public admistration)领域产生重要影响的理论进行了梳理 (包括:官僚控制理论、官僚政治理论、公共制度理论、管理理论、后现代理论、决策理论、理性选择理论和治理理论等)。尽管书中理论的选择可能并非是所有业内学者所认可的，但是这种对于公共行政学科理论资源的挖掘和梳理，却是形成公共行政研究理论阵地的必要途径。核心理论为学科成长提供重要的叙述逻辑，寻找专有理论资源是形成公共行政学独立学科叙事的前提，是致力于捍卫公共行政学科社群领地的学者们所努力的方向。

(二)建构自主的学科叙事

正如所有的理论需要解释现实和预测未来一样，公共行政学的发展和政府的行政实践是相互影响的。尤其是当政府的治理行为没能满足公众需求的时候，政府的合法性受到质疑，作为理论支撑的公共行政学也不被认可。公共行政研究就是在不断回应现实需要中推进和发展的，这既是学科发展必要的现实基础，同时又给学科的独立叙事带来了障碍。孔繁斌教授在探讨中国公共行政学发展中的叙事转换时，提出了“改革叙事方式”和“现代性叙事方式”的概念。前者指“公共行政学的知识探索和求取受政府行政改革实践支配的现象，即公共行政学没有提出自身的关键性知识议题”;后者指向的是一种规范性叙事，即应该形成公共行政作为学科本身独立的话语体系。尽管孔教授探讨的是中国公共行政学本土化、规范化叙事的问题，但这也是当下公共行政学追求自主学科叙事的呼声。这种独立话语体系的建构，首先需要厘清理论与实践的关系，或者说公共行政与现代文明秩序的关系。中国公共行政学的“改革叙事方式”对应中国近三十年来的行政改革实践，但是这份对于实践的关注并未能反哺于规范性问题的提出和构建，反而构成了对公共行政理论研究的束缚。反观西方公共行政学的发展，也存在着这个悖论:一方面理论的发展需要回应实践的现实需要，但局限于“实践叙事”的公共行政学，就会失去规范性的学科追求。因此，理论研究应该重拾其自身“描述、解释和预测”的使命，学者们应“以敞开的学术心灵和视野审视社会科学变迁”。其次，公共行政学应肩负起规范性的价值追寻和理性知识的抱负。“公共”的意涵，是公共行政概念和公共行政学所持守的核心价值，学科的独立叙事必然需要对“公共性”价值的捍卫;事实上在对于新公共管理的回应和批评中，正是运用这一价值作为武器。公共行政学的发展还应以理性知识抱负作为基石，进而在自反性视阈下以主体哲学为中心，建构起自主的学科叙事。

五、结语

公共行政学的发展过程里，学科认同危机一直交织在其发展逻辑中。学科社群内部共识的不稳固，加之来自其它研究视角的冲击，使得公共行政学自身的发展理路不是特别明晰，导致学科认同危机的出现。但是从危机转换的视角来看，这些危机及其反思，恰恰可以为公共行政学的长足发展提供可行的路径。朝向独立学科叙事的公共行政学，应成为行政学理论研究者所努力的方向。这份努力必然包含着对专有理论资源的追求，即建筑起公共行政学自身坚固的理论基础堡垒。同时，在协调理论与实践的关系上，作为学科立场的公共行政理论研究，应该摆脱“改革叙事”的路径依赖，通过现代性的规范叙事，使公共行政学的独立学科建构成为可能。

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