十六大以来党的社会管理理论的沿革、演进趋向及发展特色

周胜强

(广西大学 政治学院 广西 南宁 530004)

从党的十六大到党的十八届三中全会，党基于世情、国情、社情的深刻变化，对社会管理理论不断做出战略性调整，党对社会管理理论的与时俱进是基于党在社会管理理论方面不断进行的有益探索。通过对党的十六大以来从社会管理理论发展的历史进程进行分析，解读党在社会管理理论上的决策演进趋向，深刻理解党的十八届三中全会提出创新社会治理体制的时代性，这有利于深入贯彻落实党的十八届三中全会社会治理理论，推进中国特色的社会主义现代社会治理模式的构建。

一、党的十六大以来社会管理理论的沿革

党的十六大以来，社会管理的地位在中国特色社会主义建设事业布局中不断上升，党的重要会议、重要文件及党的领导人的重要讲话中都体现了党对社会管理理论的发展。从党的十六大到十八届三中全会社会管理理论经历了三个重要阶段。

(一)初步形成阶段(党的十六大至党的十六届四中全会召开前)

2002年，党的十六大报告指出:“我们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。”党的十六大报告中将社会管理定位为政府的主要职能之一，虽然社会建设语境下的社会管理没有明确提出来，但是报告在政治建设布局中提出社会管理是良好社会秩序的保证，并在全面建设小康社会的目标中指出:“社会保障体系比较健全，社会就业比较充分，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活;形成比较完善的现代国民教育体系、科技和文化创新体系、全民健身和医疗卫生体系。”党已经把社会建设的内容部署在经济社会发展之中。

2003年，中共十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，党在社会管理理论的发展表现在:第一，在宏观布局上，首次提出“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”。统筹经济社会发展出现在党的重要议程中，“推进就业和分配体制改革，完善社会保障体系”作为这次《决定》单独一部分列出阐述，党对社会问题的重视度明显提高，将社会建设的内容重要性首次凸显;第二，在具体政策安排上，社会管理仍然作为政府职能之一并加以完善，在社会管理为保障良好社会秩序的提法基础上有了发展，提出政府的社会管理职能应作为全面建设小康社会体制保障之一。

“这一时期，由于政府的权力没有得到有效约束和转移，‘大政府，弱社会’的格局没有实质改变。”但是这次《决定》开始提出要加快转变政府职能，指出政府职能要从“管制型政府”转变为“服务型政府”。“充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度。”在管理主体上，已经重视社会力量和公众参与，这是一个重大的突破，为提出新的社会管理格局奠定了基础。

(二)深入发展阶段(党的十六届四中全会至党的十八大)

2004年，中共十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，在前一阶段党的十六大报告中提出“社会更加和谐”的命题的基础上，创造性地把推进社会主义和谐社会作为战略任务部署到党和国家的全部工作中，这次《决定》在第七部分提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的任务。社会建设的布局正式提出了“加强社会管理”的概念有别于作为政府社会管理职能，从“管理社会”到“社会管理”的变化表明党的社会管理理念的深入发展，在理论上创造性地搭建了创新社会管理模式的基本框架是“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。这是对创新社会管理的全新部署，在理论上确立了从传统的一元化主体到多元化主体的社会管理新格局，首次理顺了社会管理中各个主体在社会管理中所担任的角色以及肩负的责任和义务，打破了过去政府在社会管理中一家独舞的局面。

2006年，中共十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，这个《决定》有两大部分阐述了加强社会事业和完善社会管理，在内容篇幅上凸显了社会管理在整个构建社会主义和谐社会理论中的地位，“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”，指出社会管理是实现社会主义和谐社会的重要措施，“更新管理理念”体现在“服务中实施管理，在管理中体现服务”的服务与管理融合的理念，“服务型政府是政府机构改革的一个方向，以提升公共服务质量为目标，以政府职能转变为关键”。构建服务型政府是推动社会管理创新的内在要求和重要内容，推动政府职能转变才能在社会管理格局中实现管理主体之间的良性互动。

2007年，党的十七大是中国共产党的创新社会管理的重要节点，党对中国特色社会主义事业建设实施新的布局，中国共产党对社会主义建设事业总体布局由党的十六大的“三位一体”发展到“四位一体”，把“加快推进以改善民生为重点的社会建设”单独作为一个部分阐述，基于全面建设小康社会的要求不断完善社会管理体系，民生改善是构建社会主义和谐社会的基础性工作，加快推进以改善民生为重点的社会建设成为社会主义和谐社会建设的主要实现路径，党对社会管理理论的把握更加趋于成熟。

2011年2月，中共中央专门举办省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班，胡锦涛同志指出:“提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”随着社会管理的不断推进，党的社会管理理论进入了完善发展阶段，党对社会管理理论的把握更加科学化，“中国特色社会主义社会管理体系”的提出表明党坚持沿着中国特色社会主义道路探索具有中国特色的社会管理模式，在借鉴西方新公共管理改革有益经验的同时保持高度的理论自觉，党对中国社会管理规律有了更加深刻的把握。

2012年，党的十八大报告将社会主义建设事业总体布局发展到“五位一体”，“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”与党的十七大报告相比较，“创新社会管理”直接与“改善民生”并列出现在篇章的标题中，社会管理定位为社会主义和谐社会建设的核心内容，报告中指出的“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”包含两大变化，变化之一是:从社会管理格局发展到了社会管理体制，是社会管理布局的完善发展，“社会管理体制是一个包含社会管理格局又集中体现社会体制意义的概念，能比较准确地反映社会管理的本质”。变化之二是:“法治保障”首次纳入到社会管理体制之中，提出社会管理法治化，要将社会管理体制纳入法治化轨道，扩充了社会管理中的法治内涵，要求未来社会管理更多地以法治方式解决社会管理中的问题。

这一阶段党的社会管理理论和实践取得了长足发展，体现在多个方面，从党的十六届四中全会“建立”到十六届六中全会“健全”社会管理格局，从十七大报告的“加快”社会建设到十八大的突出“加强”社会建设，从重视速度到注重质量的提升，“十六字”社会管理格局发展到“二十字”的社会管理体制，在这一阶段形成了中国特色社会主义社会管理理论。

(三)从“社会管理”到“社会治理”理论的突破(党的十八届三中全会)

中共十八届三中全会一个重要的理论创新是在“全面深化改革的总目标”中提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。在国家治理体系和治理能力现代化的战略布局下，社会管理理论创新发展到社会治理理论阶段，《决定》中多次出现“社会治理”一词，文件系统地、专门地论述了“创新社会治理体制”，这是“社会治理”首次出现在党的正式文件中，是党的社会管理理论的一次成功飞跃。

从“社会管理”到“社会治理”表明了党在社会管理理论上实现了质的突破，社会治理理论是党在社会管理理论成熟的基础上取得的理论成果，现阶段社会治理理论对社会管理理论的创新主要体现在:第一，主体不同，社会治理主张多元化主体，社会组织、人民群众、事业单位在理论安排中成为了治理主体，同时也是治理客体，社会管理的主体主要是政府。第二，运作方式不同。“‘管理’是自上而下的、单向的、强制的刚性模式，而‘治理’的运作模式是复合的、合作的、包容的，是包含自上而下、自下而上及横向流动的复合型模式，更注重协调性、灵活性。”社会管理强调的是政府单向管控社会，社会管理依靠政府自上而下的管理层级关系实现，而社会治理主张多元化主体的合作共治方式。第三，社会治理是对社会管理的观念创新，由维稳压倒一切到共治求和谐、由消极管控社会转变成强调管理和服务结合。第四，社会治理是对社会管理的手段创新，社会管理更多地依靠政府的行政手段，党的十八届三中全会《决定》在“改进社会治理方式”中用了“四个坚持”:“坚持系统治理”、“坚持依法治理”、“坚持综合治理”、“坚持源头治理”，它们构成了新的系统化社会治理方式，“法治保障”的内涵体现在了社会治理的方式之中。

社会治理理论是适应我国全面深化改革的新形势下对社会管理理论的继承和发展，社会治理理论是从治理主体、治理方式、治理内涵多层次构成的有机联系的整体，以综合的治理体系解决社会转型过程中的复杂问题，依法治理成为创新社会治理方式的首要选择，是中共依法执政理念全面深入治国理政的体现。

二、党的十六大以来社会管理理论的演进趋向

党的十六大以来，根据社会形势的发展变化做出与时俱进的政策调整，社会治理的理论趋向应该契合全面深化改革的时代发展需求，“人类社会管理的目标是由秩序、民主、公平等多重价值取向综合构成的。而有效的社会管理模式总是根据特定的时代背景和历史任务，按照目标的重要性作出权衡和调试。”党的社会管理目标引领整个社会管理理论的发展，下面从多重向度理解党的十六大以来社会管理理论的演进趋向。

(一)不断提升社会管理的重要性

“中国的社会管理实践经历了从作为经济建设的配套措施到社会管理在经济、政治、文化事业中的全面展开再到作为独立的社会建设事业的一个子系统的历史发展过程。”确立社会管理的独立地位是完善我国社会治理的必然要求，党的十七大报告把社会建设作为中国特色社会主义建设事业“四位一体”布局之一的正式确立，社会管理作为社会建设的重要途径在整个中国特色社会主义建设事业的部署中重要性随之提升，党的十八大报告提出“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”。社会管理作为社会建设的一个重要方面，清楚地界定社会管理与社会建设的关系体现了党的社会管理理论的成熟，社会管理在社会建设中重要性的不断提升，社会管理的战略地位得到进一步凸显。

(二) 社会管理的理论体系趋于完善

从建立社会管理格局到创新社会管理体制再到创新社会治理的发展，体现了党的社会管理理论与时俱进，提法更加科学、内涵更加丰富、理论体系更加完善。从管理的主体角度分析，从单一主体发展到多元化主体;从管理模式角度分析，从行政管理为主导的刚性模式向复合型的法治模式转变。在党的十八大报告中增加了“法制保障”的原则，社会管理中融入法治精神，表明了党在社会管理上推行依法治国方略的决心，推进社会管理法治化成为创新社会管理努力的方向，在党的十八届三中全会形成了综合化、系统化的社会治理方式。

(三) 从社会管理到社会治理的理论内涵不断拓展

在新时期，新的社会问题、新的社会矛盾不断涌现，从社会管理的对象角度，不断将新的社会课题纳入到社会管理的内容，如虚拟网络社会管理、大学生就业创业机制、新媒体对社会安定的影响等;在理论定位方面，从政治建设内容的政府职能之一的社会管理到社会建设部署中的多方合作参与的社会治理，法治保障的纳入使治理体制的运行更加公正、稳定。在社会管理主体方面的拓展，新的社会组织、社会阶层在社会发展中有强烈表达自身利益的需要，社会治理制度从现实的多元化利益格局出发建立不同利益主体之间的合作关系，充分保证了利益表达渠道的畅通。在手段上，社会治理体制要不断应对新时期发展带来的新的社会问题，及时解决人民群众最关心最直接最现实的问题，根据社会治理形势的复杂多变，社会治理的理论内涵必然方向是不断拓展和完善。

(四) 多元合作治理模式是创新社会治理模式的方向

我国社会目前仍然处在以市场经济体制代替计划经济体制、从传统的农业社会转向工业社会的双重转型阶段，“积极推进我国社会管理模式的结构性转型，由政府单中心治理向政府与社会合作共治转变，既是我国社会管理模式改革与创新的理想选择，同时对提升各级政府社会管理的能力与水平，降低社会管理成本，提高社会管理成效，构建和谐社会具有重大的现实意义”。合作治理强调多元化主体平等、合作治理，多元合作治理模式能及时获取社会公共产品需求信息，同时发挥多元主体广泛合作的优势——有效整合社会资源以更好地为社会提供公共产品和公共服务，全面深化改革的时代背景下需要合作治理模式。“十六大以来，中国共产党对社会管理的部署也经历了不断调试的过程。检视这一过程，可见一条主线贯穿其间，这条主线即是寻求合作，这种‘合作’体现在主体上强调政府与社会的互动，理念上尊重权利对权力的制约，导向上坚持民主民生相互倚重和路径上实现法治与德治的合力并举。”中共十八届三中全会沿着寻求合作的主线不断调试社会管理理论，提出了创新社会治理体制更加明确地确定了多元化合作治理是社会治理发展的方向。

三、党的十六大以来中国共产党社会管理理论的发展特色

党的十六大以来，党在借鉴西方社会管理理论的基础上始终坚持理论自觉，理性构建中国特色社会主义社会管理理论体系，形成了在“以人为本”价值取向、实现和谐社会的目标指引下结合中国社会管理现实不断创新社会管理理论的独特思路，最终形成了中国特色社会主义社会管理理论。

(一)人民利益性

党的十六大以来，在中国特色社会主义社会管理理论形成初期，在“三个代表”重要思想的指导下，党在社会管理理论和设计上坚持“始终代表最广大人民群众的根本利益”;在发展完善阶段，以科学发展观为指导，树立以人为本的社会管理理念，充分发挥人民群众的主动性、主动性、创造性，调动人民群众积极参与到社会管理中来表达、维护自身的合法利益;在提出实现“中国梦”的时代背景下，党在社会管理理论方面及时提出社会治理理论，更加强调与社会公众的合作治理，在全国深入开展党的群众路线教育实践活动，使群众路线的工作方法进一步融入党的社会治理理论之中，社会管理理论从形成到发展完善整个过程都以人民群众的利益为出发点和落脚点，所以党在社会管理理论的发展过程中始终坚持了理论的人民利益性。

(二)循序渐进性

党的十六大以来，中国特色社会主义管理理论从初步形成到发展完善再到社会治理理论的提出，不是跳跃式的发展，而是遵循质量互变规律的渐进性发展过程。社会管理是一项系统工程，从做好以保障民生为重点的基础性工作到全局性的改革顶层设计与创新基层治理方式相结合，从社会管理理论量变的积累到党正式提出社会治理理论的质的突破，这中间是一个长期的反复检验的过程，体现了党中央统筹兼顾、稳步推进社会管理理论的发展，社会管理理论沿着中国特色社会主义道路不断探索创新，新西兰被公认为西方新公共管理改革的典范，与新西兰大刀阔斧的激进式的改革不同，我国社会管理体制改革是与经济、政治体制改革节奏吻合的，社会管理体制的改革必须与渐进式的经济体制改革和积极稳妥的政治体制改革的步骤相协调。

(三)与时俱进性

“坚持与时俱进，就是党的全部理论和工作要体现时代性，把握规律性，富于创造性。”党的社会管理理论与时俱进性是社会管理理论科学化的前提，是其突出的发展特色，主要体现在:社会管理理念的更新，由“社会控制”向“提供完善的服务”的转变;社会管理目标的与时俱进，社会管理方式的转变，由较为单一的行政手段转向法治为主的多种手段并用;社会管理理论发展体现了党不断构建与社会主义市场经济相适应的中国特色社会主义社会管理体制的鲜明时代性，社会治理理论的提出是对全面深化改革经济、政治体制的新形势的与时俱进，社会治理理论要不断适应工业化、城镇化、市场化、信息化、国际化带来的社会问题新挑战，不断研究把握中国社会管理规律的理论自觉，党在社会管理方面的全部理论和工作充分体现了与时俱进性。

四、结语

综上所述，党的十六大以来坚持与时俱进的理论品质，针对我国社会发展的新形势不断推进社会管理理论的创新，中共十八届三中全会提出的创新社会治理体制具有里程碑意义。如何在社会治理理论的正确指引下继续推进社会治理体制发展是当前党面临的重要课题。落实构建政府、市场、社会多边合作治理的格局方能实现社会善治，中共十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的最新治理理论背景下，新一轮的社会治理体制改革势在必行，需要在社会治理理论与实践互动中充实社会治理的内容，不断推进社会治理创新。

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