政府向社会组织转移职能的实践与思考——以贵州省转移水平评价事项为例

● 张进军

政府向社会组织转移职能的实践与思考
——以贵州省转移水平评价事项为例

● 张进军

根据国务院关于“取消国务院部门对企事业单位和个人进行水平评价的事项，改由有关行业协会、学会具体认定”的要求，贵州省省级部门在水平评价职责①转移方面进行了改革探索。目前，贵州有15个省政府部门、5个直属机构、1个部门管理机构承担着水平评价职责，共61项。在类别上，这些水平评价职责主要有五类：专业技术职称评价、职业能力水平评价、执业资格鉴定、科技水平鉴定和服务等级评定。

省政府部门承担水平评价职责主要有七类依据：一是全国人大制定的法律。比如“建设行业职业技能鉴定”的职责在劳动法第69条中有明确指向。二是国务院制定的法规。比如“物业服务业二级资质审批”的职责在《物业管理条例》（国务院令）中有明确指向。三是国务院出台的政策。比如“房地产评估机构资质审批”的职责在《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》中有明确规定。四是国务院相关部门的规章或政策。如“房地产开发企业二级资质审批”的职责在《房地产开发企业资质管理规定》（原建设部令）中有明确指向；“公共图书馆评估定级”的职责在《文化部办公厅关于开展县以上公共图书馆第五次评估定级工作的通知》中有明确要求。五是省级地方性法规。比如“非物质文化遗产代表性项目代表性传承人评审”的职责在《贵州省非物质文化遗产保护条例》中有明确指向。六是省政府及部门政策。比如“高级会计师评审”的职责在《贵州省高级会计师职务任职资格申报评审条件（试行）的通知》中有明确要求。七是机构编制的规范性政策。比如“全省性文化社团成立、变更、注销的审查”的职责在《贵州省人民政府办公厅关于印发贵州省文化厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》中有明确指向。

改革实践中，仅有三个部门提出愿意向社会组织转移、社会组织也能够承接水平评价职责转移的有3项；不愿向社会组织转移水平评价职责，即保留水平评价职责的有58项。这些政府部门对转移事项持“保留”意见，主要有四方面的原因：

一是政社职责不清。有的部门管理理念落后，没有理清政府和社会各自的职能范畴。由于某项职责具有法律、法规、规章或政策依据，有些部门认为将某项属于社会组织承担的职责转移出去，可能会削弱部门监管职权，因而主观上不愿主动转移职责。

二是相关行业社会组织发展不成熟。目前贵州省相关行业社会组织的资质和条件参差不齐，难以承担起政府转移水平评价职责的重任。有些社会组织结构不健全，缺乏正常开展社会服务的人才资源；有些社会组织起步较晚，运作不规范，内部运行机制不合理；有些社会组织尚不具备独立的办公场所、办公设备等基本物质条件；有些社会组织提供社会服务缺乏持续的资金支持。

三是法律法规的障碍。从合法性的角度看，由于某项水平评价职责有法律法规的明确规定，在法律法规继续有效或没有进行修改的前提下，若在没有国家授权、认可或统筹部署的情况下向社会组织转移，事实上违反法律法规，有些部门有顾虑或担忧。

四是规章和政策的限制。从职责法定的角度看，规章或政策不具备职责指向性或并不能明确规定行业部门或单位承担某项职责。但是，实践中不少规章或政策明确要求行业部门或单位承担某项职责。鉴于此，不少部门认为转移其承担的水平评价职责存在着规章和政策的限制。

政府向社会组织转移职能，是推动政社分开的基本途径，是正确处理好政府与社会关系的基本手段。为此，建议从以下几个方面推动政府向社会组织转移水平评价职责：

一是修改和完善现行法律法规，明晰政府与社会组织的职能边界，为政府向社会组织转移职能提供法律法规支持。建议从明确政府与社会的界限、明晰政府与社会组织之间的职责范围、理顺政府与社会之间的关系三个维度，进一步清理、修订和完善法律法规中涉及政府与社会组织承担职能的有关规定。将属于社会组织承担的职责和社会组织自律能够解决的事项，通过法律法规的形式予以明确。从而为政府向社会组织转移水平评价职责提供合法性支持，避免政府过度干预。

二是修改和完善规章政策，加强合法性审查，为政府向社会组织转移职能廓清障碍。从职责法定的角度看，国务院及其部门制定的政策、国务院各部门制定的规章和地方各级政府制定的政策中涉及职能的规定并不能作为明确职能的法定依据。因此，在研究和制定政策和规章的过程中，对于可能涉及职能的有关规定，建议先进行合法性审查，并对于已经实施的政策和规章中涉及职能的有关规定进行清理、修改。

三是积极培育和发展社会组织，提高社会组织提供社会服务和承接政府转移职能的能力，为政府向社会组织转移职能创造基础条件。社会组织具有相应的资质条件，并且有能力持续不断地提供社会服务是政府能否顺利转出职能的关键。因此，要真正实现政社分开，前提是政府要建立和完善支持社会组织发展的政策和措施，消除制约社会组织发展的体制性、政策性障碍，规范社会组织发展，推动社会组织增强社会服务能力。

四是结合政府履行职能、社会组织成熟条件等实际，循序渐进地向社会组织转移职能。政府向社会组织转移职能是一个渐进的、长期的过程，既要考虑到国家法律、法规、规定或规章、政策要求，又要考虑社会组织的资质条件和承接能力参差不齐的客观现实。为此，推动政府向社会组织转移水平评价职责，应根据政府履行职能职责、社会组织成熟条件等实际，逐步提出拟向社会组织转移的职责目录。鉴于此，在推动向社会组织转移职能的过程，首先要对转移的职能进行合法性审查，对相关社会组织进行资格评估，既要确保政府合法地向社会组织转移职能，又要确保社会组织在事实上能够承接好政府转移的职能。

①国务院办公厅关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知中明确“取消国务院部门对企事业单位和个人进行水平评价的事项，改由有关行业协会、学会具体认定。相应加强监督管理。（中央编办会同监察部、民政部、财政部、人力资源社会保障部、法制办等有关部门负责。2014年6月底前完成）”。

（作者单位：贵州省编办体制改革处）