全面推行权力清单制度再创浙江体制机制新优势

● 鞠建林

全面推行权力清单制度再创浙江体制机制新优势

● 鞠建林

党的十八届三中全会明确提出要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”。浙江把推行政府权力清单制度，作为政府自身改革的重要举措，在省、市、县三级政府全面推进。按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，以转变政府职能、提升治理能力为核心，努力构建“权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障”的政府职责体系和组织体系，打造“有限、有为、有效”的现代政府。

一、深刻认识推行权力清单制度对改革全局的重要性

推行权力清单制度，不是简单地理出一份清单，而是围绕推进政府治理体系和治理能力现代化，进一步划清政府与市场、政府与社会的关系，明确权力边界，规范权力运行，强化权力监督，在更高层面、更宽领域寻求突破。

推行权力清单制度，是激发市场主体创造活力、促进经济发展的重要举措。2013年以来，浙江把加快转变职能、简政放权作为本届政府开门的第一件大事，进一步深化行政审批制度改革，对行政审批事项作了大幅度削减。但是工作中发现，许多问题仅靠审批制度改革难以彻底解决，一些部门把行政审批转化为可以直接与行政相对人发生关系的指导、监督、检查等行政权力。同时，除行政审批以外，行政处罚、行政强制、行政征收、行政确认、行政奖励等都对市场主体的活动有直接影响。推行权力清单制度，就是要全面梳理部门职权，进一步简政放权，把该放的权力放开、放到位，用政府权力的“减法”换取市场和社会活力的“加法”。

推行权力清单制度，是规范权力运行，打造制度“笼子”的客观需要。行政权力天然具有扩张性，在运行中一旦偏离，就会出现权力滥用、权力寻租、权力腐败等现象，导致政府职能履行不到位、行政效率低下、市场机制不能充分发挥作用。行政审批的前端放开，使得老百姓投资创业更加方便，但事中事后的监管不规范，同样影响着创业环境。推行权力清单制度，就是要实行依法制权。明确非授权即禁止的原则，最大限度防止政府的越位与错位。对市场，实行负面清单，明确非禁止即准入，最大限度破除市场壁垒，保证各类市场主体平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争。推行权力清单制度，就是要实行阳光行政。把权力关进制度的“笼子”里只是第一步，还要把它放到阳光下，一方面，告诉群众政府权力的数量、规模和边界；另一方面，告诉群众政府行使权力的依据、流程和时限，防止信息不对称造成的权力异化问题。

推行权力清单制度，是构建现代政府治理体系，推进政府治理现代化的重要抓手。政府治理体系是国家治理体系的重要组成部分，政府治理能力是国家治理能力的基础。推行权力清单制度，要对政府职责明确具体的目录清单，形成更加科学的组织体系。在明确部门权力的同时，明确部门的责任，让老百姓看得明白部门在管什么、做什么，什么样的事要找什么样的部门，解决政府部门乱作为、不作为的问题；同时，权力清单也是政府职能转变措施的具体化。职责体系明确以后，就可以根据职责体系的调整变化情况，完善组织体系，调整优化机构和人员编制配置。通过职责体系和组织体系的优化，更好地促进政府治理体系的优化，从而实现政府治理的现代化。

二、推行权力清单制度的重点：清权、减权、制权

推行政府权力清单要坚持职权法定、简政放权、便民高效、权责一致、公开透明的原则，梳理部门职责，分析履职情况，研究提出职权清理意见、编制部门权力清单和权力运行流程图，建立健全事中事后监管制度，并依法向社会公布权力清单和权力运行流程，其重点是清权、减权、制权三个环节的工作。

清权，全面梳理职权。各部门根据法律法规规章和部门“三定”规定，对本部门职责及内设机构职责进行全面梳理，将每一项职责进一步细化为具体的职权事项。按照行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励、其他行政权力十类划分标准，逐条逐项分类登记部门职权，确保部门职权事项的真实性、准确性和完整性。其中，对于直接面向公民、法人和其他组织的职权事项，进行重点梳理。对于梳理出来的职权事项，规范列明职权名称、实施依据、承办机构等。同时，开展部门履职分析，重点是部门职能是否全面正确高效履行、履职方式是否适应经济社会发展需要、履职中存在的突出问题及对策建议。

减权，大力简政放权。按照大幅度减少政府对微观事务管理和干预的要求，重点在职权取消、转移和下放上下功夫。第一，职权取消。没有法律法规依据，包括省级部门红头文件自行设定的直接取消。对面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项，原则上予以取消，确需保留的设定过渡期，通过法定程序调整为行政许可。虽有法律法规依据，但不符合全面深化改革要求的，在提请修改相关法律法规规章后，依法予以取消；一时难以取消的，建立严管措施，未经一级政府许可不得行使。第二，职权转移。制定行规行约、制定行业技术标准规范、行业统计分析和信息预警、行业学术和科技成果评审推广、行业纠纷调解等行业管理和协调事项，原则上转移给行业组织承担。对公民、法人和其他组织水平能力的评价、认定，以及相关从业、执业资格、资质类管理，原则上交由社会组织自律管理。第三，职权下放。直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放。同时，对有利于全面正确履行政府职能的事项，该加强的还是要加强。

制权，公开权力清单。公开权力清单和权力运行流程。对保留的权力事项，着力减少内部运转环节，编制权力运行流程图。公开要全面彻底，“打包”的要解开，“雪藏”的要公开，真正做到清单之外无职权。加强事中事后监管。更多地实行“宽进严管”，监管的任务更重。大胆创新监管方式，推进核准目录外企业投资项目不再审批工作，实行准入负面清单制、企业依法承诺制，并辅以集中验收、严格问责及全过程监管，实现从前端审批为主向事中事后监管为主转变，防止“一管就死、一放就乱”。强化权力运行监督。结合网上政务大厅建设，打造集行政审批、行政处罚、效能监察等为一体的公开平台，对权力运行进行全程、实时监控。健全违法行政责任追究制度，强化对行政不作为、乱作为的问责。建立机构编制绩效评估制度，优化机构编制资源配置，进一步提升政府治理绩效。

三、以推行权力清单制度为突破口，全面推进行政体制改革

推行权力清单制度既是政府自身改革的重要内容，又是行政体制改革的切入点。以推行权力清单制度为突破口，统筹考虑政府部门的职能定位、运行机制、机构编制保障等问题，从而更加系统地、全面推进行政体制改革。

一是推进政府职能转变和机构改革。按照构建现代政府职责体系和组织体系的要求，推进政府职能转变和机构改革。结合推行权力清单制度建设，对部门的履职情况进行分析，明确今后的履职重点。在编制权力清单时，围绕老百姓关注的热点、焦点问题，理顺部门职责交叉，进一步明确部门职责，编制职责清单。根据部门职权的调整变化情况，及时调整部门职能配置，把简政放权的成果，在职能上予以固化；及时调整优化政府机构设置，对职能弱化、权力减少较多的部门进行撤并，逐步推进大部门制，部门的内设机构和人员编制也要进行整合和精简。创新部门职能管理方式，认真研究部门“三定”规定的新形式，探索将部门的权责清单作为“三定”规定的重要内容，结合权力清单的动态调整机制，实行常态化管理。

二是深化行政执法体制改革，实行综合行政执法。行政执法监管是事中事后监管的重要手段。随着简政放权的实施，“前道”宽了，“后道”要更严，监督监管必须加强。推行权力清单制度的一项重要内容，就是下放省级部门的行政处罚权，由县市实行属地执法，省级部门主要负责全省面上执法工作的规范管理和监督指导，组织查处跨区域案件及大案要案。执法重心下移以后，基层的执法任务将更加繁重。如何在有限的编制资源内加强基层的执法力量，一个可行的办法就是实行综合行政执法，把分散的力量进行整合，既解决交叉扯皮的问题，又从整体上加强了执法力量。

三是继续深化行政审批制度改革。行政审批制度改革是权力清单制度改革的一个部分。紧紧抓住清单制度中与企业和群众生活关系最为密切的审批事项，进一步深化改革，实现权力清单制度建设与行政审批制度改革同步推进、同步瘦身。通过推行资料共享、并联审批、公开承诺，并以中介机构审批时限承诺制和主管部门与中介捆绑考核制为抓手强化中介服务管理，切实解决审批环节复杂、审批时间长、审批成本过高等问题。

（作者系浙江省编办主任）