政府购买公共服务的几个重要问题

文/ 赖泳文

一、什么是政府购买公共服务？

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度”。政府购买服务，强调了对事务性管理服务。政府购买公共服务，强调加快事业单位改革。我们认为，购买服务与购买公共服务存在区别：首先是服务对象不同。公共服务的对象主要是面向社会，没有特别针对政府机关。其次是服务范围不同。包括公共服务和非公共服务，范围明显更大。再次，性质不同。公共服务专业性强、涉及面广，差异性大。非公共服务中，特别是属于政府事务性管理服务，包括行政、后勤保障等，比较清晰，具有通用性，各个机关之间差异不大。因此，对政府购买服务与购买公共服务的管理应该有所区别。

二、政府为什么购买公共服务？

历史和实践证明，在市场机制充分发挥作用的情况下，市场资源配置的效率是最高的。因此，追求资源配置效益的最大化，实现公共服务的最优，是政府购买公共服务的主要目的。同时，通过政府购买服务，将由政府直接提供的公共服务转为通过购买服务间接提供，也是转变政府职能，构建有限政府、服务型政府的重要途径。

三、政府购买哪些方面的公共服务？

《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《指导意见》），对购买的公共服务有范围界定，即“适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务”。在具体的操作中，一是哪些服务事项适合市场化方式提供，具体的标准和界限是什么，如何来确定？目前主要采用列举方式，通过制订政府购买公共服务目录来明确。从政府购买公共服务的目的出发，我们认为，标准应是相对于政府直接提供，政府购买公共服务的成本更低、效率更高、质量更好。这样的公共服务事项应列入目录，反之，则不宜列入。这也应是政府购买公共服务绩效评估的重要内容之一。二是如何判定社会力量是否具备条件提供公共服务？由于各地区企事业单位、中介组织、社会团体发展水平不均衡，且各个地区的人口、经济、社会、文化、传统习惯等基本的要素差异较大，因此，确定政府购买公共服务目录应考虑地区差异性，区别不同的情况，制定不同的推进策略，因地制宜，不搞“一刀切”。三是如何保障政府购买公共服务？部分地方政府财力有限，制定目录时应明确优先顺序，按照轻重缓急的原则，突出民生项目，分步实施。

四、购买公共服务的主体是谁？

《指导意见》确定的购买主体有三类：各级行政机关、参照公务员法管理的事业单位、纳入机构编制管理或经费由财政负责的群团组织。但其他一些事业单位，特别是作为公共服务直接提供者的事业单位，能否作为购买主体？需要进一步研究界定。

五、谁来承接提供公共服务？

《指导意见》明确由社会力量提供公共服务，包括社团组织、企业、民办非企业组织等，并没有明确事业单位和个人是否可以作为政府购买公共服务的承接主体。事业单位是公共服务的主要提供者，根据行政主管部门或行业主管部门的委托、授权，向社会提供公共服务。从整合公共管理资源，优化事业单位结构，推进事业单位政事分开、管办分离来看，事业单位可以成为承接政府购买公共服务的主体。个人是否可以成为承接政府购买公共服务的主体？部分地方探索把购买公益性岗位作为一种政府购买服务的形式。政府购买公益性岗位提供给困难群体，并与之签订劳动合同。劳动者本身是否是承接主体，需要明确。

▲ 《春的气息》 郭志博摄影

六、政府购买公共服务的方式、程序、标准和要求是什么？

政府购买公共服务总的要求是市场化，应体现如下原则：一是遵循供求关系主导的，以价值规律为核心的市场竞争规律和机制，让市场在购买公共服务活动中发挥决定性作用，减少购买公共服务中的特许经营审批等非竞争购买方式。二是坚持公开、透明，平等、互惠，诚实、守信的原则，通过平等协商，以契约化合同的形式，明确双方的权利义务，依法依规保证合同的履行，提升公共服务的质量和效率。三是根据公共服务不同类别，建立科学的、符合行业特点的经费评估测算体系。四是通过优先购买等形式，大力培育、发展和壮大非营利机构和组织。