乘全面深化改革之势推动政府职能转变走上快车道

● 梁 远

乘全面深化改革之势推动政府职能转变走上快车道

● 梁 远

党的十八届三中全会开启了全面深化改革的新航程。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》勾勒的改革总体布局中，把转变政府职能放在重要位置，并就此作出的阐述和要求是全方位的。一是无论在改革总目标、政府与市场关系等重大理论观点创新中，还是在各领域改革的具体部署中，都贯穿了转变政府职能的内容。二是全会确定的一系列改革举措，大多需要通过转变职能来推动。三是作了具体的、直接的规定。新一轮国务院和地方政府改革都将其作为重点并强化落实。要抓住这次集中改革之机，审时度势，积极作为，推动政府职能转变走上快车道。

一、转变政府职能不是一朝一夕的权宜之举，而是世事时势的发展变化决定的

不同国家在不同时期都需随着经济社会的发展变化，不断调整和完善政府职能。对当今中国来说，转变职能是一个大问题、老问题、难问题，具有特殊的重要性和紧迫性。

——放眼世界发展趋势，以转变政府职能为重心的行政改革运动方兴未艾。现代市场经济国家对政府职能的探索，主要是围绕政府与市场、政府与社会的关系展开的。百余年间，从“守夜人”理论到凯恩斯主义，再到新近的诸多理论和实践，几经变迁。特别是自上世纪70年代末以来，在经济全球化、新技术革命、政府财政赤字等多种因素的推动下出现的行政改革运动，一直延续至今并对各国产生了广泛影响。其要旨是，明确政府作为服务者的角色定位，确立以社会、市场、企业、公众为本位的公共治理格局。在经济领域，主要是政府从直接办企业退出，放松对铁路、能源等传统垄断行业的管制，提高企业的进出自由度和竞争力。在社会领域，主要是调整福利政策，更多利用社会力量提供公共服务，同时通过公民宪章运动等，强化服务承诺和公众监督，持续改进服务。在政府系统内部，主要是推动自上而下放权，缩减政府预算和人员规模，推行政府绩效管理和电子政务等。这些理论和实践，反映了现代政府建设的基本走向，对我国转变政府职能既提供了有益借鉴，也形成了外部动力。

——回顾我国改革开放历程，若干重大节点的改革都是通过转变政府职能来撬动的。中国改革的核心是破除高度集权的计划经济体制，重塑政府与市场、政府与社会的关系，改革的过程同时也是转变政府职能的过程。1978年党的十一届三中全会作出把党和国家工作重心转移到现代化建设上来的历史性决策，是建国以来最根本的一次职能转变。此后这一转变首先在农村展开，推行家庭联产承包责任制，给农民放权，释放农业生产力。1984年党的十二届三中全会提出实行有计划的商品经济，改革的重心由农村转向城市，推行国企改革和价格改革，向企业放权让利，减少政府对流通领域的管制。1992年党的十四届三中全会决定建设社会主义市场经济，此后两轮机构改革都重在使政府部门与企业脱钩。2003年党的十六届三中全会提出科学发展观和“五个统筹”，政府把职责重心更多放到民生建设上，社会管理和公共服务得到加强。转变政府职能一直是深化改革的重要支点，正是在转变政府职能上不断取得突破，历次重大改革才得以向纵深推进。

——展望全面深化改革的新愿景，加快转变政府职能是促进经济社会顺利转型、解决深层次矛盾的钥匙。我国正发生着广泛而深刻的大调整大变革，经济社会处于全面转型时期。整个国家和社会的转型，必然要求政府的履责观念、范围和方式作出调整，反过来政府职能转变又对国家和社会的综合变革起着重要的引领与促进作用。同时，转型期出现的各种深层次矛盾，也要依靠转变政府职能来化解。比如在经济领域，发展中不平衡、不协调、不可持续的问题；在社会领域，公共服务总量不足与社会分享不均并存的问题，根本上还需通过转变政府职能来推动解决。可以说，经济社会成功转型的根本出路在深化改革，而转变政府职能又是深化改革的重要引擎。

二、转变政府职能不是一招一式的增减收放，而是整个治理体系和治理能力的深刻变化

党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的改革新目标，为认识转变政府职能提供了更广阔视角。一个国家迈向现代化的过程，必然也是政府迈向现代化的过程。转变政府职能的基本目的，就是要建立与社会主义市场经济相适应、更具活力和创新精神的现代化新型政府。可以从五个维度来看待转变职能的范围和影响。

一是在政治维度上突出共治理念，打造更加开放开明的公共治理结构。当前公众参与公共决策和管理的意愿日益强烈、条件逐步成熟，政府难以再沿袭自上而下一呼百应的管理模式和对生老病死一包到底的服务模式。要把政府定位为社会共同体的一分子，与公众形成新型的伙伴关系，最大限度地发挥社会组织和公民的作用，扩大公众参与，逐步形成共同治理的新格局。随着互联网、微博等新媒体的兴起，各种信息加快流动和汇聚，政府运行的透明度空前提高。这就要求政府更大范围推进阳光决策、阳光审批、阳光执法、阳光财政等，接受媒体和群众的监督。处在风起云涌的全球化时代，一个国家不可能关起门来搞建设，一国政府更不可能自我封闭，政府应具备全球视野，建设性地参与全球和跨国事务协作，在处理涉外事务中恪守诚信，保持政策的可预期性和延续性，树立良好国际形象。

二是在经济维度上突出市场理念，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，消除经济发展方式转变的体制瓶颈。发展方式转变是一场深刻变革，为什么长期以来效果不彰？通常认为是政府作用发挥不足造成的，总是从强化审批等行政手段上去寻找答案。发展方式转变不过来的主要原因恰恰是政府干预过多和不当干预。计划经济实践已证明，政府并不具备足够的信息和能力去调度瞬息万变的经济活动，政府调节并不比市场调节更有效。何况，在政府干预经济的过程中，还滋生出部门利益、地区封锁、权力寻租等直接影响到公平竞争和资源合理配置的负面现象。当然，市场起决定性作用，并不意味着政府就无所作为，而是要在市场“无形之手”和政府“有形之手”之间取得合理平衡，实现互补。把握“两手”边界的标准应是，以市场优先为原则，以政府弥补市场不足为例外，政府一般只在纯公共产品、信息不对称等市场失灵的情形下发挥作用。

三是在民生维度上突出公平理念，推进权利平等、机会平等、规则平等，充分尊重和考虑社会弱势群体的需求。维护社会公平、扶助弱势群体，是保证经济可持续发展、建立社会“安全阀”的基础。政府应把公平正义作为制度设计和行政行为的基本价值，建立确保公平的规则和机制，使社会各方面的利益关系得到妥善协调，每个人的自由发展权利和尊严得到保护。在制定政策、推行改革、实施管理、提供服务时，都应审视是否体现了社会公平，是否保障了各类社会群体特别是弱势群体的权益。当前重点需要促进就业、收入分配和社会保障三大公平，消除各种身份界限和制度歧视，从源头上解决群众反映强烈的系统性社会不公问题。

四是在法治维度上突出制度理念，树立宪法和法律的权威，运用法治思维和法治方式解决矛盾。目前有两点需要进一步形成共识。首先，要强化以法治促文明的理念。现代国家公民文明程度、社会诚信和社会秩序的养成，重要的是先靠规则建构和法律强制。如在道路交通文明上，解决超速、酒驾等乱象，一般都经过了从强制遵守到自觉遵守，再到成为社会普遍认同的行为习惯这样一个由外化到内化的过程。政府对此应态度坚定，当为则为。其次，要更加注重用司法手段解决社会矛盾。逐步改变重行政、轻司法的观念，加大司法资源投入，构建完善的司法保障体系，让群众打得起官司、靠得住法律，在司法中维护权益、感受正义，各种社会矛盾才能从源头上真正逐步化解和减少。

五是在生态维度上突出底线理念，将守住生存家园作为政府的基本责任，走人与自然和谐共生之路。生态环境一旦遭到破坏，恢复难度极大，有些甚至是不可逆的，绝不能不顾自然承载力进行掠夺式发展。政府要改变GDP至上的观念，把眼光放在企业行为和政府行为两个方面，通过修正政府绩效考核体系、建立投资负面清单、强化环境资源监管、完善生态修复制度等，建立防范走先污染、后治理老路的强大生态保护体系。仅以轿车发展为例，我国国情与发达国家绝非可比，中国是有13亿多人口的大国，如果也像发达国家那样，每个家庭拥有一两部轿车，不仅会带来道路不堪负荷、交通事故频发，而且必然造成环境污染、能源枯竭的灾难。这个问题不能由市场去回答，只能由政府来担当，从政策和制度层面进行果断调整。

三、转变政府职能不是一城一地的逐个开花，而要抓住若干关键环节

转变职能重在推动事关长远的体制机制和基础性制度建设，加快形成科学高效的政府职责体系。这是一项系统工程，当前关键是构建几个体系。

一是构建以事中事后监管为主的市场监管体系。政府在市场经济中的主要作用是制定规则，并依据规则进行监管。目前，需要同时做好“放”和“管”，实现从“重审批、轻监管”向“宽准入、严监管”转变。首先是大幅精简现有的行政审批事项。将与企业生产经营和群众生活关系密切的事项锁定为重点，逐步取消或下放。其次是全面加强事中事后监管。取消某项审批后如何相应地加强监管，转移、下放的职能由谁来承接，一项一项拿出具体办法。把这项工作做实做到位，建立起功能完善、防控严密、执行高效的监管体系，以免出现监管真空，导致市场失序和社会失范。

二是构建门槛更低的法人准入制度体系。改革企业和社会组织登记制度，对加快中国的市场化和社会化进程将产生深远影响。我国法律规定有四大类法人，即机关法人、事业单位法人、企业法人、社团法人。前两类法人主要是财政供养的，应严格控制规模，后两类法人主要是要引导社会力量进入，上述两项登记制度改革，实质是要从放宽准入着手，促进非公有制企业和社会组织加快发展。要把申办企业由先证后照改为先照后证、申办社会组织由先找挂靠部门改为直接依法申请登记等措施落实好，为非公有制企业和社会组织的发展打开制度通道。

三是构建政府主导的多元化公益服务体系。随着经济发展和人民生活改善，公众消费结构加快转型升级，公共服务需求范围不断扩大、层次不断提高。政府要充分发挥在基本公共服务提供中的主导作用，明确服务标准和范围，更加有效地提供义务教育、医疗卫生等公共产品。同时，支持社会力量进入公益事业领域，在设立条件、税收政策、政府购买服务等方面给予其与事业单位同等待遇，满足群众多样化、多层次的服务需求。

四是构建以维权促维稳的社会治理体系。在特定转型时期，人们的生产生活方式和利益关系发生了巨大变化，因农地征用、房屋拆迁、医患关系等产生的矛盾纠纷多发，社会诚信缺失，社会稳定存在诸多隐患。有效应对这些挑战，需要政府进一步确立以疏导与服务为主的管理理念和方式，建立更加人性化、柔性化的社会治理模式，及时回应群众关切，解决群众现实利益问题。特别是要建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。

五是构建以基层和群众需求为导向的层级间职责分工体系。转变职能对不同层级政府来说，内涵是不一样的。要根据各层级的管理服务的重心和特点，进一步厘清中央和地方各级政府的事权范围，构建分工合理、权责一致的新型府际关系。进一步推动政府管理服务重心下移，把那些量大面广的具体事项下放给地方和基层，充分发挥它们贴近群众的优势。按照事权和支出责任相匹配的原则，科学配置各级政府财力，强化基层政府提供公共服务的能力。

（作者系中央编办综合司处长）