在公证实践中建设行业公信力

周志扬（北京市公证协会会长、北京市长安公证处主任）

在公证实践中建设行业公信力

公信力问题是公证行业的根本问题。对于公证行业来说，公信力就是生产力，公信力就是行业存在的唯一价值。随着我国社会经济改革不断深入，依赖并且信赖公证的民众和法人机构越来越多，公证的总体形象比较健康，社会评价比较正面，这是全体公证从业者、政府主管部门和相关部门共同培育、精心呵护的结果。但公证的公信力与我们的期待、与公众的要求相比，还有不小的差距，公证行业长期培育的公信力因行业内个别有害因子的侵蚀，行业形象时而被一些负面消息扭曲，行业良性发展遭遇人为的坎坷。公证公信力为什么会被一些公众质疑？公证公信力的源泉究竟是什么？公证系统的相关各方应该在公证公信力建设中发挥怎样的作用？等等，围绕公证公信力建设，有许多问题需要探讨。

一、在当前社会大背景下考察公证公信力

作为以信用证明为职责的法律服务行业，公证的公信力应该是无可置疑的。在世界上绝大多数国家甚至原始部落，总有一些职业天然地担当着社会公信力标志或社会道德示范者的角色，比如教师、医生、警察、公务员、神职人员等等，在大陆法系国家当然还有公证人。假如这些职业群体的公信力出现问题，会被认为这个国家已经陷入社会危机，这个国家总体的国际形象就会得到负面评价。令人难堪却不得不承认的是，我国的社会诚信，无论国内评价还是国际评价，与我们的愿望相比都有巨大的落差。

清末以降100余年的历史大变迁，给当代中国社会遗留下许多难以治理的问题。经过30多年的改革开放，中国社会取得举世公认的全面进步。但始终有一个问题在困扰我们，成为我国新时期经济、社会、政治、文化、生态文明全面发展的“路障”，那就是社会普遍的信用缺失。资源约束、环境约束、市场约束、技术约束，什么约束也比不上信用约束那样积重难返并且无法替代。当信用短缺成为最大的短缺，一个社会的基本秩序一定隐患重重；当公共部门、公职人员、公共政策、公众人物不为公众信任，每个社会个体就会花样翻新地“创新规则”以趋利避害；当诚实守信意味着愚笨刻板甚至吃亏受骗，劣币驱逐良币就会成为大势所趋。在这样的大背景下，公证不仅要满足社会的一般信用需求，还在一定程度上被赋予了特殊的信用救济使命。但这个“信用拯救者”其实同样面临“自我救赎”的困境。

比起社会这个大系统，公证只是一个微小的子系统，不能不受所处大系统的影响。社会整体出现的各种弊病在公证行业、公证执业人员身上也时隐时现，公证业务中也同样隐藏着道德风险，公证的公信力经常要面对社会公众的质疑和拷问。

系统整体的问题，要有系统的解决方案，整体协同才能真正取得实质进展。在诚信建设方面，国家决策层早有清晰的认识，也作了大量的基础性工作。党的十七届六中全会提出：“把诚信建设摆在突出位置，大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，抓紧建立健全覆盖全社会的征信系统，加大对失信行为惩戒力度，在全社会广泛形成守信光荣、失信可耻的氛围。”会议对制订社会信用体系建设规划作了重点部署，强调 “十二五”期间要以社会成员信用信息的记录、整合和应用为重点，建立健全覆盖全社会的征信系统，全面推进社会信用体系建设。建设诚信系统非一朝一夕，需要全社会作长期不懈的努力。公证行业的问题是大环境的产物，看不到这一点就会看不到问题的复杂性，但行业自身又是汇成江河的支流，行业本身对现状的形成负有责任。在系统整体改善进展缓慢的现实下，局部改善对于系统改善具有正面意义。因此公证公信力的改善不可以也不可能坐等“忽如一夜春风来”。作为输出诚信产品的公证行业、端诚信饭碗的公证职业，公信力要高于其他行业和其他职业，理所当然，这样的要求不算太高。

二、公证实践是公证公信力的决定性因素

社会公信力是由公共部门、公共政策、公职人员、公众人物和普通民众的日常行为共同构建起来的。而作为特定的组织比如政府，特定的职业比如科学家，这些构成社会公信力的不同个体，他们的公信力则有着完全不同的来源。政府官员、法官、警察公信力主要来自公权力;专家教授的公信力主要来自他们所掌握的专业知识;神职人员的公信力主要来自信仰；各行各业的劳模和民间的道德模范，他们的公信力来自高于常人的道德境界和奉献精神。那么，公证的公信力来自哪里？

之所以提出这样一个问题，是因为社会公众甚至在公证行业内部，对公证公信力有着不同的认识。一方面，人们普遍认为，公证机构是政府主办主导的、由政府授权的信用证明机构，它是代表国家行使证明权的，代表的是政府信用，它的公信力当然来自政府。另一方面，我国《公证法》并没有对设立公证机构的主体作出明确规定，更无授权或代表政府行使权力的表述，甚至公证机构究竟属于何种性质也没有任何说明。厘清公证公信力的来源，对于公证行业明确自身定位、进一步提升公信力具有现实意义。

首先，公证公信力并非源自公权力。公证公信不同于政府行政机关和司法审判机关的政府公信和司法公信，而是一种特殊的公共信用，是经由法律规定确立下来的。由于我国目前有相当数量的公证机构隶属于地方司法行政机关，部分从业人员具有公务员身份，即便是事业单位性质的公证机构，也绝大多数脱胎于行政体制；追溯最初设立人，几乎都是政府的司法行政部门，而司法行政部门本身又是批准机关，是行业准入权的法定权力主体。我国公证与政府的这种特殊关系，使很多人误认为公证机构是政府机关。《公证法》规定公证机构是“依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构”，表明公证机构并非政府机构，而是从事公共法律服务的机构。另一方面，公证信用又区别于个体信用和商业信用，这是由公证机构的公益性决定的。《公证法》规定公证机构是“依法设立，不以营利为目的”的证明机构。“不以营利为目的” 的行业定位，体现了公证机构的公益属性。 “公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动。”这是《公证法》对公证职能的法律规定和高度概括，显示公证从事的是服务公共利益的事业。因此法律规定和公证的职能，共同构成公证公信力的两个来源。

其次，公证是为社会公众（包括自然人、法人或者其他组织）提供公证法律服务的专门的法律实践活动。公证公信力则可以理解为公证行业通过公证实践赢得信用和信任的能力以及公众认可并依赖的程度，它是公证和公众之间良性互动的结果。因此，公证实践是公证公信力的另一个重要来源。这一法律实践活动，以按照法定程序、提供专业法律服务为实践形式，以预防纠纷、化解矛盾、促进互信、保障交易安全、维护公平正义为实践结果，公证机构通过公证实践，实现法定义务和固有职能。

在法定、职能、公证实践这三个公证公信力的重要来源中，法定、职能是外生性的不可变因素；而籍由公证机构、公证人员付诸具体活动的公证实践，则是内生性的可变因素，是三大来源中最能动、最活跃的因素。因此，从某种意义上说，公证实践对公证公信力具有决定性作用。

三、把公信力建设作为公证行业的最高追求

我国公证事业在改革开放30多年来实现了快速发展，大多数公证机构摆脱了业务量不足、靠财政供养的窘境，走上了自我发展的良性轨道。经济的高速发展，社会财富的迅速积累，为年轻的公证事业创造了理想的生存发展机遇。未来的10年、20年，全面深化改革和扩大开放即将进入一个新阶段，大量的民商事活动会更趋规范化和法制化，而作为改革发展成果的大量公民财产将随着时间的推移进入代际传承的高峰期，社会对公证的需求愈益增加，这为公证事业实现新跨越提供更广阔的空间，也对公证行业的公信力提出更高的要求。

多年来，公证行业对于公信力建设始终高度重视，行业内对工作规范、质量建设常抓不懈，公证员业务素质不断提高。但跳开公证看公证，却感到公证公信力就像烧开水，烧到99度后那1度总是烧不上去，离烧开总是差那么一点点。那些偶尔发生在公证机构、公证协会的投诉上访和间或出现的负面报道或网络传播说明了公证公信力建设还存在问题。

造成这些问题的，既有外部原因，也有公证行业自身的原因。自身原因当然是主要原因。

从外部原因看，一是社会信用环境差、水平低。公证员在办证过程中审查出的假当事人、假证明材料越来越多，公证员办证不但要掌握法律知识，还要辨假识假，否则一旦出错，就要承担赔偿责任和面对社会非议。这使得公证员中拒证或者推诿现象增多，对公证公信力造成损害。二是公众对公证的认知尚有误区。相比于其他法律职业，公证在公众中的认知程度相对较低，有的当事人把提供证明材料的正常要求认作是刁难，有的当事人认为支付了相关费用就应该按照其全部要求提供公证文书；有的当事人认为公证机构就是签字盖章的地方，没提供什么劳动却要收取看上去很高的费用，等等。这样的误解对公证的公信力无疑具有负面影响。三是失信情形往往被放大，焦点被转移。互联网新媒体时代，一个失信案例往往就代表了整个行业失信，一个公证书涉诉就代表了整个行业的公证质量有问题。明明是当事人以欺诈手段骗证造成的错证，媒体和公众的焦点总是集中在公证员识别不出假人假证件上，引发公众质疑公证公信力。

从内部原因看，一是公证受理标准的问题。《公证程序规则》规定符合条件的申请，公证机构可以受理。由于在受理标准上缺乏统一要求，出现了“公证业务在这个公证处能办，在那个公证处不能办”、“公证业务找这个公证员就好办，找那个公证员就办不成”的现象。二是公证业务能力的问题。有的公证人员业务能力不强，在办理公证中会出现这样或那样的错误，使得公证书不能正常出具，出具的公证书不能正常使用。业务能力的缺失直接影响到公证行业形象，也容易引发当事人对公证法律服务专业性的质疑和各种不满的情绪。三是公证服务意识的问题。个别公证机构和公证人员的服务意识不强，咨询电话无人接听、咨询台无人值守、对待当事人态度不佳、应对争议处理缺乏技巧等等。有相当一部分的日常投诉并不是因为公证实体或者公证程序上存在问题，而是当事人反映公证人员工作态度不好。四是公证服务便民的问题。仍然有许多公证当事人认为“办公证难”、“公证要求提交的材料太多”、“手续太麻烦”。这些情况有的是由于法律规定和公证程序本身的要求所造成的，还有的是由于对当事人提出的要求过高造成的。公证服务不能便民，拉大了公证与公众的距离。

对于上述问题，各地公证协会、公证机构非常重视，但提高公证公信力的举措有些效果并不明显。究其原因：一是内容太虚。口号化的、没有操作性的倡议和要求比较多；实实在在的、制度化的、可操作可检验的办法少。二是形式单调。比如对于错证或投诉，机构内部大多对当事公证员一罚了之，不能举一反三，从根本上解决问题隐患；对于办证质量和服务技能广受当事人好评的公证员，缺乏有效的奖励机制。三是针对性不强。对发现的问题不作深究，对出现的毛病千病一方，你有千般病，我有万金油。

公信力是公证行业的生命，无论机构的规模有多大，业务收入增长有多可观，如果公信力受到损害，一旦遇到政策变动、市场异常或偶发事件，极有可能发生蝴蝶效应，执业环境会迅速恶化，行业利益会一损俱损，行业前途就会陷于暗淡。美国政治家富兰克林说过：“失足，你可能马上复站立；失信，你也许永难挽回”。在这方面我们是有惨痛教训的，最典型如“西安宝马事件”，原本是申请人内部出现造假问题，但公证审查不严，酿成严重后果。全国的媒体大炒特炒，不仅公证员锒铛入狱，公证公信力遭受重创，甚至影响到全局性的公证体制改革。因此，公证公信力建设，应该且必须成为公证行业、公证实践活动中的最高追求。

四、公证公信力建设需要公证实践主体协同推进

提升公证公信力，离不开建设社会主义法治国家建设进程的大环境，离不开司法行政部门的督促、推动与指导，离不开公证协会自律作用的加强，离不开公证员对公证使命的践行。公证员、公证机构、公证协会、司法行政部门都是公证实践的主体，只有共同发力、协同推进，公证公信力才能达到我们期望的目标。

第一，公证实践主体要牢固树立公信力观念和大局意识。缺乏公信力，公证行业就成了无源之水、无本之木，就不可能走得远、走得顺。从大处说，就不可能很好地实现公证的宏旨大义，维护社会公正、保障社会诚信的职能就不能得到很好地发挥，在建设公正高效权威的社会主义司法制度中所负特殊使命就不能很好地履行；从小处说，公证行业在公众和法律共同体心目中就没有应有的地位，公证机构就会成为社会情绪的宣泄对象，公证人员的职业抱负和荣誉感就无法实现。古罗马法学家西塞罗说：“没有诚信，何来尊严”。公证主体，尤其是公证机构，必须怀着敬畏之心，把观念意识教育作为长期、常规的工作来抓，拿出时间，拿出精力，拿出办法，使人人重视关心公信力建设，人人为公信力建设献计献策、身体力行。

第二，提高公证员职业素养，体现公证的核心价值。公证员通过承担具体的执业活动，践行公证使命。公证公信力建设的加强和落实，最终都通过公证员执业来体现，公证员的执业活动是公证工作实践的核心。公证员的职业素养体现在方方面面，关乎办证质量、服务水准的法律水平、政策水平、文字水平，关乎职业形象、个人素质的言谈举止、着装礼仪、沟通技巧，等等。难以想象，一份认定事实不清、适用法律不明，或者错别字连篇的公证文书会有公信力；一个穿戴随意、骂骂咧咧、举止粗鲁的公证人员会给行业带来公信力。公信力在当事人心里就是信任、尊重和效率。只有不断加强业务培训和服务礼仪培训，全面提高公证员的职业素养，才能体现出公证的核心价值，彰显公证的公信力。

第三，健全公证机构内部管理机制，加大奖惩力度。我国的公证管理体制是机构本位，公证机构作为公证实践的主体在公信力建设中至关重要。推选出适格的公证机构负责人，制定出完善的内部管理制度，切实规范办证程序，确保公证质量，才能彰显公证公信力。奖罚不明是治军大忌，要奖就要奖到受奖者令人心生羡慕、促人争相效仿，要罚就要罚到受罚者令人心生畏惧、促人反躬自省。奖励点到为止，惩罚蜻蜓点水，就起不到奖惩的作用。商鞅立木取信，所以才有变法的雷厉风行。

第四，广泛交流，健全监督，营造良好的执业环境。良好的执业环境离不开行业内的培训、交流，行业外的了解、沟通。相关部门的理解、协调，良好的自律机制，更离不开健全有效的监督。美国联邦大法官布兰代斯100年前说过一句名言：“阳光是最好的消毒剂，灯光是最有效的警察。”把自己置于公众、媒体、同人和监管部门的监督下，我们行为失范、出轨的可能性才会降到最低。维护公证公信力，发自内心的自觉当然最好，来自身外的约束同样必不可少。

第五，加强宣传,典型引路，利用媒体平台彰显公证的公信力。当年“西安宝马事件”引发媒体轰炸不久，司法部领导陪同中央领导到长安公证处调研。中央领导了解公证在保障中心工作、促进经济发展、维护社会稳定各个方面所做的工作后表示赞许，同时坦言自己是从家喻户晓的“西安宝马事件”才知道公证的。那之后，同样是体育彩票的现场监督，海南的公证人员查出申请方人员在彩球上做了手脚，避免了重大失实事件的发生，保护了彩民的合法权益。然而，这样一个有力维护公证公信力的典型事例却因申请方的原因，不见任何媒体报道，甚至公证业内也鲜有人知。其实，公证行业中不乏突出典型，公证机构中不乏先进人物，公证从业人员中也不乏彰显公证公信力的优秀事例。公证行业缺的是对社会需求日盛的公证法律服务的展示，缺的是对公证实践中优秀典型先进事迹的宣传，缺的是自上而下应对紧急事态的机制和能力。

第六，利用各种平台普及公证知识，培育公证公信力。目前，公证业内一些发展较好的公证机构已经意识到宣传、普及公证法律知识的重要性，并开始以各自不同的方式反哺社会，取的可喜成效。实践证明，公证的公信力是可以也是应当培育的。相信政府主管部门、行业自律组织通过把握政策走向，整合各方力量，搭建各种平台，带动公证机构、公证从业人员通过公证执业活动、公证普及宣传活动，一定能形成合力，有力维护、切实增强公证公信力，推进公证事业的蓬勃发展。

（责任编辑 赵海鸥）