关于法律援助受援人分担费用制度几个基本问题的研究（二）：中外制度比较

法 言

关于法律援助受援人分担费用制度几个基本问题的研究（二）：中外制度比较

法律援助受益覆盖面是衡量一个国家和地区法律援助制度发达程度的一个重要尺度。在我国，关于如何确定法律援助的受益覆盖面，经历了一个发展变化过程。在国外和境外，为了确定法律援助的受益覆盖面和受援人范围，使真正有需要的人能够享受到法律援助服务，最常用的方法就是根据一定时期的公民收入状况和法律服务价格变动状况，来设定并动态调整法律援助经济困难标准，决定是否需要受援人分担费用。通过查证、询问41个国家（其中发达国家29个、发展中国家12个）和我国香港、台湾地区确定法律援助受益覆盖面与是否实行法律援助受援人分担费用的做法，在不同国家和地区又有不同做法。

一、实行全免费的法律援助

即规定一个相对固定的法律援助经济困难标准或者同时将一些特殊情况“推定”为符合这一标准，凡是符合这一标准的人就有资格获得全免费的法律援助。亦即法律援助费用全部由法律援助机构承担，不需要受援人承担任何费用。

在查证的41个国家中，已知实行全免费法律援助的国家16个，其中发达国家8个，约占所查证发达国家数量的28%，分别是：新加坡、韩国、卢森堡、丹麦、希腊、塞浦路斯、匈牙利、瑞士；发展中国家8个，约占所查证发展中国家数量的67%，分别是：印度、越南、菲律宾、南非、印度尼西亚、拉脱维亚、斯洛伐克、斯里兰卡。

这些国家实行全免费法律援助的理由是：法律援助的宗旨既然是为了保证经济困难者有平等获得法律服务的权利，其本质就应该是免费服务，而且法律援助经济困难标准本身总会有相对性、不确定性，公民的收入状况也往往无法精确查明，如果还规定由受援人分担一定费用，将会造成法律援助经济困难标准不统一，也因收入和财产计算复杂给法律援助机构审查受援人经济困难状况带来很大的操作不便。在这些国家，如果法律援助机构认为需要扩大受援覆盖面，便会在坚持法律援助无偿性原则的前提下，放宽法律援助经济困难标准，将收入稍高但仍然无力支付法律服务费用的困难人群纳入到法律援助经济困难标准之内，使其也能获得免费的法律援助。

如韩国《法律援助案件管理条例》就将农民、渔夫和低于六级的公务员等人群规定为“推定经济困难者”纳入法律援助对象，也将月平均收入为100万韩币或低于100万韩币的工人或小商人作为法律援助对象，并随着法律援助机构可获得的财政资源多少而动态调整这种经济困难标准。在印度，按照《法律援助法》的规定，任何起诉或应诉的人，只要符合以下任何一项或全部条件，即可获得免费法律援助：（1）法定种姓或法定部族的成员； （2）人口拐卖的受害者或《宪法》第23条所提及的乞丐； （3）妇女和儿童； （4）精神病人和其他残疾人； （5）重大灾难、种族冲突、等级暴乱、洪水、旱灾、工业事故的受害者； （6）产业工人； （7）被监护人包括被收容所监护、由青少年之家监护、由精神病院或精神疗养院监护； （8）年收入少于2.5万卢比、其所涉案件由除最高法院以外其他法院受理的人（各邦政府可以作出高于此数额的规定，如Gujarat邦政府于1997年公告规定此数额为5万卢比）；年收入少于5万卢比、其所涉案件由最高法院受理的人（中央政府可以作出高于此数额的规定）。目前，印度有权获得法律援助的人群占到贫困人口的83.5%。

二、实行全免费和受援人分担费用的法律援助

该种做法规定一个有上下限即有一定跨度的阶梯型法律援助经济困难标准，以反映法律援助经济困难标准的层次性，并赋予其阶段性和可调性，籍以达到扩大法律援助受益覆盖面的目的。在下限之下的人能够获得全免费的法律援助，即法律援助费用全部由法律援助机构承担，不需要受援人承担任何法律援助费用；而在下限到上限之间的人则只能获得分担费用的法律援助，其所获得法律援助所需要的费用由法律援助机构和受援人共同承担，即受援人需要分担一部分法律援助费用。

在查证的41个国家中，已知同时实行全免费和受援人分担费用法律援助的国家共25个，其中发达国家21个，约占所查证29个发达国家数量的72%，分别是：美国（个别州）①美国除纽约州等个别州外，大部分州并没有实行受援人分担费用制度。为叙述方便，本报告将其列入。、比利时、德国、日本、西班牙、瑞典、葡萄牙、捷克、法国、马耳他、奥地利、斯洛文尼亚、芬兰、挪威、爱尔兰、意大利、加拿大（部分省）、澳大利亚、新西兰、英国、荷兰；发展中国家4个，约占所查证12个发展中国家数量的33%，分别是：立陶宛、波兰、罗马尼亚、马来西亚。我国香港及台湾地区也属此列。

在这些国家和地区，在法律援助分担费用方面已经形成了比较完善的制度和做法。它们一般都根据本国一定时期的经济发展水平和居民生活水平，参考本国或地区的法律服务价格，确定了在一定时期内的法律援助经济困难标准，并根据申请人的经济困难程度，来确定申请人免交或者分担法律援助费用的相应幅度，以决定哪种收入或财产水平的人完全不需要交纳法律服务费用即可获得法律援助、哪种收入或财产水平的人可以根据其经济状况适当分担一定法律服务费用便可获得法律援助，使本国或地区的法律援助受益覆盖面保持在一定范围之内。而且，这种经济困难标准和分担费用比例并不是固定不变的，立法或有关部门经常对法律援助经济困难标准和分担费用的比例作出相应调整，使它们具有阶段性和可调性。这种调整一般视该国家或地区的经济状况、法律援助机构所获得的资金状况、法律服务价格的变动等情况而定。当经济景气或法律援助资金充足时，标准会相应调低，即经济条件相应放宽，以使更多的人能够获得法律援助；在经济不景气或法律援助资金被削减时，标准会相应调高，以保证有限的资金能够用于最需要法律援助的人身上，使他们能够享受到这种权利。

在历史上，法律援助制度起源于英国，法律援助受援人分担费用制度也发端于此。英国1949年《法律援助和法律顾问法》、1988年《法律援助法》和1999年《获取司法正义法》均对此有相应规定并且每隔一段时间分担标准都有所变化。例如，根据英国有关法律规定，从1995年4月10日起，受援人可以获得法律援助的情况分为几类：（1）有资格获得法律咨询与帮助方式的经济困难标准：一个人所拥有的可处理资产在无扶养负担者为不超过1000英镑、有一位受扶养者为不超过1335英镑、有两位受扶养者为不超过1535英镑（每增加一位受扶养者增加100英镑），每周可处理收入不超过72英镑时，则有资格获得法律咨询与帮助方式的法律援助；（2）有资格获得“代理方式的法律帮助”的经济困难标准：一个人所拥有的可处理资产在无扶养负担者为不超过3000英镑、有一位受扶养者为不超过3335英镑、有两位受扶养者为不超过3535英镑（每增加一位受扶养者增加100英镑），每周可处理收入不超过156英镑时，则有资格获得“代理方式的法律帮助”（ABWOR），同时，如果每周可处理收入达到64英镑，则无分担费用，但如果介于64英镑与156英镑之间，则每周的分担费用为超过64英镑的超额收入的1/3；（3）有资格获得民事法律援助的经济困难标准：如果申请者每年的收入不超过2425英镑，或者处于2425英镑与7187英镑之间（人身伤害案的收入限额为7920英镑），则有资格获得民事法律援助，在法律援助证书有效期间，以后每月分担费用为超过2425英镑的超额部分的1/36，从超过3000英镑的超额部分中分担费用；（4）获得免费刑事法律援助的经济困难标准：申请者的收入限额为平均每周48英镑（没有收入限额的上限），资产限额为3000英镑（没有收入限额的上限），获得法律援助以后每周的分担费用为收入的1/3或每周可处理收入超出47英镑的部分每3英镑收取一部分，从超过3000英镑的超额部分中分担费用。

在荷兰，根据《关于政府资助的法律援助法案（法律援助法）》第36条的规定，独居的人如果其收入不高于2030荷兰盾，则有权获得法律援助，对与一人或多人共同居住的人，这一限额为2900荷兰盾；相反，财产数额超过1.4万荷兰盾的独居的人，不能申请法律援助，在其他所有情况下，这一限额为2万荷兰盾。该法第37条还详细规定了每月收入为1715荷兰盾到2800荷兰盾之间的法律援助受援人应支付的分担费用的具体数额。

我国香港地区在借鉴英国、加拿大、澳大利亚等国做法的基础上制定了法律援助经济困难标准和分担费用办法。主要是根据当事人的经济困难程度，在立法和实践上明确将法律援助划分为普通法律援助计划和法律援助辅助计划两大部分。规定不同经济条件的人可以获得不同类别的法律援助服务和分担不同比例的法律服务费用，并根据实际情况多次以立法形式对经济条件的最高限额作出调整。

根据香港普通法律援助计划，在民事法律援助方面，任何财务资源低于2万港币的人士，都可以获得免费的法律援助；任何财务资源超过介乎20001至162300港币的人士在获得普通法律援助服务时，均需要按照规定的分担费比率（目前分为7个等级）交纳一部分分担费用。目前，2.1万至4万之间需固定缴纳1000港币，4.1万至6万之间需固定缴纳2000港币，6.1万至162300元之间则按照每上升2万元分别按5%、10%、15%、20%、25%的分担费比率缴纳分担费，但最高为40757港币。不过，如案件属于因违反《香港人权法案条例》或《公民权利和政治权利国际公约》适用于香港的范围而引起争论且有充分依据的，则法律援助署署长可以免除上述财务资源上限的规定。在刑事法律援助方面，申请人所须缴付的分担费的计算方法与民事法律援助一样，即使申请人的财务资源超过162300港币，署长仍可运用酌情权给予其法律援助，但申请人须缴付的分担费为其经评估的财务资源的若干百分比，即介乎30%～67%左右。

从1984年开始，香港还实行了特别的分担费用制即法律援助辅助计划。这项计划针对的对象是不符合法律援助经济困难标准上限的“夹心阶层”人士，即申请人的财务资源必须超过162300港币但低于450800港币。这类人士尽管经济上不符合法律援助要求，但如果是伤亡索偿案件，或因医疗、牙科或法律专业人员疏忽而提出的索偿诉讼，而且有关索偿额超过或很可能超过6万港币；或者根据《雇员补偿条例》提出的索偿诉讼（索偿额则没有规限），便可以获得法律援助。这项计划在财政上自给自足，经费来自申请人在接受法律援助时所缴付的分担费和在法律援助诉讼中替申请人讨回的赔偿或补偿所扣取的款项。申请人在接受法律援助后，须缴付40575港币的中期分担费。假如申请人败诉，中期分担费会用作支付申索所导致的讼费。除非支付讼费后有余款，否则申请人不会获发还有关款项。假如申请人获判胜诉，法律援助署会从替申请人讨回的赔偿中扣取10%，拨入法律援助辅助计划的经费基金；但假如案件能够在聘请大律师前和解，则上述百分比将会减半为6%。此外，申请人的所有法律费用（包括未能向对讼一方收回的讼费），均会从替受助人所讨回的赔偿中扣除。然而，法律援助署会先把申请人已缴付的申请费及中期分担费减去，然后再从赔偿金中扣除申请人应付的法律费用余额。法律援助辅助计划意义上的分担费用实际上类似于律师风险收费和胜诉酬金制度。

三、我国确定法律援助受益覆盖面的做法及实行受援人分担费用制度的探索

在我国，关于如何确定法律援助的受益覆盖面，经历了一个发展变化过程。在法律援助制度建立初期，主要是1994年初至2001年第二次全国法律援助工作会议召开之前这段时间，考虑到政府财政投入有限，为了弥补法律援助经费不足，1997年5月21日《司法部关于开展法律援助工作的通知》指出：法律援助是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助的一项法律制度；有充分理由证明为保障自己合法权益需要帮助，且确因经济困难无能力或无完全能力支付法律服务费用（公民经济困难标准由各地参照当地政府部门的规定执行）的公民，可以申请法律援助；受援人因所需援助案件或事项的解决而获得较大利益时，应当向法律援助机构支付服务费用。在实践中，由于各地的法律援助经济困难标准基本是按照当地最低生活保障线执行，所以，当时的法律援助受益覆盖面基本限于低保人群。按照当时的制度设计，法律援助既包括免费的法律服务，也包括部分有偿即减收费的法律服务（不同于国外实行的分担费用制度），还包括了利益返还。在法律援助制度刚刚起步、政府财政投入资金和法律援助社会动员力量不足的情况下，这样一种多轨并行的制度设计，对于弥补法律援助经费不足，对于推动各地开展法律援助工作，起到了积极作用。不过，由于法律援助减收费和律师服务减收费的界限不明确，许多法律援助机构和人员直接将法律援助减收费等同于律师服务减收费，一些地方还出现了基于利益驱动而向受援人乱收费的现象。为了避免法律援助混同于有偿法律服务、影响法律援助社会形象，司法部在2001年10月召开的第二次全国法律援助工作会议上明确指出，法律援助与一般法律服务的最大区别，就在于法律援助是无偿的，而一般法律服务是有偿的，法律援助机构人员不能像律师事务所律师那样对社会提供有偿服务。如果法律援助机构人员提供有偿服务，就会混淆两者的界限，破坏法律服务的秩序，使法律援助偏离方向，失去群众的信任，失去政府的信任，违背法律援助的性质。2003年9月1日起施行的国务院《法律援助条例》在总结我国法律援助工作成功做法和借鉴国外境外法律援助立法经验的基础上，授权各省级人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定法律援助经济困难标准，并明确规定法律援助是“无偿法律服务”，不包括缓收费、减收费和利益返还。至此，我国在确定法律援助受益覆盖面方面便形成了按照法律援助经济困难标准只实行全免费法律援助、禁止法律援助机构办理有偿案件的现行做法。

在实践中，各地已由初期的单纯“按照”“线”，发展为“按照”与“参照”“线”并存，或“参照”“线”与“推定”相结合的模式确定法律援助经济困难标准。“线”是指参照（或依照、少数地方仍然只“按照”）县级以上人民政府确定的城乡居民最低生活保障线或者城市居民最低工资标准、农村居民上年度人均纯收入；“推定”是具体列举符合经济困难标准的人员和经济困难情形或者由有关部门开具经济困难证明即认为符合法律援助经济困难标准，这种经济困难证明也大多以低保线作参照。由于按照这样的标准，法律援助的对象基本上限于最困难的低保和低收入人群，因此，在需要扩大法律援助覆盖面时，则通过建立法律援助经济困难标准和补充事项范围动态调整机制，在低保线或者最低工资标准等“线”的基础上，以倍数相乘，将稍微高于低保线或者最低工资标准但无力自行支付法律服务费用的困难人群纳入到法律援助经济困难标准之内，使其也能获得免费的法律援助。浙江、上海、广东、江苏、河南等省市，有的按照最低工资标准执行，有的以低保线的1倍至3倍标准执行。江苏、河南两省是典型的“线”与“推定”相结合模式。江苏省规定：法律援助经济困难标准，按照当地人民政府规定的最低生活保障标准执行。设区的市人民政府为扩大受援人范围，可以根据本地区的实际情况调整公民获得法律援助的经济困难标准。同时明确将6类人员推定为经济困难无能力承担法律服务费用的法律援助对象：农村“五保”对象；社会福利机构中由政府供养的人员；无固定生活来源的重度残疾人；正在享受最低生活保障待遇的人员；领取设区的市、县（市）总工会发放的特困证的职工；依靠抚恤金生活的人员；法律、法规规定的其他人员。河南省《关于确定全省法律援助范围和经济困难标准意见的通知》要求各地经济困难标准应高于当地最低生活保障标准的50%以上，并明确了几种不再审查经济困难条件的情形，即持有民政部门发放的《城市居民最低生活保障证》、《农村居民最低生活保障证》（或《农村特困户救助证》）、《五保户供养证》的；可证明是在养老院、孤儿院等社会福利机构中由政府供养的；农民工申请支付劳动报酬、工伤赔偿和人身损害赔偿的；主张因见义勇为行为产生的民事权益的。

值得一提的是，为了扩大法律援助受益覆盖面，深圳市在制度设计上作出了探索。2009年5月1日施行的《深圳市法律援助条例》提出了施行辅助性法律援助，并对此类案件既收取每案受理费600元，又对通过辅助性法律援助获得收益的受援人，由法律援助机构向其收取所获净收益总额的8%（调解和解结案的5%）费用。这个辅助性法律援助的初衷是将经济相对困难的“夹心阶层”纳入到法律援助范围，解决他们打不起官司的问题。其条件一是家庭经济状况高于深圳市规定的经济困难标准，但低于深圳市上年度在岗职工月平均工资（即家庭人均月收入低于4205元的）；二是争议标的不低于3万元；三是符合辅助性法律援助的案件范围（即国务院《法律援助条例》所规定的全免费案件范围）；四是案件必须具有胜诉可能和执行可能。这种做法借鉴了香港在分担费用制度方面并非核心的法律援助辅助计划的某些做法，类似于律师风险收费和胜诉酬金制度以及受援人受益返还制度，既同我国法律援助制度建立初期曾经出现过的“减收费”有着明显区别，也不属于真正意义上的受援人分担费用制度。

（责任编辑 赵海鸥）