浅析美国对法官贪腐的预防和惩治

文◎靳婷

浅析美国对法官贪腐的预防和惩治

文◎靳婷*

美国实行立法权、行政权和司法权“三权分立制衡”的体制。司法系统是美国维系社会秩序和公平正义的重要工具，即使总统履行权力不当，也有可能受到联邦法院的无效裁定。法院在整个国家机器的运转过程中居于重要地位，法官也被社会公众认为是公平正义的化身。但在司法实践中，某些法官在利益的诱惑面前，也会发生贪赃枉法、徇私舞弊等问题。对这种滥用公众信任，危及社会秩序和公平的法官，美国联邦调查局（Federal Bureau of Investigation，以下简称“FBI”）在20世纪70年代开始进行针对包含法官和法院工作人员在内的公职人员贪腐案件的调查，打击司法系统的贪污腐败。

一、银发行动（Operation Greylord）［1］

1980年代，针对美国伊利诺伊州库克县腐败的法院系统，美国联邦调查局、美国邮政检查局(U.S.Postal Inspection Service)、芝加哥警察内务局和伊利诺伊州警察局专门进行了为期三年半的“银发行动”（Operation Greylord）。［2］之所以FBI将此项行动称为“银发行动”，主要是因为打击对象都是像英国法官那样戴着银灰色卷曲假发的法官。

在此项行动最初的秘密侦查阶段，调查人员在库克县法官维恩（Wayne Olson）的毒品犯罪审判庭上安了一个窃听装置。为了进一步获得法官贪腐接受贿赂的证据，FBI在征得美国司法部同意的情况下通过匿名的机构和律师伪造了一个案件递交给库克县法官审理。在这一系列的法官贪腐案中，第一个被定罪的被告是法官哈罗德（Harold Conn），他曾是库克县交通事故法庭的书记员。1984年3月，哈罗德开始被审判，但这只是多个法官贪腐受贿中的一个环节。1991年，最后被定罪的是法官托马斯（Thomas J.Maloney）。他被控告受贿，起诉书中说在1993年4月已决的三个谋杀案中他大概受贿十多万美元。2008年托马斯法官从联邦监狱刑满释放，不久便去世了。“银发行动”，共有92人被指控，包括17位法官、48位律师、10位治安官、8位警察、8位法院的行政人员，还有州参议员詹姆士（James DeLeo）。17位法官被提起公诉，15位被认定为有罪。其中，理查德（Richard LeFevour）法官因为有59项邮件欺诈、敲诈勒索罪和违反所得税罪，被判12年监禁。

整个“银发行动”涉及的贪腐法官，直到1994年才完全结束了历史性的调查、起诉和审判，持续了整整十年的时间。

法官的贪腐对库克县的司法系统造成了毁灭性的打击，本应是公平正义化身的法官却成了掌握权力可以用金钱利益交换的媒介。这种司法部门的集体贪腐使库克县在1984年8月就成立了司法行政机构的特别委员会，集中处理库克县法院的问题。特别委员会随后也发布了旨在帮助法院改革的一些建议，给库克县法院写了整整165条建议。

在美国反腐败的历史上，“银发行动”积极促成了许多类似的旨在打击官员腐败的专项调查活动，包括针对芝加哥市政官员的银锹行动（Operation Silver Shovel）和孵化行动（Incubator）、针对其他机构的光照行动（Lantern）、针对有组织犯罪的根伯德（Gambat）行动和安全赌注（Safebet）等。这些专项的打击使许多包括市参议员在内的政府官员、法官和国会议员都被判处刑罚。

在“银发行动”中，不得不提到FBI掌握的关键性的匿名机构和律师，即格罗斯曼（David Grossman）、瑞斯（David Reis）和特瑞斯（Terrence Hake）。特瑞斯是库克县的检察官，在长期的办案中，发现芝加哥初审法院在谋杀和性侵犯案件中存在有受贿贪污的情况，于是他向有关部门进行了投诉。FBI和联邦检察官办公室（United States Attorney's Office）获悉他的投诉后，就随即让他假扮一位向法官行贿的刑事被告律师，也就是他给维恩法官行贿并提供了导致错判的证据。

二、卢泽恩县儿童换金钱案［3］

从根本上讲，个别法官贪腐的影响可能仅仅是自身受到处罚，但最终会造成司法审判体系受到质疑。法官作为社会秩序和正义的维护者，如果没有能力、自我放纵、滥用权力、贪腐腐败，必然会损害整个司法体系，损害公众对法律的信心。理论上，这些不当行为的法官应该被清除出司法队伍，剥夺其神圣的头衔，但现实是有些类似恶行的法官被曝光之后，却能够依旧保留原来职位。以美国纽约州为例，通常会处罚上述不当行为的法官，但法官队伍中类似的不当行为发生比例却在逐年上升。［4］1997年至2000年间，俄亥俄州有15位法官和律师被控贪腐犯罪，［5］华盛顿邮报2000年出版了详细的揭露佛罗里达州希尔斯伯勒县大量法官不当行为。2011年2月，宾夕法尼亚州开始审理卢泽恩县法官贪赃枉法，滥判6500名少年的腐败窝案，让世人震惊。［6］

卢泽恩县（Luzerne County）在美国宾西法尼亚州，法官是民选政府官员，竞选法官同竞选州长和州议员一样，候选人先要在党的代表大会上获得提名，然后代表民主党或共和党竞选法官，在全民选举中获得相对多数票即当选。但相较于其他民选官员有一点不同，法官的任期比较长，宾夕法尼亚州的法官一个任期为10年；因为法官不是同一年当选，所以一般每隔两年就有法官职位的选举。马克（Mark Ciavarella）1995年当选为卢泽恩县法院的法官，2005年又竞选连任成功。马克从1996年开始任卢泽恩县法院少年庭法官，一直到受贿行为东窗事发。

2000年6月一个名为罗伯特（Robert Powell）的当地律师找到他和另一位法官迈克尔（Michael Conahan），私下协商把卢泽恩县少年犯从县政府拥有的监狱转囚至私人监狱牟利。后来三人密谋：罗伯特寻找土地，申请贷款，建造私人监狱；迈克尔负责关闭现存的政府少年监狱；马克确保填满罗伯特监狱的床位。

2002年1月29日，已成为县法院首席法官的迈克尔利用其掌握的法院预算权，同罗伯特私下签署了一项合同，便于罗伯特向银行申请第二期贷款，合同保证所有少年犯将从2003年1月1日起送往罗伯特拥有的监狱。2002年10月9日，迈克尔以建筑物不安全为由，宣布卢泽恩县法院的法官从2003年起不得将少年犯发配县少年监狱。因为少年囚犯的监禁费用由宾夕法尼亚州政府分担部分，因此州政府也是牵涉到的一方。州政府反对关闭县少年监狱，并请有关部门经验出具了一份县少年监狱的建筑安全许可证。然而县法院不顾州政府反对，2002年12月31日强行关闭了县少年监狱。

2004年10月20日卢泽恩县政府两位专员初步同意一份5千8百万美元租用罗伯特的私人监狱10年的长期租约。2004年11月16日，州审计部门发电传给这两位专员，要求他们暂搁这个租约，不要急于批准，等待审计结果。可第二天这两个专员就正式批准了这个租约，他们解释说没有收到审计部门发来的电传。2004年12月，州审计部门发出了还没最后定稿的审计结果，认为这个租约是个极坏的不公平交易，罗伯特的监狱收费标准远远超过正常标准。罗伯特的公司立刻展开诉讼，提出动议要求法院封存审计报告，不得公布。首席法官迈克尔以迅雷不及掩耳之势，没等审计部门对诉讼作出回应就批准了罗伯特的动议，下令封存审计报告，不准公布。据罗伯特后来向调查人员供认，这个动议其实是首席法官向他提议的，迈克尔当面对他说：“快去写这个动议，我保证批准它。”就这样，卢泽恩县法院以谁也阻挡不了的权力和“魄力”，将少年监狱成功转型为私人摇钱树。

2007年，一些孩子的父母找到青少年法律中心，请求对宾夕法尼亚州的卢泽恩县少年法庭立违规行为进行调查。他们发现马克法官审判的数百名儿童经常没有律师在场的情况下，就被迅速违法（判）轻微罪行，立即转移到少年监狱。该“孩子换金钱”的丑闻曝光后，法官和律师的交易被彻底调查。2011年底，违法的马克法官被判28年监禁，迈克尔法官被判17年监禁，罗伯特律师被判18个月监禁。

三、法官贪腐等不当行为的具体表现

其实怎样规制法官的不当行为，在美国政治文化背景下中蕴含着一个基本的逻辑难题。相较于行政机构和立法机构，司法机关特别是法官需要具有独立性、可问责性。为了保证法官的独立性，就必须要让法官免受外部机构或权力的控制，但如果没有这种外部机构或权力的监管，又难以发现法官的不当行为继而加以惩治。

有学者将法官的不当行为分为以下几类：（1）诉讼中的贪腐影响；（2）可疑受托任命；（3）滥用职权谋取私利的；（4）无能和疏忽职守；（5）越权；（6）滥用人际关系；（7）偏见、不公正和不敏锐；（8）有危害岗位适当性的个人不当行为；（9）利益冲突；（10）在司法能力方面不恰当的行为；（11）不诚实；（12）岗位的竞争和购买。［7］在刑事案件中，对指控和被告怀有偏见，对男性和女性会有不同的态度，对非裔美国人、白人、犹太人、天主教徒、意裔美国人、英国人、丹麦人、斯拉夫人、日本人和其他统一识别未记录的外国人进行羞辱。有些法官看不起穷人，对同性恋者的包含仇恨，责骂或歧视被侵害的妇女和未婚妈妈是妓女。

在上述这些不当行为中，最为突出和常见的就是法官隐藏嫌疑人搜查令、阻碍执行逮捕令、阻碍指控备案、减少保释金、授予未决案件的律师以特别接触的特权等行为。甚至利用自己的影响，将案件指定给同好法官或游说特定法官处理案件，篡改或者捏造官方记录改变结果。违规的法官，会收到好处，例如性贿赂、债务减免、好处费或者家人、朋友、雇员、特定官员和同僚受到帮助。

滥用职权的法官会滥用公共资金以便个人支出，伪造旅游、餐饮、住宿方面的支出记录，要求被告捐助他们喜欢的慈善机构，以代替罚款。有些法官会丢失证据，找不到文件，对职员管理不善，不能保存法院的财务登记。还有些法官会忽略对他们权力的限制，作为准治安人员亲自调查指控的行为，与当事人和证人有不适当的单方交往，滥用与律师、法律职员、当事人、专家证人、法学教授、记者和其他法官等人际网络关系。最糟糕的是，有些法官甚至被指控在法庭上因为愤怒袭击或者性骚扰上述人员。还有的法官把法庭作为个人空间。有人在法庭上展示十字架，把宗教著作向陪审员散发。有报道说纽约有法官在法庭上当着陪审员和证人的面为他的孙子做活动安排。

美国各州法官主要来自于州长的任命或所在州的选举。选举产生法官，难免会使专业以外的长相、身高、演讲才能等问题影响真正有公正心的人当选，同时被选举担当法官的人，可能也会为了下次继续能够当选，而在判决中过多的考虑民意，忽略法律本身要求的公平公正。州长根据司法委员会的意见任命的法官，可以避免上述因素，但又难免在确定法官的人选时，受到所在党派的影响。表现最为突出的是，美国联邦法院的法官都是被任命而终身任职的。他们由总统提名，然后由参议员认可，而美国参议院是由民主党和共和党控制的，法官候选人的任命要受到严重的政治影响。这也是联邦法官任命制最大的弱点。在很多重大问题上，政治的色彩就尤为强烈。例如2000年，美国总统大选年，围绕着佛罗里达州选票计票，就引发了连续性的诉讼。代表共和党的小布什（George W.Bush）和代表民主党的戈尔（Al Gore）在佛罗里达州得票的差异以及是否需要重新计票的问题上，产生了纠纷，一直诉到联邦最高法院，最终联邦最高法院以5比4的裁定，推翻佛州最高法院命令继续人工计票的的决定，保证了小布什以微弱优势获选总统。这样的裁决实际上是5位共和党倾向的大法官的胜利。

此外，法官在被选举或任命前后，为了增加自己入围的机会，候选人都会紧密联系各阶层人士。选上或者被任命为法官之后，自然会对之前的恩主通过案件审判或其他方式进行利益回馈。尽管在理论上说司法是独立的，但在任何世俗的社会中，法官也是生活在世俗社会中的人，必然需要一定的利益交换。

四、法官贪腐等不当行为的预防和惩治

在预防和惩治法官贪腐方面，美国首先在制度上肯定了司法独立的地位。司法独立要求美国法官必须不能受到司法机构外部当事人的控制和管理。因此，法官只要在岗位上履行职责，就不能被辞退，除非有严重的违法行为。实践中，法院享有充分和高度的自治性。司法独立性本身是一种促进提升案件质量的政策。如果法官不是独立的，他们会受到可能被歪曲的案件结果的影响，扭曲实体法的发展，减损公众对司法制度的信心。可问责性也是提高执行力的手段，它规定要对没有给公众提供足够法律服务的法官加以处罚。贪污、滥用职权和偏私的法官都要从岗位上剔除，不称职的不可能被选上。但太多的问责也会使法官成为公众意愿的工具，迫于竞选的压力而放弃坚守的法律连贯性、一致性和持续性。竞选活动，相伴的是以权谋私、利益团体和腐败，这也是竞选问责制度的弊端。

其次，美国在法官职责的履行方面，通过美国法院、美国律师协会等相关机构发布《法官行为守则》（Code of Conduct for United States Judges）和《司法行为示范守则》（Model Code of Judicial Conduct）约束法官等其他司法者的行为。主要包括以下几个方面：（1）法官应当维护司法的完整性和独立性，应该参与建立、维护和实施高标准的行为，尽最大可能的维护司法的完整性和独立性。（2）法官应当在所有活动中都避免不当行为和不得体的行为，法官应尊重和遵守法律，应该用自己的方式最大程度的促进公众对司法公正的信心，维系司法公正的完整性。法官不应允许家庭、社会或其他关系来影响他的司法行为或判断，不应该借岗位的声望促进私人利益，也不应该以特殊立场影响他人或被他人影响。（3）法官应该勤勉公正的履行职责，忠于法律和专业，不受党派利益、公众呼声或害怕批评的影响；法官在开庭诉讼前应该维持秩序和礼仪，对当事人、陪审员、证人、律师和其他诉讼相关人要耐心、庄重、礼貌；法官应该依法协商，保证每个利益方都能够充分表达自己的权利，不允许在私人采访、通信中影响司法行动。法官要没有偏见或歧视的履行审判职责，不得用言语或行为表现出基于种族、性别、宗教、国籍、残疾、年龄、性取向或社会经济地位的偏见或歧视，也不允许法院的职员和其他法官有此行为。（4）法官从事法庭以外的活动也要与司法职责的宗旨相一致。（5）法官应避免参与政治活动。［8］

最后，在法官贪腐行为的惩治方面，充分利用FBI的力量，通过秘密侦查、陷阱捕获等手段获取相关证据材料，最终将贪腐法官加以严惩。另一方面，相关人士或社会团体在发现法官的不当行为后，也可以向有关机构举报，进而发起对贪腐法官的调查，最终剔除法官队伍中的害群之马，维护司法队伍的纯洁性。

五、小结

笔者认为，法官作为利益纠纷的裁断者，在现代司法体系中居于重要位置，随着利益纠纷诉求的多元化，对法官自身素质的要求也在日益提高。在我国，近年来法官贪腐的现状形势也不容乐观，不乏领导干部，窝案串案突出，犯罪黑数较大。［9］无论国内外，法官贪腐的原因可以归结为对法官的物质待遇不满，法官拥有可能滥用的职权，对法官裁判的监督缺失，对法官受贿的惩处乏力，一些法官自身素质不高，一些法官存在侥幸心理，行贿法官者的拉拢腐蚀。通过各方力量加强对法官裁判的监督，增大法官贪腐的惩处力度，推行司法审判的透明化，将有助于改善司法环境，更好的维护社会公平正义。

注释：

［1］See James Tuohy&Rob Warden,Greylord:Justice, Chicago Style 259(1989).

［2］伊利诺伊州位于美国中西部，毗邻密歇根湖，共辖有102个县，其中州内最大城市是芝加哥，隶属于库克县。

［3］参见卢泽恩县司法丑闻案的报道，http://abcnews.go.com/US/mark-ciavarella-pa-juvenile-courtjudge-convicted-alleged/story?id=12965182，访问日期：2014-10-10.

［4］See Geoffrey P.Miller,“Bad Judges”,Texas Law Review,vol.83(2),2004,p.432.

［5］See United States v.Maloney,71 F.3d 645,650(7th Cir.1995)

［6］参见卢泽恩县司法丑闻案的报道，http://articles.philly. com/2011-02-19/news/28611757_1_worst-judicial-scandals-juvenile-law-center-ciavarella，访问日期：2014-10-10.

［7］See Geoffrey P.Miller,“Bad Judges”,Texas Law Review,vol.83(2),2004,p.433.

［8］参见美国法院的《美国法官行为守则》，http://www. uscourts.gov/RulesAndPolicies/CodesOfConduct/Code-ConductUnitedStatesJudges.aspx，访问日期：2014-10-10.

［9］古加锦：《法官受贿犯罪的防控初探》，载《犯罪学研究》2013年第5期。

*国家检察官学院副教授［102206］