公民参与政府公共政策制定过程的困境研究

王松亮

（四川大学 公共管理学院 四川 成都 610064）

随着我国民主政治的不断发展，公民政治意识的觉醒，公民政治参与的热情越来越高。国家层面上，政府鼓励公民参与公共政策，目的是政府意志（战略、规划、法律法规、政策、方针等）得到广大民众的认同、支持和追随，以赢得群众基础，为政党长期稳定和谐统治服务；社会层面上，各社会组织、社会团体致力于参与政府公共政策制定过程，一方面是为了发挥各自优势，求得生存，贡献力量，另一方面是加强与政府性组织的博弈，积极争取高度的社会自治，为公共利益赢得生存和发展空间；公民层面上，公民积极参与公共政策制定过程，最直接的目的就是表达利益诉求，争取有益于自己的政策倾向，以实现或满足个人的利益诉求。总之，公共政策是不同利益诉求者妥协的结果，而公民广泛参与是政府公共政策得以出台的最大合法性，但是在这个利益错综复杂的时代，公民参与政府公共决策也面临诸多现实困境。

一、公民参与公共决策的必要性

（一）公共政策的公共性

1.公共政策目标的公共性。众所周知，公共政策的价值导向就是公共利益。为维护和平衡公共利益的实现，各利益主体会进行博弈，对各自的利益不断地调整和求同，形成凝聚各利益主体共同点和绝大多数人可接受的公共利益，然后以合法的公共政策为公共利益提供权威性的制度保障。哈贝马斯在“公共领域”的伟大创举中，开创性地阐述了公共利益价值导向的公共政策。他认为，“公共领域是各种资源和思想开放交融的阵地，在这块阵地的一切博弈的结果都具有公共性，公共性意味着公益性，只有公益性的东西，才是社会公共性的东西。”这说明公共政策是政府通过公共领域平台，对社会各利益主体的利益需求进行合理整合，以满足大多数人的利益需求为价值取向的选择，明显具有公共性价值导向。史云贵教授对哈贝马斯的公共领域作了现代性解读，认为所谓的公共领域是“以公民社会为依托，介于国家和社会之间，并力图调整二者关系的那种具有批判精神和监督功能的弹性第三域”。这进一步表明公共政策不是仅仅为政府、社会和公民的某一方服务，而是以公民参与为基础，在国家和社会之间方案抉择的过程，完全体现了公共政策的初衷并不是为了私人利益，而是为了公共利益。

2.公共政策过程的公共性。公共政策过程的公共性主要指公共政策制定过程中公民参与度公共性和透明度公共性。按照哈贝马斯的观点，“公共性意味着共享性，而非排他性，它蕴涵了现代民主理论所昭示的社会资源全民共享的思想，而公众资源的共享意味着公众资源必须向公众开放，使其具有可进入性；同时公共性意味着一个公众的公开批判、理性对话与交流进而形成公共意见或公众舆论的民主原则与过程，只有当个人意见通过公众批判而变成公众舆论时，公共性才能实现。”哈贝马斯的这一观点启示我们，公共政策要体现公共性，就应当促成不同社会成员就公共政策事务进行对话与交流，尤其是公民社会与国家之间的政策对话与交流。为此，能否最大限度地为公众提供一个平等、开放和自由的公共话语空间供公众进行政策对话与论辩就成为衡量公共政策公共性的一个重要标准。然而，随着社会的发展和进步，汤普森对公共政策过程的公共性有了进一步发展。他认为，“大众传媒时代的到来所开辟的是一个开放的、可见的空间，各种中介的符号形式能够在此被表达，并能够被众多的不在场的他者所接收，这就使得原来或传统上仅有少数人获知或分享的信息或声音都将通过大众传媒在公共空间中获得被听见和看见的可能性。”因此，现代社会，公民参与公共政策的意识普遍提高，加上通信技术和互联网等媒介的普及，公民参与公共政策没有了空间的束缚，理应建立更加健全的公共政策对话、交流、监督和批判的园地，促使各种公共问题在阳光下讨论，全面提高公民参与公共政策过程的透明度。

3.公共政策结果的公共性。公共政策结果的公共性就是要公共政策平等、公正地惠及每一个利益主体，做到不偏不倚。公共政策就是对公共资源进行权威性地分配，因此公共政策要体现公共性就应体现社会公平，兼顾社会绝大多数人的需要，维护和促进公众利益。离开了维护和增进公共利益，公共政策不仅失去公共性，连其存在的意义也将失去。现实生活中，存在许多政府主导性的公共政策，这是违背公共政策结果的公共性原则，究其原因是由我国具体国情决定，但从长远发展趋势看，政府主导性的公共政策会被逐步弱化，真正实现公共政策结果的公共性回归初衷。

（二）公共政策的正当性

1.保障政府公共政策过程的民主化。公共政策过程民主化，即政府公共政策运作过程的民主化，主要是指政府在政策制定与执行过程中与公民保持密切联系，最大限度地让公民参与政府公共决策全部过程，使公民能够通过各种有效的政治参与渠道，充分表达对各种政府决策选择方案的意见与建议，进而使政府决策目标体现民情、民意和民智。公共政策过程民主化是时代的要求，不仅能够提高公共政策的质量，而且能够满足和平衡各参与主体的利益诉求。

2.保障政府公共政策的合法性。合法性是政府公共政策的生命线，而公民对公共政策制定过程的广泛参与和公共决策的高度认同是政府公共决策的最大合法性。合法性通常包括程序合法性和实体合法性。程序合法性就是要保障公民参与公共政策整个过程的完整性，比如对某项公共政策进行投票表决，就必须明确投票规则、投票方式、投票参与人等等因素，最大限度实现公共政策程序的合法性。实体合法性就是保障公民积极参与公共政策，并真实地表达自己的想法，以民意取得公共政策的合法性。正如亨德利克斯认为的那样，“协商民主的吸引力源于其能够形成高度实质民主合法性决策的承诺”。因此，同时满足程序和内容的合法性才算是真正意义上的政府公共政策的合法性。但是，我国目前存在“轻程序重内容”现象，同时公共政策实体的合法性的“话语权”基本掌握在政府和利益集团手中，而公民弱势群体的声音几乎被忽略。对此，协商民主给予我们曙光。协商民主理论强调公民参与政府若干公共政策运行的各个环节，通过对话、协商和讨论公共政策的利弊得失，保障公民的知情权和参与权，政府公共政策的合法性势必将会大大增强。

3.实现公民平等的政治权利。公民参与公共政策是《宪法》 赋予公民的一项基本政治权利。作为拥有参与政治权利的公民完全可以自由对政府公共决策表达自己的想法，提出批评的意见，同时每个公民享有对于政府公共决策平等的表达权、参与权和监督权，不能受到任何歧视性的待遇。

4.缓解社会阶层利益矛盾。矛盾无处不在，无时不有。尤其在利益分化的阶层社会里，不同的阶层力量悬殊，具有不同的社会利益和发展需求，因此，各阶层利益冲突时常发生，利益矛盾日益凸显。然而，公共政策具有社会资源重新权威性分配的功能，加强公民参与政府公共政策制定过程，充分表达公民的利益诉求，疏导各利益体之间的分歧与冲突，纵观全局，权衡各利益体，达成共识，构筑利益共同体，缓解社会阶层矛盾，规避不必要社会风险的发生。

二、公民参与公共决策的现实困境

（一）民主化程度低

人们对政治民主化的关心可追溯到托克维尔时代，托克维尔在 《论美国的民主》 一书中预言了民主化浪潮将在全球出现。他充满激情地说：“人民生活中发生的各种事件，到处都在促进民主。所有的人，不管他们是自愿帮助民主获胜，还是无意之中为民主效劳；不管他们是自身为民主奋斗，还是自称是民主的敌人，都为民主尽到了自己的力量。所有的人都汇合在一起，协同行动，归于一途。在民主已经成长得如此强大，而其敌对者已经变得如此软弱的今天，民主岂能止步不前。”时至今日，托克维尔的预言已经变成现实，民主潮流已不可阻挡，而这种民主的最直接体现就是政治参与，尤其是公民参与公共政策的制定过程。虽然我国在积极顺应民主化的时代潮流，但是受到历史文化和政治体制的影响，与欧美发达国家相比，民主化程度还相当低，许多公民参与公共政策制定过程基本还处于形式阶段，实质性的参与简直就微乎其微了。因此，在今后提高公共政策的民主化成为了努力的方向。

所谓公共政策的民主化，就是公共政策取向从单一性、阶级性向多元折衷性、民众性发展。不过，考虑到我国具体国情和制定公共政策的效率及质量等问题，除了要全面提高所有公民的公共政策参与积极性和参与度外，更应该在普遍提高民主化程度的基础上，充分发挥代议制民主和我国的人民代表大会制度及政治协商制度，从横向和纵向都能选出代表不同阶层民意的忠诚代表者，以实现高民主化带动高公共政策参与度，从而促进公共政策的合法性与合理性，确保社会资源的最优配置和公民效用的最大发挥。

（二）官本位思想严重

由于受我国历史传统文化与习惯的影响，我国是一个“官本位”思想十分浓厚的国家，可以说与现代“民本位”的治国理念相去甚远。正是“官本位”思想的存在，我国的治国模式基本是“自上而下”，而非“自下而上”，作为国家运转的重要公共政策同样是受到“自上而下”模式的束缚。在公共政策制定过程实践中，政府往往会忽视公民参与的民主环节，重视自身公共权力的使用，彰显“官威”，对公共政策经常“一锤定音”；而公民也长期深受“官本位”思想的奴役，理所当然地认为政府官员的决策具有权威性，服从为上，即便有歧义公民的争辩也最终是妥协为善。由于政府部门及其官员存在理性上的认识局限以及公民的妥协，难免造成政府滥用公共决策权力，助长“一言堂、家长制”行政文化盛行，导致政府制定的公共决策偏离社会公共利益，为特殊利益集团所操纵。正如一些学者所言，“人民代表大会和政治协商会议参与公共政策过程不够深入，公共政策的审议、监督和评价不到位；民间思想库、法人组织、利益集团和公民个人，在公共政策参与中难以找到自己的位置。”

因此，在现代化发展进程中亟需唾弃“官本位”思想，树立“民本位”价值理念。公民本位是指政府在公共管理中，要以公民为根本和核心，把实现公民利益最大化作为政府工作首要的价值目标，确保公民意志在公共管理中的决定地位。这个价值理念在宪法中也有明确的体现。《宪法》 规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”同时，十八大以来政治体制改革的核心就是“简政放权”、“转变政府职能”，即政府要把不该管或管不好的事务，大胆地交由市场和社会去做，把自己本该管理的事务管好。政府更多的时候起着服务和引导的作用，而人民始终保持一切事务决策的主体地位。这样，公民在公共政策制定过程中拥有主体地位，在实际的公共政策议程中，公民才会毫无顾忌地表达自己的真实想法，政府主体才有可能不会为所欲为地利用手中的公共权力直接“拍脑袋”决策，进而确保公民参与公共政策的主体地位，提高公共政策的合法性与合理性，提高政策质量。

（三）利益集团的控制

公共政策是对社会资源的权威性分配，人们为了获取更多的社会资源，在公共政策制定过程中展开搏弈。而作为分散的个人在公共政策搏弈过程中力量极其有限，很难实现自己的目标。正是在这种利益的驱使下，人们会有“抱团”的想法，按照“每个组织都预先假定有一个其成员共同享有的利益”组成利益集团，以利益集团的形式去影响公共政策制定的过程，使得政策结果一般情况下是按照利益集团力量大小来分配社会资源。我国利益集团实力之间存在巨大悬殊，绝大多数公民没有自己可靠的利益集团，实质上导致许多公共政策制定的过程就是少数几个大集团资源分配的过程，公民的利益难以得到保障。

所以，为了打破利益集团控制公共政策的局面，目前存在两种解决办法：一是消除利益集团的存在，归还每个公民平等的参与公共政策的权利。但是利益集团的存在是经济社会发展的必然产物，具有不可逆性，这并非可行的解决之道。二是鼓励公民参与利益集团，同时控制大利益集团的出现，基本保证每个利益集团实力相当。因为正如奥尔森所说：“在任何一种情况下，规模是决定对个体利益自发、理性的追求是否会导致有利于集团的行为的决定性因素。比起大集团来，小集团能够更好地增进其共同利益。”为此，第二种方式在我国公民参与公共政策制定过程中具有可行性和可操作性。

（四）制度设计不到位

公民参与公共政策关键是要畅通各种参与渠道，提供一块没有阻碍的“公共地盘”，公民平等地表达诉求、协商讨论、批判辩驳，以达成政策共识。哈贝马斯认为，“合法的决定并不代表所有人的意愿，而是所有人讨论的结果。”所以，提供一块交流和辩论的“公共地盘”对公共政策制定是十分重要的。虽然我国当前也有许多公民参与公共政策的渠道和制度，比如人民代表大会、政治协商会议、信访制度、民意调查、网络投票、领导接待日、领导信箱、新闻发言人制度、听证会及各种不定期的座谈会等。但是，缺乏顶层的制度设计，公民参与不够透明，随意性大，形式化严重。

因此，为了有效提高公民参与公共政策，必须完善顶层制度的设计。一是在国家制度层面，完善人民代表大会制度和政治协商制度。应该根据社会阶层结构的变化，逐渐调整各级人民代表大会中各阶层公民代表的比例。同时应该进一步提高人大代表的议政与协商能力，建立人大代表与选民的联系、沟通、商谈机制，保证人民代表大会真正成为充分表达民意、维护公民权利的重要形式，“如确立人大主任接待日、建立人大代表联络区、开通人大信息网、开设人大信箱，建立、完善代表述职、评议制度等等”。同时，增强人民政协工作包容性和协商性。二是在决策制度层面，健全政府公共决策过程中的制度安排。具体包括决策听证制度、决策公开制度、决策咨询制度与决策责任制度等。将与决策相关的具体内容进行公开明示，然后邀请相关团体、公民与专家进行咨询、协商与辩论，将民主咨询与民主监督合二为一，既保证决策结果符合民意，又起到了对决策过程的监督作用。三是在基层民主层面，努力探索有利于公民制度化参与的新形式。例如在城市社区，主要发展基层社区自治建设，实现社区管理的民主化，通过发挥居委会以及业主委员会的作用，确保公民按照公共生活的共同需求与意愿，针对社区管理存在的问题展开广泛地协商、交流与沟通，并在决策落实前达成一定程度的妥协与共识，形成大家都能接受的决定。四是在法治层面，把整个公民参与公共政策的制度设计以法律的形式固定下来，并“以人为本”地法治化动态管理。

（五）信息不对称

在现代社会，信息资源是人、财、物资源之外最重要资源之一，甚至有时候信息资源的重要性超过人、财、物资源，掌握了信息资源就占据了的主动地位。在我国，政府或政府官员拥有公共权力，对各种信息的收集、分析和处理有明显的优势，甚至很多信息都是由他们制造和发布，而普通公民获取信息一般具有盲目性、片面性、依附性、滞后性等特征，经常是被强势主体“牵着鼻子走”。所以，公民在公共政策制定参与过程中，很难获得足够的信息，信息明显不对称，难以有效地交流与辩论。即便是 《政府信息公开条例》 出台，要求政府部门及时公开所有信息（密级信息除外），权力公开透明运行。但有些部门出于对自身利益的保护而不愿真正公开有关政策的详细信息，阻碍公民对政府决策相关信息的获取与利用。

因此，为了保障公民获取信息的权利和参与公共政策制定过程的权利，必须督促政府决策信息的公开和透明化。既要做到政府决策程序公开，又要实现决策内容的公开，同时充分保障公民对公共决策的参与和辩论，最大限度地吸收公民的决策建议和意见。另外，要充分利用信息技术成果，逐步改变传统的信息公开方式，改造升级为电子政务信息公开方式，最大限度地避免人为因素的干扰，尽力实现信息的对称，为公民参与公共决策提供平等的机会和平台。

（六）公民参与能力不足

公共政策制定是一个系统的复杂过程，参与者必须具备一定专业素养和较高的道德修养。因为公共政策的制定就是要解决社会存在的现实问题，必须保障公共政策的效率和质量，低效率和低质量的公共政策不足以解决社会现实问题。如果公共政策参与者的专业素养和道德修养不够的话，其制定的公共政策有可能出现比较大的缺陷，难以保障社会问题的解决，只有高专业素养和高道德修养的参与者才能保证制定出能够解决社会问题的公共政策。然而在我国的现实生活中，绝大多数公民还不具备参与政府公共决策所需要的基本知识、道德以及心理素质，并且许多公民并不认为参与政府公共决策是自己的权利，对公共决策没有兴趣，即便是参与也基本付诸于形式。

所以，当前我国亟需提高公民参与公共政策的能力。一方面，要着力激发公民参与公共政策的兴趣，让公民意识到参与政府公共决策是自己的权利，也是一项义务，促使公民参与从不自觉行为向自觉行为转变。另一方面，要加强公民的素质教育，如文化教育、法律教育、政治技能教育、民主意识教育等，以增强公民的政治素质和政治参与能力，使他们熟悉和掌握政治生活规则和规范，真正培育出具有公共利益观念的现代公民，提高其参与公共决策的技能，这样政府公共决策的有效形成和顺利执行才能成为可能。

（七）社会缺乏契约精神

卢梭在 《社会契约论》 中指出，“社会契约订立是个人权利的全部让渡，由此形成全体人民公共意志，主权是公意的体现和运用，因此，主权属于人民。人民主权遵循不可转让、不可分割、不可代表、绝对不容侵犯且永远属于人民。与人民主权论相适应的政体是民主共和制，该政体以法治为主要条件，法律是人民公意的表现，人民服从法律就是服从自己的意志，因而法律要体现人民意志，立法权必须属于人民。人民服从法律就会获得自由，可以更好的发挥个性，法律必须确立人人平等的原则，以平等保证自由。”这就是民主国家现代化发展进程中必备的社会契约精神。但是，当前我国社会十分缺乏契约精神，公权私用、人治大于法治、违背人民意志、践踏法律、破坏平等自由等现象比比皆是，导致了公民参与公共政策这项基本政治权利无法得到保障。

因此，为了实现公民平等自由地参与公共政策制定过程，全社会成员都需要具备契约精神。一是在公共政策制定的过程中，突出公民的意志，明确遵循公民意志的公共政策合法和违背公民意志的公共政策不合法的标准；二是树立宪法权威，一切公共政策的制定都在宪法赋予政府和人民的权利和原则的基础上进行，禁止超越宪法的行为；三是确保一切权利主体在公共政策制定参与过程中的平等和自由，杜绝政府主体压制公民主体；四是各公共政策参与主体自觉培养公共利益至上的价值观，建立否定公共利益就等于否定自身利益的高度责任感。

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