建设乐山大佛国家级旅游度假区的思考

李文飞

（峨眉山—乐山大佛风景名胜区管理委员会 四川 乐山 614000）

近年来，旅游产业由单一观光型向观光休闲度假复合型转变给各地及旅游景区转型升级和未来发展带来了新的挑战和机遇。在这一背景下，各地及旅游景区结合自身实际，创新思路理念，改变经营发展模式，大力培育旅游新兴产业。其中，旅游度假区所具备的功能复合、顺应休闲度假趋势的优势明显，其创造全新旅游服务体系，创新管理服务机制，完善旅游综合服务功能的能力，将会为提升接待服务能力和增加旅游收益带来全新的变化，为其未来快速、优质发展赢得先机。为顺应这一发展趋势，乐山大佛景区适时提出建设乐山大佛国家级旅游度假区的规划，积极开展相关筹划工作，希望通过度假区建设来形成以乐山大佛景区这一旅游资源为核心、融合各类文旅项目的接待服务复合体，形成带动周边、辐射全市的旅游综合产业集群，为景区未来建设发展插上展翅飞翔之翼。

一、旅游度假区发展历史概况

国外旅游度假区最早可以追溯到古罗马帝国时期，当时的罗马及其附近开发出了温泉疗养胜地，后来温泉度假传播到北非海岸、希腊、土耳其、德国南部、瑞士以及英国，形成旅游度假区的早期雏形。进入20 世纪，伴随着度假旅游的大发展，世界各地逐渐形成滑雪、山地运动、保健疗养、休闲娱乐、海滨等度假类别的旅游度假区。2000年以后，国外旅游度假区的发展呈现出高端化、体验化、私密化与产权化的特点，形成分时度假、俱乐部、产权酒店等多种度假业态与游轮、高尔夫、滑浪风帆、瑜伽、高级健身等多元化休闲方式结合的旅游度假区。

1992年，为加快全国旅游业发展，形成了一批具备带动效应的度假区，国务院批准设立了12个国家级旅游度假区，即：大连金石滩度假区、青岛石老人度假区、苏州太湖度假区、无锡太湖度假区、上海佘山度假区、杭州之江度假区、福建武夷山度假区、湄洲岛度假区、广州南湖度假区、北海银滩度假区、三亚亚龙湾度假区、昆明滇池度假区，随后没有再设立新的国家级旅游度假区。在20多年的发展过程中，上述12 个国家级旅游度假区结合各自特点，紧跟国际休闲度假发展趋势，走出了不同的发展路径，创立起了具备自身鲜明特点的休闲度假品牌，取得了良好的经济和社会效益，为全国其他地区旅游度假区建设提供了宝贵的发展经验。

二、建设乐山大佛国家级旅游度假区的背景

（一）符合国家宏观政策

为正确引导国家级旅游度假区建设，适应旅游业转型升级、休闲度假日益成为主流消费观念的发展需要，在沉寂多年后国家旅游局重新启动了国家级旅游度假区评定，并于2011年1月14日发布了《旅游度假区等级划分》 国家标准（GB／T26358-2010）。作为度假区建设的纲领性文件，该标准在度假区确立、建设、市场定位等方面实现了跨越式转变，突出表现为度假区建设应当以度假区环境、度假设施和项目布局为核心，评定标准更加全面、评定程序更加严谨，这些对于推动我国旅游度假区进入科学发展阶段、增强市场竞争力具有重大意义。2013年国务院颁布 《国民旅游休闲纲要》（2013—2020年），在改善国民旅游休闲环境、推进旅游休闲基础设施建设和加强国民旅游休闲产品开发与活动组织等方面提出了具体要求。2014年8月9日，国务院印发的 《关于促进旅游业改革发展的若干意见》 更明确指出，要将带薪年休假制度落实情况纳入各地政府议事日程，积极发展休闲度假旅游，加大对中西部地区重点景区等旅游基础设施的支持力度，抓紧研究新形势下支持旅游规划编制的财政金融政策，优化土地利用政策等。对拟建设的乐山大佛国家级旅游度假区来说，上述文件在标准、土地、金融、休假、建设等各个方面的明确要求和规定，充分释放了国民休闲度假热情，激发了市场资本参与度假区建设发展的活力，为在体制机制上解决一些长期困扰度假区发展的瓶颈和难题指明了方向，为乐山大佛国家级度假区建设提供了有力的政策支持。

（二）顺应乐山城市及旅游业发展需要

《乐山市国民经济及社会发展十二五规划》 提出，力争在2020年前把乐山建设成为人口过百万、面积为100 平方公里的“双百”城市。《乐山市旅游产业十二五规划》 确立了建设“国际知名、国内一流、四川第一”休闲度假旅游目的地的发展目标，积极构建景城一体国际休闲旅游度假城市。2013年乐山市委、市政府颁布的《关于建设国际旅游目的地实现旅游业发展新跨越的意见》 更明确提出，完善乐山大佛景区休闲度假旅游服务功能，打造景观带，开发三江环游及水上旅游项目，推进景城一体，到2017年建成乐山大佛国家级旅游度假区。乐山大佛景区及其周边区域作为山水相连、景城相融的优质区块，完全具备承接“双百”城市建设和旅游业发展所需的条件，而乐山大佛国家级旅游度假区的启动将进一步展现乐山精品化、休闲化、国际化的良好旅游形象，加快国际旅游目的地的形成，从而将乐山旅游培育成为全省旅游发展“多点多极支撑体系”中的重要增长极。

（三）满足景区转型升级的迫切需要

近年来，乐山大佛景区游客接待量节节攀升，建设发展迅速，取得了不俗的成绩。但我们也要看到目前存在以下问题：

1.门票经济已成发展瓶颈。景区有效管辖范围小，没有配套形成内容丰富的文旅活动，“吃、住、行、游、购、娱”旅游六要素仅占“游”这一项，收益单一，尴尬地居于旅游过境地的地位，是典型的门票经济景区，这已成为制约景区发展的瓶颈。

2.景区承载能力已达极限。按照 《乐山大佛风景名胜区总体规划》 规定，乐山大佛景区人次容量为280 万人／年，而2011年为292.61 万人次、2012年为303.33 万人次，已经超过容量上限，可以预计将来游客量只会有增无减，急需通过提供新的旅游产品和文旅项目来实现游客分流，减轻景区遗产资源保护和容量压力。

3.带动效应未能充分显现。作为拥有世界文化与自然遗产、5A 级景区和国家重点风景名胜区等称号的著名景区，乐山大佛景区应当成为带动周边产业发展、促进景城相融的领头羊，但受历史和客观原因所限，乐山大佛规划区和周边并未形成完备的休闲度假产业链和集群，很多优质区块和资源还待字闺中，没有惠及城市相关产业发展。

综上所述，建设乐山大佛国家级旅游度假区已成为解决以上问题、促进景区转型升级的迫切愿望，需要通过在体制机制、规划建设等方面创新发展思路，才能顺应休闲度假发展潮流，成为旅游度假区中特色鲜明的重要一极，最终将乐山打造成国际知名的休闲度假旅游目的地。

三、乐山大佛国家级旅游度假区的发展思路

乐山大佛国家级旅游度假区规划建设总面积约40 平方公里，涵盖北至岷江二桥、南至汤家坝、西至大佛景区三级保护线、东至305 省道150 米的区域，旨在充分共享乐山大佛这一世界品牌，指导帮助乐山大佛景区和周边休闲度假资源优化配置旅游发展要素，整合发展、转型升级，形成乐山大佛旅游产业集群，建成精品休闲旅游度假区。

（一）乐山大佛国家级旅游度假区的优势

目前，国内较为知名的度假区如三亚亚龙湾度假区以海滨度假、苏州太湖度假区以亲水度假、福建武夷山度假区以山地运动及疗养度假等为优势资源，配套形成其他文旅产业，已成为度假领域的知名品牌。乐山大佛国家级旅游度假区的优势在于：

1.文化底蕴深厚。坐拥乐山大佛、东方佛都和古寺名刹等旅游资源，拥有深厚的佛教文化、弥勒文化底蕴，具备礼佛、养生、康疗等人文要素。同时，其临城亲水的自然环境，又串联起古嘉州丰厚的汉唐、南丝绸之路、市井、禅茶、海棠、水乡码头等文化，具备民俗文化体验、运动娱乐等文旅活动要素。

2.旅游商业环境优越。正在开展的“两航四铁八高速一枢纽”交通建设，万达广场、青江CBD商务中心及其他众多知名地标品牌的入驻和建成，将使乐山成为连接成都与川南、川西、重庆和云南等地的另一个重要枢纽以及四川西南的又一个经济中心。而乐山大佛国家级旅游度假区正处于交通枢纽交汇、知名地标毗邻的位置，客流、物流、资金流巨大，其汇聚四方资源和辐射周边的带动作用均十分明显。具备开展商务会展、商贸洽谈、艺术创意等旅游人文商业要素。

3.旅游地产优势明显。对乐山大佛国家级旅游度假区来说，其区域内可资使用的土地资源紧紧依附优质的旅游资源，是不可多得的休闲度假胜地，各方资金势必趋之若鹜，峨秀湖国际旅游度假区、嘉州长卷的先行先试就是例子，这将为养生度假、旅游观光、运动娱乐、商务会展等提供坚实的实体支撑。

（二）乐山大佛国家级旅游度假区的功能布局

结合规划区旅游资源分布和地理环境实际，为发挥度假区优势，实现文旅项目配套、功能相互承接，符合相关法律法规和规划的规定，度假区的功能分区为“一心三大片区”：一心：大佛核心朝拜区；三大片区：乐城——传统文化体验区，乐山——山居文化创意区，乐水——商务运动养生区。

1.一心——大佛核心朝拜区。该区范围为17.88 平方公里的乐山大佛景区规划区，功能定位为宗教朝拜、文化娱乐、禅修养智、田园美食，重点在围绕大佛，提升景区品质，挖掘文化内涵，拓展体验空间。该区拟开发内容为：一是核心礼佛朝拜亚区。整合优化大佛、东方佛都、乌尤寺等资源，强化该区域的佛文化、弥勒文化中心地位。二是佛教文化体验亚区。以大佛中轴线为基准，依据佛教理念在凤洲岛构建七步莲台，配套相关文旅项目。三是山地禅修休闲亚区。依托龟城山山地环境，复建东山寺、古炮台和拜佛古道等，建设佛文化修持中心，营造禅修氛围，扩展大佛文化深度体验空间。四是生态人文娱乐亚区。在鞍山村、嘉华水泥厂等地修建弥勒文化园和配套项目，深度挖掘弥勒文化，打造一处集情景演艺、艺术展示、娱乐休闲为一体的文化园区。五是水乡田园游憩亚区。依托杜家场原有村落，重新梳理水岸关系和乡村田园空间，修建以禅境花园为中心，涵盖水文化、湿地保护等的休闲群体。

2.乐城——传统文化体验区。该区规划范围为7.63 平方公里的岷江东岸片区，功能定位为休闲娱乐、文化体验、文化度假，重点在以城市发展脉络为轴线，融合传统与现代、古典与时尚等元素。该区拟开发内容为：一是古嘉州风情带。依托岷江东岸嘉定坊、嘉州长卷，沿江规划集地方美食、旅游休闲的城市生态风情带。二是南丝绸之路文化娱乐亚区。依托嘉州长卷以东低山区域，建设南丝绸之路大观园等项目，深度挖掘南丝绸之路文化，再现当年盛景，彰显城市魅力。三是海棠风生态休闲亚区。依托碧山湖森林公园，打造以海棠为主，兼有茶、花、竹、禅等元素的海棠香国。四是非物质文化遗产博览园民俗体验亚区。以佛光湖为中心，深度开发和综合推广乐山国家级和省级非物质文化遗产，配套相关体验园。

3.乐山——山居文化创意区。该区规划范围为2.8 平方公里的省道305 线两侧凌云村区域，功能定位为禅意度假、艺术创作、艺术办公，重点在融合古嘉州茶叶种植传统和村落凿佛奉佛传统，形成一处集村落度假、文化创意功能为一体的禅修文化深度体验区。该区拟开发内容为：一是禅意乡村精品度假区。利用其毗邻大佛的独特地理位置，形成以拈香小镇为代表、辅助古村、茶园等项目的特色山居度假村落。二是大佛文化创意度假亚区。利用与商务运动养生区会展博览中心的互动关系，形成以佛事用品创作为主的匠人小镇及系列制作街区。

4.乐水——商务运动养生区。该区规划范围为11.68 平方公里的青衣坝、王坝子、老江坝、汤家坝、马桑坝区域，功能定位为艺术会展、商务运动、休闲养生、银发养老，重点在以三江水文化为依托，针对相关市场，引入水主题养生度假品牌，构建一处水主题岛群。该区拟开发内容为：一是会展商贸度假亚区。结合汤家坝的区位优势，通过规划国际博览中心，打造一处以会展博览为主，集商贸、交流、美食、住宿等为一体的现代化、生态化、智能化产业集群。二是商务会议度假亚区。结合王坝子与青衣坝一衣带水、与城市联系紧密的关系，打造以三江国际OFFICE PARK（商务花园或花园式办公环境）为中心，集温泉度假、会议商务、休闲美食等为一体的时尚化、公园化、主体化集群。三是品质运动娱乐亚区。充分利用老江坝天然的岛状地形，通过规划国际水上嘉年华等系列产品，打造一个以高尚运动为主，集水上娱乐、滨水度假等功能为一体的娱乐运动岛屿。四是高端养生度假亚区。利用马桑坝相对独立、环境幽静的特点，通过规划东方养生岛等系列产品，打造一个以高端养生为主，集船舶文化游览、主题度假、特色体验等功能为一体的养生岛屿。五是银发养老度假亚区。充分发挥金灯村依山傍水、田园氛围浓郁的优势，规划以大佛福湾为中心的项目，打造一个具备东方神韵的养老基地。

（三）乐山大佛国家级旅游度假区发展机制

1.完善度假区建设管理体制。1992年批准12家国家级旅游度假区建立时，政府处于绝对主导地位，这对推动度假区建设提供了坚实的体制机制保障，确保了初始阶段各项工作的快速有力推进。以同处西部正在建设的西安临潼国家旅游休闲度假区为例，该项目建设工作于2010年正式启动，在政府主导（西安曲江临潼国家旅游休闲度假区规划建设领导小组）、派出机构（西安曲江临潼国家旅游休闲度假区管委会）具体负责的机制下，该度假区工作推进顺利，预计于2014年底前基本建成。乐山大佛国家级旅游度假区规划范围除乐山大佛景区外，还涉及到市中区、五通桥区、高新区、市级相关职能部门等，结合上述度假区建设经验，从有序顺利推进度假区建设工作，消除运行障碍和提高建设成效的角度出发，政府主导和引领作用应当得到充分显现。在此框架下，形成政府主导、部门分工负责、市场资源充分参与的格局，并相对集中规划建设、执法、管理、财税和保护等事权和职权，确保政令统一，为各方社会资金的快速进入和项目的迅速实施营造高效、宽松的投资环境。

2.确保长远目标和短期利益的有机统一。世界上知名的旅游度假区从开始建设到初具规模再到形成气候，一般都要经历较长的一段周期，在这一过程中必然面临长远目标与短期利益的关系平衡问题。特别是鉴于度假旅游项目先期投资大、投资回报周期长的特点，度假区多采取以资金回笼快的住宅地产项目开发来缓解资金短缺的问题，这给度假区后续建设和品质提升带来较大负面影响。根据2009年福建省南平市人大专题调研组报告，作为12 个国家级旅游度假区中唯一一处文化与自然遗产度假区的武夷山景区，在发展过程中出现建设发展品位不高，侧重于住宅地产的开发，接待服务、商务活动、公共绿化和生态环境保护等用地被逐步蚕食，打乱了原有度假区总规的功能区设置。以此为鉴，对乐山大佛国家级旅游度假区来说，我们应当在土地利用上合理规划，严格确保旅游接待服务设施、商务活动、公共绿化和生态环境保护等用地保障，从严控制投机性、随意性开发利用，更要本着宁缺毋滥的标准，扎实提升土地利用品质，建设精品文旅项目。同时，结合投资方的现实收益需求，合理确定建设、经营期限和管理模式，营造长期合作、互利共赢的良性发展商业氛围，确保度假区建设长远目标和短期利益的有机统一。

3.实现度假区建设与资源环境保护的和谐共生。优质的人文与自然遗产资源、良好的生态环境是国家级旅游度假区建设发展的根基。北海银滩国家级旅游度假区在开发建设之初，其西区大片的林地、草地和滩地被用于建设密集的旅游设施，引以为傲的“沙滩、海水、阳光”的旅游资源和生态环境受到严重破坏，旅游综合服务功能大为减弱。因此，我们在推进乐山大佛国家级旅游度假区建设时，应当将资源环境保护作为一切建设发展工作的前提，坚持科学规划、可持续发展的原则，认真执行各项保护专项规划，确保优质的资源环境得到科学保护、永续利用，实现旅游开发与资源环境保护的双利双赢、和谐共生。