简论党支部作为实现农民工组织化的路径选择——以浙江乐清市“霍邱之家”为例

□ 王寿铭

随着我国地区经济和城市发展的差异，在中东部地区尤其是东部沿海地区，农民工成为一种普遍现象。据国家统计局的数据显示，2013年全国农民工总量达到26894万人，比上年增加633万人，增长2．4%;其中，外出农民工16610万人，增加274万人，增长1．7%。这一庞大的群体为我国的经济和社会发展做出了巨大的贡献，理应成为我们关注和关心的重点，但在城乡二元体制结构下，他们的权益和生活状况堪忧。权益受损和维权困境将民工群体的弱势地位暴露无遗，原子化的民工个体在维权行动中的无力促使他们联合起来，借助于集体的力量来提高与企业和政府博弈过程中的地位。农民工的组织化程度“不仅反映着农民工实现和维护自身权利能力的强弱，还影响着农民工的政治地位、对城市社会的认同度和市民化程度”。［1］

根据管理主体和方式的不同，农民工实现组织化的途径有两种：一种是体制内方式，包括工会、共青团、妇联等人民团体，他们的活动经费由国家财政支持，工作人员属于编制人员，具有浓厚的体制色彩。王松、［2］杨红朝、［3］陈建胜［4］等对工会等团体吸纳民工，实现民工组织化的行为逻辑、优势、弊端和改进建议作了比较充分的研究和讨论。另一种是由社会力量组织成立的，这些社会力量包括农民工自身、某些领域热心的专业人士等，他们为民工群体提供诸如法律援助、就业信息等服务。这类自主成立的民工组织即我们所说的非政府组织，其从成立到运行都体现着“草根性”，诸如番禺打工族文书处理服务部、［5］草根之家［6］等，正是这种“草根性”衍生的独立性所具有的潜在风险，成为政府警惕和排斥民工非政府组织的理由。

为解决民工的组织化难题，政府越来越注重自身权力行使方式，积极参与引导民工组建自我管理组织。政府引导成立的民工组织虽然也具有体制背景，但其工作人员的主体仍是农民工自身，仍能表现出较强的自我管理的特征。这类组织一方面能够获得政府的支持，另一方面能够获得民工群体的认同，因而具有较强的行动能力，成为政府关于民工管理和服务的有效形式。浙江省乐清市的“霍邱之家”在流出地和流入地两地党委政府的吸纳和扶持下，不断扩展服务范围，提高服务能力，走出了一条政府引导下民工群体实现组织化的有效路径。

一、“霍邱之家”：政府引导和扶持下的组织成长① 除特殊说明外，本文案例资料均来源于中共安徽省霍邱县驻浙江省乐清市流动人口党支部门户网站，具体见http：//www．hqzyqdzb．com/index．asp

（一）“霍邱之家”的产生及行动

1、地区成功经验的示范效应

由于民工群体的流动性，计划生育一直是农民工管理中的一个难题。为加强两地农民工计划生育工作的沟通和协调，上海市奉贤区与霍邱县相关政府部门在县驻奉贤劳务输出工作站的基础上，联合成立了“奉贤－霍邱流动人口计生协会”。［7］由两地人口计生部门提供物质支持，聘用专职人员负责计生协会的日常工作，为农民工育龄人口提供服务。协会在上海的工作成绩引起了霍邱县委组织部门的注意，2008年3月，经过两地组织部门的批准和同意，霍邱－奉贤流动人口党支部在协会的基础上成立，会长为党支部书记。党支部的成立扩展了协会的服务范围和内容，取得了一系列成就，树立了在民工群体中的威望。

霍邱县是一个劳务输出大县，每年有几十万人外出务工，“流动人口计生协会”为霍邱县关于农民工事务的社会管理模式创新提供了成功的案例，为农民工事务管理指明了方向。

近年来，安徽霍邱县籍农民工来乐清市务工的约有5万人，其中，约有1．3万人在翁垟街道工作居住。为了解决农民工群体中党员的教育管理难题，发挥其服务人民群众的先锋模范作用，范桥乡党委在霍邱县组织部门的授权和支持下，在乐清市翁垟街道成立了“霍邱－乐清流动人口党支部”。党支部的成立，为在乐清市的霍邱籍农民工党员开展组织活动提供了平台，为他们与家乡党组织之间搭建了沟通、联系的桥梁。

农民工在为乐清经济发展做出巨大贡献的同时，也给社会管理和治安带来了压力。据统计，近几年来，外来流动人口犯罪占乐清市违法犯罪人数的60%以上，［8］严重影响了企业生产和人民群众的安全。为了加强对农民工的服务和管理，乐清市相关部门，包括计生局、工商局、禁毒指挥部、司法局、红十字会等相关部门，以“流动人口党支部”为基础，“陆续成立了7家工作联系点，包括流动人口计划生育协会、新居民工商工作室、新居民禁毒志愿者基地、新居民调解委员会、新居民调解工作室、新居民法律援助联系点、流动党支部红十字会等”。［9］

2012年9月，经乐清市新居民服务管理局的授权，“新居民服务管理霍邱之家”正式挂牌，标志着霍邱籍农民工在乐清有了自己的“娘家”。“霍邱之家”是以流动人口党支部为依托，将政府部门在支部建立的各工作联系站点整合而成立的。

2、“霍邱之家”的组织构成和行动

（1）“麻雀虽小，五脏俱全”

“霍邱之家”是为在乐霍邱籍农民工服务的一个综合的组织形态，在当地相关政府职能部门的授权和指导下，将各种与民工群体息息相关的管理服务功能整合进组织之中。

党支部。党支部是“霍邱之家”的雏形和核心组织，其他各项服务职能的发挥都以党支部为载体。党支部成立时有党员170多名，2012年以来为120多名;党支部书记C、两名委员和1名优秀党员协调指导党支部下设的4个小组;各组有组长1名，优秀党员12－15名不等，［10］这些党员是整合进党支部的各工作站点的主要工作人员，发挥领导协调作用。

调解工作室。调解工作室在街道党工委和“流动人口党支部”的领导下开展工作，业务上受司法所指导。为解决日益复杂和不断出现的矛盾，工作室采用“以外调外”的工作模式，在选择调解员时，考虑到农民工可能存在的排外心理，工作室注重从霍邱籍人员中挑选;在调解过程中，发挥外口调解员与当事人之间语言和风俗习惯相似的优势，注重运用“亲情、友情、感情”的“三情攻势”，提高调解质量。［11］调解工作室还注重提高调解员专业能力，培养优秀的调解能手，组织学习与认真贯彻执行《人民调解法》。

工商工作室。“新乐清人工商工作室”同样依托于流动人口党支部，业务上接受乐清经济开发区工商所的指导。早在2009年，乐清工商部门就在党支部设立流动人口消费维权监督（示范）点，进行消费警示和消费调解，工作室的成立使民工与工商部门的联系更加紧密，工作人员随叫随到，为民工服务。［12］除了消费维权，工作室还定期开展讲座，宣传食品安全，开展消费维权法律法规培训和打击传销宣传教育等活动。

除了上述服务功能外，“霍邱之家”还整合了流动人口计划生育协会、民工维权办公室、新居民法律援助联系点、新居民禁毒志愿者基地、流动党支部红十字会等组织。

依托党支部，成立其他的配套组织。这种组织服务模式为党支部与其他政府部门的衔接提供了便利，扩展了组织的服务范围，规范了服务方式，提高了组织服务的合法性和效率。同时，政府部门通过建立工作联系点，将部分权力下放，发挥了民工组织的整合作用，降低了行政服务成本。

（2）行动中的组织

作为一个活动载体。民工流动性强、分散性大，把这么庞大的一个群体召集起来成本高、效果差，成为政府职能部门开展宣传教育工作的难题。而民工组织作为民工群体的组成部分，与他们有着天然的联系渠道，能更好地掌握他们的动向。政府可以利用民工组织这一优势，借助于这一平台，提高其工作开展的效率和效果。

由于农民工的法律意识淡薄、文化水平不高，致使其在日常消费中被侵权的现象屡屡发生。为了进一步提高农民工的维权意识，减少因消费纠纷而引发的不稳定因素，开发区工商所依托党支部成立工作站点，保护农民工的合法权益。他们免费向农民工发放《中华人民共和国消费者权益保护法》、《食品安全法》等宣传手册，定期组织农民工开展消费维权基本知识、识别假冒劣质商品常识的培训，进一步提高其维权技能。为了更好地防范和打击传销，开发区工商所把“打传禁传”工作进一步开展到党支部，通过法律法规宣传、典型案例讲解、知识问答等形式增强广大党员和其他农民工识别传销的能力，提高抵制传销的意识，明晰打击传销的信息沟通渠道，鼓励民工群体维权、举报。

作为一个执行主体。由于同质性，民工群体更能对民工组织产生较高的认同，所以，在民工组织名义下开展的工作更能得到民工群体的接受，政府可以将某些管理事项委托给民工组织来代理，以增强管理效果。

流动人口计划生育协会在乐清市柳市镇计划生育指导中心设立服务台，利用集中孕检月，通过指纹和证件来核对育龄群众身份，并集中开展法规宣传、政策咨询、《婚育证明》办理、独生子女保健费发放、孕检对象指纹采集、查环查孕和避孕节育等“一站式”服务。为了进一步加强两地在人口计生工作上的沟通和协作，经浙江、安徽两省人口计生委协商，在协会的基础上，安徽省－浙江省流动人口计划生育区域协作乐清工作站在翁垟街道成立，为两地人口计生工作的开展奠定了良好的基础。工作站成立以来，为流入到乐清的皖籍群众办理《流动人口婚育证明》、《康检证明》等计划生育证件7000多份;发放独生子女保健费7万多元;提供健康体检和优生优育检查2000人次;开展生殖健康讲座8期。［13］“流动人口计划生育协会、党支部的成立，大大方便了我们，让我们离乡不离家。”［14］其中的一位会员说。

（二）组织的自我提升

从上文的分析可以看出，党支部是“霍邱之家”的核心组织。“霍邱之家”各项职能的发挥以党支部为中坚力量，各政府职能部门工作联系点的工作人员也以党员为主。“霍邱之家”的组织发展过程就是党支部自我约束、自我学习、自我完善的过程。

为维持党支部的正常运转，支部办公室就组成人员的职责进行了规定。党支部成立后，首先是统计党员数量和信息，建立党员个人档案。其次，根据农民工党员分布范围广、流动性大等特点，按区域组建党小组，推选素质高、有声望的党员作为小组组长，由他们来召集党员开展组织生活，实时汇报党小组的党员数量及状况。再次，党支部每月召开2次支委会，每季度召开一次党员大会，上一次党课，通过学习、培训来提高党员的自身素质，增强党员的先锋模范意识。

为进一步提高党性、践行为人民服务的宗旨，党支部与中央和上级党组织保持一致，开展了各种形式的动员和学习活动。（1）创先争优。党支部成立了以支部书记为组长、支部委员为副组长，党小组长、党员代表为成员的领导小组，以确保活动的顺利开展。领导小组在座谈、走访的基础上，制定了流动党员践行创先争优活动的实施意见。开展结对互帮，引导流动党员把身份亮出来，党员作用发挥出来，号召广大党员争当国家政策宣传员、科教就业信息员、创业致富领跑员、信访维稳安全员、权益矛盾调解员。同时，进一步扩大组织覆盖，完善双向管理。（2）党的群众路线教育实践活动。党支部召开党的群众路线教育实践活动动员大会，制定了《霍邱驻乐清流动人口党支部开展党的群众路线教育实践活动实施方案》，明确了把反对“四风”、维护流动人口合法权益、提高服务水平作为群众路线教育实践活动的重点，大会还对党支部及支部班子成员的作风进行了评议。

此外，党支部还注意培养组织的后备力量，吸收那些遵纪守法、积极主动、一心一意为民工群体服务的人为入党积极分子，将其吸收到党的队伍中来。

二、“霍邱之家”的组织核心：党支部

党支部作为核心组织体现在其行动能力上，这种行动能力与其自身特点和政府的支持是分不开的。

（一）党支部的特征

一方面，党员是民工个体具有的唯一与体制产生联系的标签。民工群体中的党员在农村时大多是精英和能人，具有与体制互动的能力和优势，他们在民工群体中享有较高的威望，其言行能对其他民工产生很大的影响。

另一方面，党支部的核心组织作用是由其建立程序、领导体制、组织宗旨和目标决定的。《中国共产党章程》规定，基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织，这种灵活性的组织原则，为流动人口党支部的成立奠定了基础。为了加强对农民工党员的管理，在农民工群体中建立党支部成为一个简便的、高可行性的选择。党实行民主集中制的组织原则，党的基层组织，根据工作需要和党员人数，经上级党组织批准，分别设立党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会，基层组织的书记、副书记产生后，应报上级党组织批准，这种领导体制决定了农民工党支部的政治可靠性，政治可靠是获得政府支持、取得合法性的前提。党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，党员要发挥先锋模范作用，密切联系群众，维护群众的正当权利和利益，做好群众的思想政治工作，为人民服务的宗旨决定了党支部可以成为农民工反映意愿、解决困难的平台。霍邱流动人口党支部以其简易、灵活的组织形式和政治忠诚获得两地相关部门的支持，发挥其管理和服务农民工群体的作用。

（二）政府的吸纳和扶持：权力间的认同

受我国的体制和农民工自身特点的影响，政府是以治安管理的态度来面对这一群体的，［15］加强对农民工的流动、登记管理，严防农民工自组织的成立和扩大成为政府针对农民工管理的基调，但是受党支部的影响，民工组织成为政府扶持的对象。

霍邱县驻乐清市流动人口党支部是范桥乡党委为了加强对流动党员的管理而成立的，党政一体的政治体制使范桥乡党委的授权为流动人口党支部的活动开展奠定了合法性基础。输出地党委的授权将民工组织整合进体制内，保证了他们的政治忠诚，这种身份上的契合成为输入地政府扶持民工组织，发挥其在民工管理和服务过程中作用的一个“叩门之钥”。

党支部各项管理和服务活动的开展是在输出地党委政府的指示和领导下进行的，而这些活动的目标同样也是输入地政府急需破解的难题和应该完成的任务，目标的契合决定了党支部可以成为输入地政府进行扶持和吸纳的对象。

身份和目标的契合、党支部成立的灵活、党员作为民工精英的优势作用发挥，使得执政党吸纳成为政府吸纳的一个先决和有效条件。

三、“霍邱之家”的优势：党支部与其他组织方式的比较

实现农民工组织化的方式有多种，包括工会、社区融入和非政府组织等，但它们都有各自的弊端。

（一）与工会、社区融入等组织途径的比较

农民工被界定为产业工人的一部分，作为工人实现自身组织化的合法方式，工会这一传统形式自然成为首选。工会作为一种体制内的组织化手段受到政府的积极支持，通过工会，政府可以掌握农民工的动态，将其保持在自身的管理视野内。学界对工会这一组织化方式的支持也大多是因为其体制背景。［16］但农民工自身的流动性较强，使得实现工会下的组织化面临困境;又由于工会在维权方面的效果较弱，导致其对农民工的吸引力大大下降，工会要想承担起农民工组织化的任务还有很多方面需要改进。

当前学界探讨的另一种实现农民工有序管理的方式是促进这一群体的社区融入，依靠社区加强对其的管理。民政部下达的《关于促进农民工融入城市社区的意见》指出，要发挥好社区的社会融入功能，组织动员社区各方面力量为农民工提供帮助和服务;构建以社区为载体的农民工服务管理平台，拓展农民工参与社区建设的渠道，丰富农民工社区文化生活，培养农民工的社区成员意识。但由于在思想认识、生活方式、行为习惯等方面的差异，使得民工在社区的融入只能是一种表面上的融入，缺乏对社区的认同感和归属感。［17］

而党支部作为民工实现组织化的方式，具有无可比拟的优势。与工会和社区融入相比，党支部虽然也具有较强的体制色彩，但是，党员都是民工群体的一份子，社会距离较短，民工对党支部更能产生较高的认同，这种认同是民工群体接受管理的基础。党员与被管理群体来自同一地域，具有相同的文化背景和行为习惯，在党支部的管理过程中，党员可以充分利用他们的地方知识来处理问题。同时，这些民工精英大多在迁出地就具有较高的威望和社会权力，这也可以成为他们在管理和服务过程中利用的资源。党支部党员不仅与民工群体具有较短的社会距离，而且也具有较短的物理距离。这些党员本身也是农民工，他们就生活在这一群体之中，对他们的困难和需求更为了解，对当前管理过程中的困境也更为了解，党支部能够协助政府提高管理的针对性。党支部作为民工实现组织化的另一个优势是灵活性，政府处理问题具有特定的程序，这些程序环节繁琐，耗时较长，而党支部在处理问题的方式和时间上具有较大的行为空间，可以提高问题解决的效率。

（二）与非政府组织的比较

非政府组织也可以作为农民工实现组织化的方式。非政府组织大多是由民工个体自己建立的，但这种组织形式面临诸多困境，主要就是组织注册难。根据《社会组织登记管理条例》的规定，社会组织的成立需要同时具有业务主管部门的接收和民政部门的备案，根据谁接收管理谁负责的原则，政府部门本着“多一事不如少一事”的心态，大都不愿意作为民工组织的业务主管部门。没有注册就意味着合法性的缺失，这不仅体现在其不能得到政府的政策、资金、人员和技术等方面的支持，同时，还有被取缔的危险。非政府组织的另一种存在形式就是老乡会。［18］农民工在从农村迁往城市的过程中，其意识并没有同步转换，大都法律意识淡薄，其行为容易表现出一定的过激性。在缺乏有效的政府管理和支持的情况下，为维护自身利益，处于弱势地位的民工群体就很容易产生抱团的现象，其维护利益的行为也容易走向极端，诸如暴力讨薪的行为等。在没有其他有效的利益维护渠道的情况下，民工组织极易发展成为黑社会。

党支部因其组织性质，不仅取得了流出地党委政府的支持，更得到了流入地政府部门的认可和帮助。与非政府组织相比，党支部具有更强的行动能力和组织持续发展的良好环境，是一种更有效的组织化方式。

四、党支部作为一种路径选择：效果分析

党支部作为实现民工组织化的路径选择，促成了政府与民工组织的合作，有效地缓解了二者面临的问题并且建立起良好的沟通和互动机制。这对于政府转变职能，促进我国的政治发展，实现治理体系与治理能力的现代化具有参考价值和示范意义。民工组织与政府合作的效用具体体现在以下几个方面：

（一）维持组织的运转，维护民工权益

政府吸纳与扶持民工组织，就管理民工事务与农民工组织进行合作，在促进组织发展的同时，也维护了农民工的权益。

1、与政府的合作可以维持民工组织的生存。任何一个组织一经成立，其首要目标就是生存下去，生存是开展活动、实现组织目标的基础，组织的生存需要社会环境的认可。［19］以农民工群体为服务对象，这种活动的公共属性决定了民工组织需要获得法律的认同，而与作为公共秩序代表的政府开展合作，能够获得这种合法性。

2、与政府的合作，有效维护了民工群体的权益。一方面，民工组织承担起了农民工与政府之间的沟通桥梁作用，民工组织可以将这一群体的利益需求输送给政府，提高政府服务的针对性和有效性;［20］另一方面，民工组织可以借助于群体力量与政府展开博弈，为农民工争取到更多的利益。

3、对民工组织而言，与政府开展合作可以有效促进组织的发展。由于民工群体的局限性，民工组织的组织建设滞后，开展活动时往往也缺乏法律意识，这使组织发展面临巨大的困境。通过政府的资金、人员、技术、信息等的支持，间接或直接参与到民工组织的组织建设和发展过程中，有助于完善民工组织的内部管理机制，引导其走向健康发展的道路。

“霍邱之家”自成立至今，积极在计生、调解、消费等领域维护民工的权益，开展各项教育活动，提高该群体的法律和维权意识，组织各项活动的成功也为自身带来了声望，建立起了品牌效应。

（二）维护社会稳定，降低管理成本

对政府而言，与民工组织的合作能够有效地降低社会管理成本，提高管理的有效性，增强自身的合法性基础。

1、有效降低社会管理成本，提高管理效用。当前，针对农民工管理的主体是公安等部门，政府每年为此支付大量的维稳经费，而借助于民工组织共同参与农民工事务的管理，通过将部分政府管理服务事项委托给民工组织，减少了政府有关人员和活动等的支出。同时，民工组织的灵活性也提高了其服务的针对性，满足了民工群体的多样化需求。［21］（PP132－139）

2、增强政府的合法性认同。依靠民工组织的协助，民工组织成为政府的代理者，政府不再直接面对原子化的农民工个体，这不仅会大大减少农民工群体对政府的负面认知，而且民工组织服务活动的开展也会被认为是政府正确决策的结果，成为政府的绩效。这种合法性认同有利于减少政府与社会的互动成本，促进政府政策的推行。［22］（PP76－79）

3、有利于社会的稳定。组织化能够将散漫的农民工个体的无序行动进行有效的整合，这样一种约束力量能减少民工违反法律或其他极端行为的发生。另外，地方政府给予一个民工组织合法性，扶持其发展，既是加强对其管理，也是为其他民工成立组织或现有组织改进提供标准，借此规范民工的组织力量，缓解了社会不稳定的问题。

（三）促进政府职能转型，建立政府与民工组织的互动规则

与政府合作的过程同样也是政府职能转变的过程。更重要的是，政府与民工组织合作规则和制度的建立，为二者的良性、持续互动提供了基础。

1、促进政府职能转变。与民工组织开展合作的过程，就是政府放弃主导一切的管控意识，理性认识社会力量的发展，正确处理与各社会力量的关系的过程。这样一种理念的转变，标示着政府整体性的一个改变，是政府重塑的一个过程。

2、制度是各方互动活动中权力关系不断调适和规则沉淀的结果，同时制度又影响和塑造着交互活动。［23］（PP173－178）制度作为一种共有的知识，通过它我们能够对其他主体的行为有一个明确的预期。政府与民工组织合作的不断开展，为二者互动机制的建立创造了空间。在明确的制度下，政府可以摆脱对民工组织畸形发展的顾忌，赋予民工组织更多的自治权，发挥其在民工群体管理中的作用。民工组织与政府的合作可以锻炼民工组织参与社会管理的能力，培育民工群体的公民意识。

乐清市政府就各项工作加强对“霍邱之家”的指导，建立了各项工作制度。流动人口专职管理部门成为组织的联系单位，“霍邱之家”可就各项工作向其汇报。另外，作为一个畅通反映的渠道，“霍邱之家”成为政府就民工事务决策的咨询对象，组织可以将群体的利益需求传达给政府部门。

四、小 结

工业化和后工业化并举、政府失灵等要求我们重新审视政府在市场和社会管理中的角色定位。十八届三中全会决议指出，要推进国家治理能力与治理体系的现代化，这一方面意味着政府要转变观念与职能履行方式，另一方面，要在将社会力量引入治理过程中，构建多中心与合作治理的局面。同时，在我国的转型语境和政治发展模式下，政府需要对民工组织潜在的社会风险进行控制，［24］加强对民工组织力量的引导，促进民工组织的现代化建设。

党支部由民工党员构成，一方面，可以发挥民工群体的积极性，促进他们的自我管理、自我教育、自我服务;另一方面，党支部具有的体制色彩，使其能够被政府“放心”地整合进现有的治理秩序中，进行有效的监管。党支部作为民工群体实现组织化的一种路径，以其巨大的优势，可以成为我们进一步研究的对象和付诸实践的经验。

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