论党的建设制度改革的目标任务

□ 韩 强

论党的建设制度改革的目标任务

□ 韩 强

党的十八届三中全会《决定》提出了“党的建设制度改革”的重要命题，中央亦成立党的建设制度改革领导小组作为全面深化改革领导小组下设的六个统筹改革的专项领导小组之一，同时又出台了《深化党的建设制度改革实施方案》，党的建设制度改革正在持续深入推进，改革的目标任务也进一步明晰。但是我们仍然要全面审视党的建设制度改革的目标任务，努力更全面地认识它，更科学地理解它，更坚定地贯彻它，使深化改革成为全党的自觉行动，最终建立起系统完备、科学规范、运行有效，更加成熟更加定型的党的建设制度体系，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强保证。

中国共产党 党的建设制度改革 目标任务

党的十八届三中全会《决定》提出了“党的建设制度改革”的重要命题，体现了把党的建设制度改革与经济、政治、文化、社会、生态体制改革统筹考虑、全面推进的新思路。同时成立了党的建设制度改革领导小组，作为中央全面深化改革领导小组下设的六个统筹改革的专项领导小组之一。2014年8月29日，中共中央政治局会议审议通过了《深化党的建设制度改革实施方案》，分别从深化党的组织制度改革、干部人事制度改革、党的基层组织建设制度改革、人才发展体制机制改革四个方面，明确了今后几年党的建设制度改革的主要目标任务和重点举措。党的建设制度改革作为全党的一个新的重大任务，应该如何科学设定目标，怎样才能更好地完成目标和任务，需要我们在《深化党的建设制度改革实施方案》有关规定的基础上，进行更深入的研究和思考。

一、党的建设制度改革目标任务的优化审视

《深化党的建设制度改革实施方案》规定了深化党的建设制度改革的基本目标，主要体现为四个“不断完善”：即党的组织制度不断完善，民主集中制有效落实，党内生活严格规范，党在思想上政治上行动上高度一致；干部人事制度不断完善，选人用人机制科学有效，信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的各方面优秀干部充分涌现；党的基层组织建设制度不断完善，基层组织体系更加严密，基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用有效发挥；人才发展体制机制不断完善，人才流动配置、评价激励等制度基本健全，形成具有国际竞争力的人才制度优势。［1］围绕以上四方面改革任务，方案提出了26项重点举措，要求这些改革举措在2017年前基本完成，通过全面深化改革到2020年建立起系统完备、科学规范、运行有效，更加成熟更加定型的党的建设制度体系。［2］

对于以上改革目标任务和举措的规定，学者们已进行了一定的解读，认为具有重要的现实意义和鲜明的时代特色。尤其是《实施方案》紧紧围绕十八届三中全会《决定》对党的建设制度改革提出的任务来部署，突出了改革的主题主线。贯彻党要管党、从严治党的要求，坚持问题导向，针对党的建设中的重点难点问题、群众反映强烈的突出问题，着力健全完善制度机制，增强制度的刚性和约束力。突出构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，坚持立破并举，及时清理不适应形势发展需要的制度，抓紧完善和健全新的制度。注重改革举措的配套衔接，统筹安排各项改革任务，对相互关联的改革举措，注重配套对接、协同推进；对需要上下联动的改革任务，做好政策统筹、方案统筹，确保改革的系统性、整体性、协同性。积极稳妥、有序推进，分清轻重缓急，把握时机和节奏，对工作基础较好的改革举措，明确目标要求，加快推进；对一些社会关注度高、关系改革全局的项目，时间能提前的尽量提前，确保绝大部分改革举措在2017年基本完成；对改革方向明确、目前条件还不成熟的，先行试点，积累经验，逐步推进；对一些长期存在的老大难问题，加强调查研究，积极探索，适时出台改革措施。大家普遍认为，《实施方案》确定的目标任务的实现，对推进党的建设制度改革、加强党的建设、全面推进深化改革必将起到有力的保障和促进作用。

但是，如果从党的制度建设的历史经验、制度改革的总体思路和要求、制度制定与发挥作用的一般规律等视角看，在改革目标任务设定上我们仍有值得商榷与重视之处。

1、党的建设制度改革的范围需要进一步拓展。目前人们对党的建设制度改革范围的认识并不完全一致，总的来说不能与党内制度等同起来，除了对党内制度的改革完善，还涉及党组织和国家、社会关系的制度，这也是党的十八届三中全会《决定》强调党的建设制度改革要“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平”进行的深意所在。目前《深化党的建设制度改革实施方案》把它集中指向组织制度、干部人事制度、基层组织建设制度、人才发展体制机制四个方面，虽抓住了关键，但毕竟只涵盖党内制度的若干方面，因此改革范围仍有进一步扩充和明确的空间。

2、改革目标任务的针对性可以进一步增强。“不断完善”四项制度是改革的基本目标，但这种渐进式的表述不够明确，致使任务的刚性不强。改革目标的设定应该是根据现有制度的突出问题，通过实施哪些改革措施达到什么样的要求。依此衡量，改革的切入点、对象、目标等都有待进一步明确。

3、改革阶段目标和长远目标需要很好衔接。改革的长远目标是到2020年建立起系统完备、科学规范、运行有效，更加成熟更加定型的党的建设制度体系，近期目标是四个“不断完善”，但这四个方面的阶段性改革能否促进长远目标的实现应该说需要一个过程和若干环节。比如，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》对六个方面的党内法规提出了规划要求，其中包括完善党的领导和党的工作方面的党内法规，进一步改进党的领导方式和执政方式；完善党的思想建设方面的党内法规，为做好理论创新和理论武装工作提供制度保障；完善党的组织建设方面的党内法规，着力提高组织工作制度化水平；完善党的作风建设方面的党内法规，为推动作风转变提供强大动力；完善党的反腐倡廉建设方面的党内法规，切实把权力关进制度的笼子里；完善党的民主集中制建设方面的党内法规，加快构建党内民主制度体系。比较而言，党的建设制度改革需要把党的领导和党的工作制度、思想建设制度、作风建设制度也纳入视野，统筹开展。

4、改革的顶层设计需要进一步完备。对党的建设制度改革要建立的制度体系的要求是系统完备、科学规范、运行有效，更加成熟更加定型，但是，这一体系究竟应该包括哪些法规制度，如何去布局这些法规制度，其内在结构和关系如何，这些也应是改革目标需要明确的内容，但目前还缺乏这方面的表述和规划，不能不说是一个缺憾。

二、明确党的建设制度改革目标任务的几个视角

改革目标任务的设定是一个极其重要的问题，也是改革的首要问题。如果问题认识不清，改革重点选择不准，就很容易导致改革走偏，难以达到目的，甚至会造成南辕北辙。《深化党的建设制度改革实施方案》在制定中主要有五方面考虑：一是紧紧围绕三中全会《决定》对党的建设制度改革提出的任务来部署，突出改革主题主线。二是贯彻党要管党、从严治党的要求。三是突出构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。四是注重改革举措的配套衔接。五是积极稳妥、有序推进。［1］我认为，要确立好党的建设制度改革的目标，需要我们统筹考虑以下方面，并很好地结合起来。

1、党的建设的总目标

党的建设的总目标决定着制度建设的目标，也决定着制度改革的方向，制度改革只有朝着党的建设总目标来推进，才能坚持改革的正确方向，也才能使改革的措施得到真正落实。相反，如果制度改革的方向与党的建设总目标存在分歧，不仅改革难以实施，党的建设总目标也难以实现。党的十八大进一步明确了党的建设的目标，强调要牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线，坚持解放思想、改革创新，坚持党要管党、从严治党，全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设，增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。围绕这一目标加强制度建设，深化制度改革成为必然要求。

2、党的建设的总体布局

党的建设的总体布局可以集中表述为“一条主线、五大建设”。这一布局在党的十七大上正式提出，党的十八大把纯洁性建设融入这条主线，同时把五大建设的顺序调整为“思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设”。这一总布局的调整，既体现了对反腐倡廉建设的重视，又坚持了制度建党的既定思路。这一总体布局为加强制度建设和深化制度改革提供了基本的框架，其中最突出的是要把制度建设融入党的建设的各个方面：一方面要求党的建设的经验、做法都要逐步制度化，都要用制度来保障；另一方面也要根据实际不断进行制度改革和创新，使制度更加适应党的建设的需要。因此，党的建设的总体布局是我们思考和推进党的制度建设、深化制度改革的一个基本视角，我们应该围绕推进这些方面的建设进行制度设计，统筹制度改革全局。

3、全面改革的总目标

当前改革进入攻坚阶段，必须全面深化改革才能破除发展的障碍。为此党的十八大发出全面深化改革的政治号令，强调坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。其中特别强调要加快完善社会主义市场经济体制，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，加快形成科学有效的社会管理体制，加快建立生态文明制度。党的十八届三中全会将全面深化改革的总目标进一步凝练为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。同时强调必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。［3］同时对锐意推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革进行了全面布局。这就要求我们要从全面深化改革、为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证的高度认识党的建设制度改革问题，同时也要推进党的建设制度改革的系统性、整体性、协同性，使改革有序推进、不断深化。

4、党的制度建设的新要求

十八大以来，随着中央强调加强党的制度顶层设计、深化党的建设制度改革以及《中国共产党党内法规制定条例》、《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》、《深化党的建设制度改革实施方案》等法规的陆续出台，党的制度建设进入到了一个注重规划、系统、协同的新阶段，与此同时，改革也成为这一阶段的突出特征。无论是《深化党的建设制度改革实施方案》还是《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》都凸显改革精神、改革要求。就党的制度建设和改革而言，着眼于2020年建立系统完备、科学规范、运行有效，更加成熟更加定型的党的建设制度体系，当前重点进行26项重点改革，做到四个“不断完善”，是当前面临的主要任务。特别需要强调的是，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》对党内法规建设明确提出：“在对现有党内法规进行全面清理的基础上，抓紧制定和修订一批重要党内法规，力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固，为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。”在党的制度建设中，我们迫切需要把上述目标融入党的建设制度改革之中，边建设边改革，以改革促建设，使党的建设制度改革在各个层面各个领域得到全面推进和实施。

5、党的建设科学化

全面提高党的建设科学化水平是党的十八大提出的重要任务。提高党的建设科学化水平，最根本的是用科学理论指导党的建设，用科学制度保障党的建设，用科学方法推进党的建设。全面提高党的建设科学化水平是党的建设的基本指导思想和长期的建设目标，其中制度建设的科学化具有至关重要的作用。如何提高党内制度建设的科学化水平，如何在党内法规和制度密集出台、不断完善的情况下，确保这些法规和制度规范、系统、科学，能够发挥整体合力，已成为制度建设面临的突出任务。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》提出了基础主干党内法规更加健全；实践亟需的党内法规及时出台；配套党内法规更加完备；各项党内法规之间协调统一的建设任务，但是在党内法规建设进展不一、不同法规之间矛盾、重叠现象依然存在、法规制度存在碎片化的情况下，如何提高科学化、系统化、集成化水平仍然需要我们以党建科学化理论为指导，把党的建设制度改革的重要任务实现好、完成好。

6、党的建设突出问题的解决

随着反腐败斗争的深入，党的建设存在的突出问题日益显现出来，不仅在腐败问题上，而且在干部选拔、党内民主、干部作风等方面都得到了揭露，反映了部分党内法规制度的制定和执行都存在巨大的漏洞，也使得对党的制度进行改革更加迫在眉睫。正是从这个意义上，我们在思考设定党的建设制度改革目标任务时，必须紧紧围绕各方面存在的突出问题，从重点问题、重点环节、重点制度着手，一步一步进行深入改革，以制度改革推进党的建设，以各种制度要素的整合、创新，形成求真务实、勤政廉政、风清气正的政治生态。

三、明确党的建设制度改革目标任务的几点思考

站在党的建设、党领导全面深化改革和进一步加强改进制度建设的视角审视党的建设制度改革，我们可以对《深化党的建设制度改革实施方案》所确立的改革目标任务有新的理解和认识。这种认识一方面能够让我们更好地理解现有目标任务的科学性和现实性，另一方面也可以让我们有新的思路、新的补充。本人认为，党的建设制度改革的目标任务应该确立这样的思路：从长远看，到2020年建立起系统完备、科学规范、运行有效，更加成熟更加定型的党的建设制度体系，为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化提供政治保障；从近三年看，通过完成26项改革的重点举措实现四个“不断完善”，同时强化改革的系统性、配套性、协同性，用改革促进制度的完善。从目前情况看，在明确目标任务中我们需要特别强调如下几个方面：

1、把党的建设制度改革与完善和发展中国特色社会主义制度结合起来

完善和发展中国特色社会主义制度是党的十八届三中全会《决定》提出的全面深化改革的总目标之一。中国特色社会主义制度，既包括人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度，也包括中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。其中，人民代表大会制度是根本，基本政治制度是核心，各种体制和具体制度均是人民代表大会制度、基本政治制度的延伸。只有不断完善和发展中国特色社会主义制度，才能为中国特色社会主义事业发展提供根本保障。

在中国特色社会主义政治制度中，党的建设制度是其中不可分割的部分。党是中国特色社会主义的领导核心，中国特色社会主义的理论、制度和道路都是中国共产党领导探索、建立和开辟的，因此，改革完善中国特色社会主义制度，必然要求把党的建设制度改革提上议事日程，否则只改别人不改自己，是难以把改革真正引向深入并最终取得成功的。党的建设制度是指党在加强自身建设的过程中形成的一系列制度、体制、机制、规则、程序等的总和，是党的权力机关通过法定的程序，以规范化、条文化的形式制定出来的。它一经确立，便具有根本性、全局性、稳定性和长期性，是任何人都不能随意改变的。这些制度对于加强改进党的建设、确保党的领导核心地位起到了重要作用。但是，不可否认，党的建设制度中也存在许多与党内实际、与党面临的形势任务不相适应的部分，党内腐败现象的不断蔓延也证明了一些制度已流于形式，加之党内制度之间还存在许多矛盾、重叠之处，减弱了制度的效力。因此，加强党的建设制度改革，使党内一系列制度都能系统配套、科学有效、付诸实施无疑是制度建设的本意所在，只有这样才能实现党的建设制度改革与完善和发展中国特色社会主义制度的相互结合、相互促进。

2、把党的建设制度改革与国家治理体系和治理能力现代化结合起来

推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会《决定》的亮点之一。国家治理不仅是国家机关对社会的管理，还包括正确处理国家机关之间的关系、国家与公民间的关系以及公民与公民之间的关系，其核心是更好地进行权力配置和监督、提高政府自身的管理水平，体现了对社会关系的全面有效协调。国家治理体系的核心内涵是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，其中依法执政、依法行政、依法治国的水平是国家治理体系现代化的重要标志。国家治理能力是国家统筹各个领域的治理，使其相互协调、共同发展的能力。当代中国，完善和发展中国特色社会主义制度，解决各种复杂的现实问题，必须推进国家治理体系和治理能力现代化。

在现代民主国家，国家治理首先要解决的问题是执政党和国家政权的关系问题，这个问题处理不好，其他问题也难以解决。其中，执政党的治理能力居于主导地位。中国共产党的治理能力本质上就是党制定制度和执行制度的能力，这些制度为党处理党内外各种关系提供了基本的准则。其中党如何规范党内不同机构之间的关系，实现党内政令统一、步调一致，避免党组织对国家权力机关、经济社会组织事务的过分干预；如何选拔任用好领导干部，避免干部徇私舞弊、贪污腐化；如何教育好广大党员干部，避免因党员干部理想信念动摇导致社会思想混乱等等，这些都是执政党首先要解决的问题，而要解决这些问题只能靠建立健全相关制度，不断推进这些制度的改革完善。因此，以党的建设制度改革促进党的治理能力提高、以党的治理能力提高促进国家治理体系和治理能力现代化是当前推进中国特色社会主义事业的现实路径。

3、把党的建设制度改革与党的制度完善结合起来

党的建设制度改革是对党的建设中形成的体制、机制、规则、程序等的改进完善，目的是使其更加符合党的建设的形势与任务需要，更加切合党的建设的实际，从而更好地保证党的建设的开展。制度改革与完善是紧密联系在一起的，制度总是有一个从不成熟到逐步成熟的过程，即使是相对成熟的制度，也面临着形势任务不断变化的考验。因此制度的改革完善是制度永恒的主题，一成不变的制度只能是僵化的代名词。正因为如此在党的建设中才有了从实践探索到形成制度、从局部制度到全局性制度、从暂行制度到正式制度的制度形成过程。在党的建设制度改革过程中，我们就要顺应和遵从制度发展的规律，在制度发展的不同阶段进行有针对性的改革，渐次推进，使制度逐步成型，范围不断拓展。必须看到，改革是完善制度的重要手段，改革不是目的，只有以完善制度为目标，找准制度建设改革的切入点和着力点，才能使党的建设制度走上改革完善的正确轨道。

4、把制度改革与改革制度化结合起来

党的建设制度改革并不完全是针对现有制度的改革完善，它既有制度层面的改革，也有对解决党的建设突出问题的考量。这就决定了改革一方面会成为党内制度改革完善的过程，另一方面也会成为党内某种关系、机制优化的过程，并不一定会以新制度建立或旧制度更新的方式来体现。但是，为了保证改革的成果并为进一步推进改革创造条件，我们还是要注意推进改革的制度化进程，尽可能地把改革的成果转化为成型的制度，这样才能使改革摆脱个人因素的不利影响，摆脱领导者个人推动的习惯思维，使改革以制度化的持久动力沿着既定的方向稳定有序地进行下去。

党的建设制度改革是对改革领导者推动者的一场自觉革命，体现了党全心全意为人民服务的一贯宗旨和国家富强、民族振兴的远大理想，也表明了我们党对改革规律认识的深化。虽然对改革的目标任务还有待进行深入的研究和解读，但是，完成这些目标任务是全党义不容辞的责任，这既是全面深化改革的重要内容，也是实现全面深化改革目标的重要保证。因此，全党必须进一步统一对改革的认识，明确改革的目标，坚定改革的信心，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强保证。

［1］盛若蔚．全面深化改革取得成功的重要保证［N］．人民日报，2014－9－2（6）．

［2］盛若蔚．党的建设制度改革开始全面“施工”［N］．人民日报，2014－9－2（1）．

［3］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］．人民日报，2013－11－16（1）．

（责任编辑：杜洪梅）

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1243（2014）06－0026－05

作者：韩强：法学博士，北京市长城学者，北京联合大学海外中国学研究中心主任、人文社科部主任、二级教授、硕士生导师，北京高教学会中国近现代史纲要研究会副会长，主要研究方向：党的建设、干部制度改革、海外中国共产党研究。邮编：100101

中组部党建所2014年重点调研课题《党的建设制度改革总体规划问题研究》子课题报告和北京市属高等学校高层次人才引进与培养计划项目《海外中国学与完善党的建设学科体系研究》（IDHT20130321）的阶段成果。