“共治”模式破解民族地区发展难题*——基于贵州凯佐乡参与式治理的实证分析

饶义军，陈邓海

(1.贵州民族大学 管理学院，贵州 贵阳 550025；2.中国劳动关系学院 科研处，北京 100048)

党的十八届三全会指出，要“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”;“改进社会治理方式，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”;“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。这些论断体现了一种内在逻辑:改进社会治理方式→更好地保障和改善民生→确保人民安居乐业、社会安定有序。当前，我国正处于社会转型期，各种制度领域的变革带来了利益分化与阶层重组，导致弱势群体问题严峻，民生问题凸显，加之人民主权、公平、正义已成为当今时代政治追求的核心价值和主要目标，公民主体地位提升，政治心理也随之发生划时代的转变，诸多因素共同决定了破解民生难题已是治国安邦的一大重任。成功破解民生难题既需要执政理念转变，也需要治理模式转变。基于此，本文在回顾我国乡村治理模式研究的基础上，讨论“统治”、 “自治”与“共治”三种治理模式的价值取向和实现条件，剖析参与式治理的成功案例，力求阐明参与式治理模式是我国广大乡村地区尤其是民族地区乡村治理模式的合理选择，也是破解民生难题的有效途径。

一、乡村治理模式研究回顾

国内学术界对乡村治理模式的研究主要以现实的“乡政村治”模式在实践中存在的问题为切入点，以善治为目标，从微观的视角展开。“乡政村治”是自上个世纪末在我国广大农村地区推行村民自治制度以来形成的一种乡村治理结构。然而，几十年的运作表明，这种模式在实际运行中与制度设计者的初衷相去甚远，进而导致“乡政村治”蜕变为“乡政”的“统治”以及“自治”虚化。基于此，学术研究中又相继出现了各种模式构想，归纳起来，主要有以下几种:

模式一:县政·乡派·村治模式。该模式是以徐勇为代表的学者在乡政体制改革背景下提出来的［1］，他们主张体制改革必须从县、乡、村整个组织体系全盘考虑，任何孤立或单项的乡政改革很难取得实质性成效，加之，中国自古以来就有“皇权不下县”的传统，因此，改革必须实现“乡政村治”模式向“县政·乡派·村治”模式转换。“县政”是指将目前的县变为国家在农村的基层政权，“乡派”是指将现有的乡变为县的派出机构，“村治”是指在村民委员会的领导之下实现村民自治，充分体现村的自治性质。

模式二:农村社区模式。此种模式是以阳信生为代表的学者提出来的［2］，他们在对湖北、江西等省乡村治理状况进行大量实地考察之后发现，当前我国村民自治面临着各种冲突和矛盾，尤其突出的是基层行政权与村民自治权之间的冲突以及村“两委”之间的矛盾。这些矛盾和冲突不能及时有效解决，也就难以实现村民自治制度的整体绩效。因此，改变这种格局的不二选择就是推动乡村治理模式创新，其关键在于:第一，理顺乡 (镇)、村的关系，实行乡镇的“行政权”与村的“自治权”分开，并将村级组织行政化;第二，下移村民自治的重心，将村民小组重组为新型的农村社区，实行农村社区自治。

模式三:法治模式。鉴于中国乡村社会沿袭已久的人治现象，以及推行村民自治制度以来人治现象抬头的问题，有学者提出了乡村社会建设的法治模式［3］。在这种模式中，“法治乡村”构成了社会主义新农村建设的基本目标。为了实现这一基本目标，学者认为必须从三个方面入手，第一，必须确立法治建设在整个新农村建设中的主导地位;第二，建立法治乡村必须依赖于政府的整体推进;第三，必须挖掘乡村自治资源，发挥村民的自主性和创造性。

模式四:“乡村民主自治”模式。“乡村民主自治”与“县政·乡派·村治模式”、“县政乡社模式”存在共同之处，都强调乡政权的上收，扩大乡村自治的范围——即在目前村民自治的基础上，把自治范围扩大到乡一级。该模式的运行需要重构“乡村民主自治”的制度框架，并为制度的良性运行提供经济、文化和社会基础。［4］

还有“县政乡社”模式［5］、“合作型社区模式”［6］、“自觉自治型治理模式”［7］以及理想型的“善治”［8］模式。纵观这些模式构想可以发现:第一，这些模式都是以“乡政村治”为背景的，他们对“村民自治”蜕变的担忧，可以说明这些模式设计者是排斥“统治”的;第二，这些模式更加关注“自治”范围，而忽视自治能力问题;第三，“善治”是这些模式构想的目标;第四，这些模式更为关注权力结构这些静态因素，而忽视了治理主体这些能动因素;第五，这些模式虽然提及到合作治理的问题，但总体上说他们基本不怀疑村民的自治能力;第六，这些模式强调了在国内的普适性特征，而忽视了地域差异、民族差异，也忽视了城镇化、工业化带来的乡村社会结构变化;第七，这些模式还忽视了从“管制”到“自治”需经历一定的过渡阶段。所以从理论上阐明治理模式转变的逻辑是必要的。

二、“统治”、“自治”与“共治”:三种治理模式比较

建国以来，我国政府在农村地区主要采取了三种治理模式，第一种是以政府为唯一治理主体的“统治”;第二种是以村民为唯一治理主体的“村民自治”模式 (简称为“自治”模式);第三种是村民完全参与的参与式治理模式 (简称“共治”模式)。目前，至少从制度上说在广大农村地区已基本实现了从“统治”向“自治”的过渡。

(一)“统治”模式

正如密尔所说，在专制时代，一个国家只有一个爱国者，那就是君主或国王，国家治理完全按照君主的意志由官僚机构去实行，国家是君主的私有财产，治理的成果由君主享有，治理的风险由君主自己承担，这种“王权”理念下的“统治”模式几乎在任何国家的历史上都存在过。在中国，“统治”模式历史悠久，自秦建立中央集权国家以来沿袭了两千多年，虽然清末民初都有自治构想，但终归是舶来品，也未走向实践。新中国成立以后，情况稍有变化，在少数民族聚居地区实行民族区域自治制度，赋予民族自治地方一定的自治权力，但是由于民族地区的种种原因导致了自治权没有充分落实，致使治理模式依然没有突破“统治”格局。直到20世纪80年代以后，随着强烈的村民自治要求的出现，这种“统治”模式的权威才逐渐被动摇，而被村民自治模式所取代。

现代政治强调政治过程的开放性，强调领导者的责任观念，强调公民的广泛参与。［9］“潜在的权力不断向更为广泛的社会群体内扩展，直至它最终落入所有成年公民之手，从而使社会形成一个和谐的道德秩序。”［10］而“统治”模式恰好与这些原则或趋势相悖，无视个人权利，无视民生幸福，无视民主参与，从而决定了它终将被取代。

(二)“自治”模式

20世纪80年代中后期，我们党和政府决定在中国农村地区推行村民自治制度。一方面它是对长期在农村地区实施的忽视农民民主参与的“统治”模式的替代;另一方面它是人民公社解体后，我们党和政府为了应对乡村组织陷于瘫痪或半瘫痪状态、乡村社会严重失序的现实而采取的一项制度安排，它试图通过村民自治与家庭联产承包责任制两大制度的联接，破解“三农”难题、实现农业和农村的现代化。村民自治制度承担着为村庄发展提供社会秩序、为农村提供公共物品和公共服务、开辟自下而上的民主化道路、连接暂时出现的乡村社会与政府之间断裂的关系纽带，以及通过自治实现村民富裕的历史使命。

近30年的实践，村民自治和农村基层民主政治建设取得了一些成就，但是也暴露了不少问题，究其原因主要有:第一，中国传统文化中缺乏民主自治的基因，缺乏公民社会、公共领域等组织，所以村民既需要观念启蒙，又需要技能训练;第二，取消农业税之后的乡村社会，在不具备自治能力的情况下，某种程度上又回归了传统社会以家庭为单位的“自给自足”状态。第三，处于社会转型和城市化进程中的中国，乡村精英、“农民工”大规模流失带来了人口结构的巨大变化，直接加剧了中国农村的治理危机，降低了自治能力。第四，在推进村民自治制度的过程中，普遍存在重选举而轻治理的现象，很容易造成村官的恣意妄为、村治瘫痪和农村社会的失序。［11］第五，中国乡村治理模式的转变轨迹是从“统治”直接走向“自治”，这种大过渡既不符合事物的变化规律，也不符合治理模式转变的逻辑。或许这些原因共同诠释了“乡政村治”的困境。

(三)“共治”模式

源于上个世纪末全球治理实践中的参与式治理模式是现代民主理论与公共管理理论相结合的产物，或者说是在治理理论中增加了参与民主的元素，是古老的民主政治理论与当代治理理论的合流。它强调赋权给治理过程中的利害相关者，突出他们在治理过程的主体地位和作用，使他们的参与不仅仅局限于选举活动，而是扩大到整个政策过程;强调利害相关者获得实际利益;强调扩大治理主体的范围，除了政府之外，还应包括利害相关者、社会组织、志愿者团体。从这个意义上讲，与“自治”模式相比，参与式治理是一种“共治”模式。

参与式治理理论应用于社会、经济、政治发展领域的内在逻辑在于:利害相关者在谋求自身利益上最有发言权，然而苦于所拥有的资金、技术、信息、权力、组织能力有限，无法实现需求的满足，而传统的公共治理组织 (政府)作为某些重要资源的拥有者，却苦于不能成功地将这些资源转化为直接的利益，而通过参与式治理方式，可以把二者有机地结合起来，实现公共治理目标，促进社会发展，破解民生难题。

通过上述比较发现，走出“乡政村治”困境的前提在于厘清治理模式转变的逻辑，从目前乡村社会现实可知:“统治”失时，它已被民主政治推入历史，继续采用该模式极有可能带来民众与政府之间的对抗或者普遍的政治冷漠;“自治”失能，“自治”是以自我治理能力为基础的，在不具备自治能力的前提下，继续采用该模式，它可能蜕变为乡政“统治”或者“家庭自治”;“共治”适宜，只有采取这种模式，才能解决“失时”的问题，弥补“失能”的问题。于是，不难看出乡村治理模式转变的应然轨迹—— “统治”→“共治”→“自治”→“善治”。而我国乡村治理模式的实际转变轨迹是“统治”→“自治”，这种大过渡，或许在先发的东部地区适用，而对于欠发达的中西部地区而言是不现实的。

三、凯佐乡的参与式治理实践:一个“共治”案例

凯佐乡隶属于黔南布依族苗族自治州长顺县，总面积为66.9平方公里，平均海拔为1295米;该乡共有居民2127户，9883人，其中少数民族5304人 (布依族4659人，苗族586人，仡佬族54人，彝族5人)占总人口的53%，属典型的多民族聚居地区。1995年，贵州省凯佐乡实施了参与式治理项目。

(一)项目概况

该项目是贵州省的重点国际合作项目，由贵州省农科院现代农村发展研究中心主持，项目实施过程中得到了贵州省科技厅、加拿大国际发展研究中心 (IDRC)和福特基金会资助。引进参与式治理项目的目的有三:保护当地自然资源;促进当地经济社会发展;扩大公民参与，维护公民权利。项目运作的主要特点在于，由当地村民自己通过会议协商的形式决定当地迫切需要建设的项目，然后制定资金预算方案、施工方案后，即可向主管部门申请，获批的项目可以获得援助机构提供的整个项目50%的资金支持，另外50%由当地村民自筹。一个项目完成之后可以接着申请下一个项目，如此循环。该项目自从1995年3月启动以来，每三年为一期，迄今为止已经实施到了第六期。从2002年的第三期开始，省农科院将推广权移交给当地政府，由凯佐乡政府在全乡组织推广。

运作过程主要包括以下环节。项目确定环节:该环节由各自然村的村长 (即组长)组织，负责召集全村村民大会，集体讨论协商该村最急需建设的项目，在充分讨论的基础上投票通过;项目申请环节:由村民会议组织者将确定的项目及相关材料以书面形式提交给项目主管机构;项目审批环节:该环节是将填好的申请表提交给项目管理机构，由主管机构全面审核，最终确定项目是否批准。项目获批后，由村民组与“参与式”项目基金管理小组签订正式合同;资金管理环节:此环节包括项目资金的收支、审核与监督等方面，专款专用，民主理财，财务公开;项目实施环节:项目实施基本上不聘请任何包工队，由村民自己组织队伍建设;项目后续管理环节:每个项目施工结束，由项目组及村民代表抽调专门人员对工程质量进行检查验收，对验收合格的进行奖励，对验收不合格的则责令改造。工程验收后，村民们还要组织全体村民组会议，总结经验教训，尤其是要制定专门的后续管理制度。

(二)凯佐乡参与式治理的实施效果

参与式治理模式在凯佐乡已经历了10多年的探索与实践，取得了明显的成效。

1.自然资源得到了有效保护和利用，基本形成了“社区+农户”的两级管理体制;

2.村民的物质文化生活水平得到整体提高，村民的收入从1994年的户均627.4元提高到2012年的人均2900余元，基本解决了温饱问题，一半以上的家庭开始奔小康;

3.村民的权利得到了有效维护，在项目决策、实施以及后续管理过程中，村民基本上能够“全程参与”，满足了村民“我说了算”的愿望，更值得一提的是妇女的权益得到了有效保障;

4.村民的集体智慧得到充分发挥，为了克服村民识字率低的难题，村民们挖掘了选举中的传统资源，用大豆、玉米、葵花籽等食物投票，为了提高资金使用效率，村民们创造了“滚雪球”的资金使用模式;

5.村民的凝聚力明显增强，在项目决策、实施过程中，村民的活动看似大集体的模式，然而二者却有着质的区别，大集体是按照指令被动行事，而在“参与式”项目的完成过程中，他们是按照自己的意愿主动行事;

6.干群关系得到改善，在项目实施的全过程中，干部的官僚作风销声匿迹，他们不再直接干预、包办代替，而是根据村民的实际需要，提供生产技术培训、市场信息、协调矛盾纠纷、维护社会秩序。

由此可见，“参与式”治理模式在凯佐乡的实践，激发了村民的参与热情，恢复了乡村社会发展活力，建立了井然有序的社会秩序，营造了和谐的社会氛围。

四、推进参与式治理模式的对策与建议

(一)参与式治理的局限性

然而，作为“共治”模式的参与式治理在实践中也存在局限性，受到诸多因素的制约。

第一，受权力关系制约。“参与式”治理主要是地方公民与地方权威在特定事务上的权力关系互动，但受传统单一治理主体的影响，权力往往把持在地方权威手中。［12］第二，受参与技能的制约。由于参与范围是不断地从低层次向高层次、从具体事务到庞大的项目拓展的，其中，参与的过程越发复杂并要求不同类型的知识、技能、经验、领导管理才能，基层公民参与技能欠缺，会直接影响到参与的效果。［13］第三，受政治愿望的制约。由于缺乏强有力的或具有决断性的中央权威为地方层面的参与提供机会，以至于地方官员缺乏提供地方参与机会的政治意愿。［14］第四，受地方层面财政资源不足的制约。由于地方财政匮乏，同时中央财政拨款又掌握在更高层地方政府手中，于是地方治理项目难以启动，自然制约着基层公民参与的机会。［15］第五，受参与水平的制约。参与式治理强调公民或团体在政策过程中，通过新建立的各种制度渠道和程序直接参与政策制定，但是在实际运作过程中，基层公民往往只是听取了项目说明和规划，而不能直接参与政策制定过程。在我国乡村地区推行参与式治理模式同样要面对上述方面的挑战。

(二)提升参与式治理的策略建议

针对上述制约因素，进一步提升参与式治理水平，必须做到以下几点。

1.转变执政理念。转变执政理念并非一个新鲜的提法或观点，我国《宪法》第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。这实际上已经从根本大法上界定了国家权力的归属问题。历任国家领导人在党和国家的重大会议上都曾强调“执政为民”的观点，这充分说明中央高层早已转变了执政理念，问题的关键在于地方政府是否也同步做出了转变。观念是行为的先导，只有地方政府尤其是基层地方政府适时转变理念，减少不正当地干预，切实还权于民，才能解除村民参与的心理束缚，从而激发民众的参与热情。

2.变革权力关系。20多年的村民自治实践虽然已使“政权”与“治权”关系定型，从理论上讲，这种权力关系格局是合理的，但在实践中政权的介入随处可见，村民自治组织也常常因为自治能力不足而养成了对政权的依赖，从而降低了自治水平。要解决“政权”与“治权”之间的紧张，基层地方政府作为乡村治理主体之一必须明确划定其权限。

3.培育参与型文化。我国是一个拥有两千多年帝制历史的国家，相应地也就形成了臣民文化传统，臣民文化造就的是被动参与或者暴力抗拒，但这都有碍于政治发展和政治稳定，因此，要改变这种状况就要有意识地培育参与型文化，激发民众主动参与的热情，变被动参与为主动参与，变无序参与为主动参与。

4.提升参与技能。参与技能决定着参与的范围、质量和效果，而参与技能是通过后天培养的，参与技能的高低是各种因素制约的结果。因此，要创造条件为村民传授参与知识，培训参与技能。对于广大村民来说，改善其生活生产条件，治理乡村社会事务，他们并不缺乏技能，而是对于更高层面、更大范围的政策过程参与，他们才会明显感到知识和技能的缺乏，要解决这一问题不是短时间的事情。

5.拓展参与主体。拓展参与主体的目的就在于弥补村民自治能力的不足，不同的治理主体可以提供不同的治理资源，比如，资金、物质、知识、技术、信息、政策等。从“统治”模式向“自治”模式的转变，实际上也是从政府单一治理主体向村民单一治理主体的转变，转变之后，从表面上看可以激发村民参与的热情，但实质上并未提升其自治的能力。因此，拓展治理主体就显得极为必要。我们认为在乡村治理过程中，村民与政府是两个常规性的治理主体，而其他的治理主体则是需要根据治理对象的性质来确定，比如援助机构、技术机构等，拓展治理主体除了村民自己努力之外，更主要的需要政府、媒体发挥作用。

6.加大资金注入。从凯佐乡推行的参与式治理模式来看，注入的资金是所有项目启动的原动力，没有资金注入一切计划都会落空。为了解决启动资金问题，可以从四个方面考虑:一是统筹规划国家和地方政府在乡村地区的资金投向，如道路改造建设投入、危房改造投入、水利设施投入、农田改造投入、农业直补等;二是加大中央财政转移支付的力度;三是争取国内外援助机构的援助;四是将各种资金统筹规划，根据乡村发展的实际需求状况，启动项目，然后按照“参与式”治理模式运作。其实，近年来国家和地方政府在乡村治理方面已经投入了大量资金，很大程度上，由于运作模式的原因致使这些注入的资金没有发挥应有的效力。

我国乡村社会走向自治是大势所趋，但是朝着这种趋势转变必须依据客观条件，遵循客观规律。“乡政村治”的困境可以追溯到乡村治理模式的转变轨迹，从“统治”到“自治”是一种大转变、大过渡，是从一个极端走向另一个极端，对于我国先发地区而言，在各种自治条件具备的前提下，这种转变或许是可行的，而对于中西部很多地方来说，在自治能力不足的情况下，实现这种转变其结果往往会事与愿违。我国广大民族地区，大多为“落后地区”、 “欠发达地区”，历史的原因造成自治能力不足，现实的原因造成自治资源流失，后续治理面临着严峻挑战，发展问题依然突出。研究发现，对于民族地区来说，采用参与式治理这种“共治”模式不仅可以有效地促进乡村社会发展，破解地区发展难题，而且还可以在治理过程吸纳政治参与，缓解或化解因政治参与渠道不畅或狭窄带来的压力或紧张，这样，既可以增强社会发展活力，又可以维护社会稳定。

［1］徐勇.县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换［J］.江苏社会科学，2002，(3).

［2］阳信生.农村社区自治体制的建构——乡村治理模式创新与现实选择 ［J］.湖南工业大学学报 (社会科学版)，2011，(6).

［3］陈洪生.论自觉自治型乡村治理模式的生成条件［J］.江西农业大学学报 (社会科学版)，2009，(4).

［4］南刚志.中国乡村治理模式的创新:从“乡政村治”到“乡村民主自治 ［J］.中国行政管理，2011，(5).

［5］甘信奎.改革开放三十年中国乡村治理模式变迁回顾与展望 ［J］.前沿，2008，(11).

［6］高宝琴.乡村治理模式的创新——合作型社区管理 ［J］.中外企业家，2010，(8).

［7］陈洪生.论自觉自治型乡村治理模式的生成条件 ［J］.江西农业大学学报 (社会科学版)，2009，(4).

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