树立“治理”理念推进宗教事务管理体制改革创新

李剑鈞，陈凤林

（1.中共中宁县委党校，宁夏 中宁 751200；2.宁夏社会主义学院，宁夏 银川 750002）

树立“治理”理念推进宗教事务管理体制改革创新

李剑鈞1，陈凤林2

（1.中共中宁县委党校，宁夏 中宁 751200；2.宁夏社会主义学院，宁夏 银川 750002）

党的十八届三中全会提出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这就对我国宗教事务提出了由“管理”向“治理”转变的要求。当前，最重要的任务是要推进现行宗教事务管理体制的改革与创新。因此，我们要整合行政和社会资源，调动各方面的力量，构建多层面、宽领域的宗教治理格局。建立法治、共治、自治相结合的治理体系，党委领导、政府负责、社会协同、宗教自治、法制保障是基本方向。

宗教事务；管理体制；改革创新

党的十八届三中全会提出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这就对我国宗教事务提出了由“管理”向“治理”转变的要求。如何从宗教事务治理的现实状况出发，破解体制机制难题，是推进我国宗教事务治理体系和宗教事务治理能力现代化的基础性工作。

一、我国现行宗教事务管理体制存在的主要问题

对我国宗教事务由“管理”向“治理”转变，虽然仅一字之差，但是，却意味着我们对宗教事务的理念，对宗教事务进行规范的基本手段、方式和具体机制等都要进行创新或调整，而最重要的是要推进我国现行宗教事务管理体制的改革与创新。在计划体制时代建立、20世纪八九十年代逐步发展起来的我国宗教事务管理体制（党委领导、政府负责、政府宗教事务管理部门依法管理、政府相关部门配合、层级和属地管理），在市场经济高速发展和宗教领域发生巨大社会变迁的现实背景下，已暴露出诸多问题和不足。

（一）管理主体的一些观念和认识有待提高

对宗教事务的管理理念和管理方式取决于管理主体对宗教问题的基本立场。改革开放前，人们习惯于从无神论对立面的立场看待宗教，过分关注宗教的意识形态属性，从而忽视了其文化和社会等属性，这就导致人们将注意力主要集中于宗教的消极功能，甚至将其放大并上升到政治高度，搞政治信仰和宗教信仰的对立。当前，这种狭隘的视角和片面的认识虽然得到了矫正，但还很不彻底。整个社会对宗教的认识还没有完全从“左”的思维定势中走出来，尤其是社会基层对宗教的“习惯思维”仍有相当的市场，社会上层发挥宗教界人士和信教群众积极性的号召与社会基层对宗教壅堵压制的惯性做法矛盾并存。认识上的诸多问题，导致宗教事务管理中不同程度地存在着过度管控、侵害宗教界合法权益的现象。

（二）管理主体履行职能的越位或缺位现象比较突出

依法管理宗教事务的直接主体是政府宗教事务管理部门，相关主体是政府及其他相关部门（如统战、综治、民族、公安、安全、民政、国土、建设、规划、交通、工商、文化、旅游、文物等部门）。我国现行法律未对相关部门宗教事务管理的职能进行明确规定，《宗教事务条例》也未对相关部门的职能进行明确定位，这就造成了在宗教事务管理中，政府相关部门总认为宗教事务应该由宗教事务管理部门负责，从而忽视了宗教事务管理的整体性和社会性，存在着履行宗教事务管理职能的缺位现象。相关部门的缺位势必会造成宗教事务管理部门的越位，一方面，导致许多涉及宗教的社会公共事务，宗教事务管理部门管不住也无法管、其他部门又不管的现象发生；另一方面，一些地方行政权力过多地介入宗教内部事务，损害了宗教界“自办、自传、自养”的积极性，甚至还导致宗教组织对政府和行政权力的过度依赖。

（三）依法管理的覆盖面狭窄，“法外存在”的问题难以有效解决

第一，民间信仰事务管理尚未形成系统统一的规范体系。民间信仰是我国传统信仰的重要组成部分，历史悠久、影响深远。在对民间信仰的管理上，一些地方主动作为，摸索出一些有效的办法。例如，湖南省颁布了地方法规，明确了宗教事务管理部门的主体地位；浙江省温州市将民间信仰作为社会管理的一项重要内容，成立了专门领导小组和工作机制，强化机构、编制、人员和经费，向乡镇、街道延伸执法主体，规范化管理；福建省层层建立联系点，抓大放小、分级分类管理。目前，一些地方在“该不该管”的问题上初步形成了共识。但是，从全国层面来看，缺乏具体的政策法规，还没有建立起系统的机制。

第二，对基督教、天主教地下势力的治理办法不够、成效不大，地下势力法外隐性发展的局面形成。目前，基督教和天主教地下教会有相当的发展势力，已经成为事实上的法外存在，许多地方地下势力已能够与“三自”教会分庭抗礼。如何对这两个宗教的地下势力实施有效的治理是比较棘手的问题。

（四）宗教法律制度建设滞后

按照党中央提出的建设社会主义法治国家的要求，着眼于客观需要和现实可行性，我国的宗教立法探索出了先制定单项法规和规章、再制定综合性地方法规和规章、最后制定综合性行政法规的立法路径。从1982年《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》提出宗教立法要求，到1991年《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》明确立法思路，经过二十多年的探索，我国于2004年底颁布实施了《宗教事务条例》，初步建成了以宪法为核心，包括基本法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章的宗教法律制度基本框架。虽然我国的宗教立法取得了重要突破，但是，仍然存在着不少问题，如立法进展缓慢、层次不高，地方立法占主体。在国家层面，仅出台了《宗教事务条例》行政法规，有关宗教的基本法还没有提上立法日程，单项法规还没有重大突破，离内容全面、结构合理的宗教法律体系的要求差距很大；已经颁布的宗教法规内容比较原则，可操作性不强；依法行政的相关制度尚待建立和健全。总之，宗教法制建设滞后，严重制约着依法管理宗教事务规范化、制度化的程度和水平。当前，宗教事务管理中存在的相关主体职能定位不清晰、不到位、不协调的问题，是由于法律规范不到位、不健全所致。

（五）基层政府宗教事务管理能力和水平有待提高

《宗教事务条例》的实施，意味着我国宗教事务管理真正开始由政策管理到依法管理的转变。但是，从总体上看，基层宗教事务管理部门的管理能力和管理水平不高。一方面，存在着认识问题。一些地方宗教事务管理部门的干部，对党的宗教信仰自由政策和依法管理宗教事务缺乏正确的认识，不尊重信教群众的信仰，干涉宗教活动场所正常的宗教活动，侵害宗教界的合法权益，包办宗教团体的内部事务，或者走向另一个极端，错误地理解宗教信仰自由政策，对涉及宗教的一些乱象不管不问、放任自流。另一方面，存在着工作方式方法问题。一些干部法治意识淡薄，行政命令的惯性思维还没有从根本上消除，习惯于使用命令、强迫甚至压制的办法。一些干部对涉及宗教的矛盾和纠纷情况掌握不清，对矛盾和纠纷的严重性认识不足，从而把小问题拖大、拖炸，最后将矛盾上交。

（六）基层管理力量建设薄弱

宗教事务管理的工作重心在基层，难点在基层，薄弱环节也在基层。宗教问题纷繁复杂、千头万绪，对一些问题的解决往往要付出超过一般性行政事务处理数倍以上的工作量。目前，我国基层宗教事务管理的力量配备远远不能适应形势发展的需要。县、乡、村三级基层宗教事务管理网络在人员、编制、经费、硬件设施等方面配备十分薄弱，因此，在纷繁复杂的宗教事务面前，经常是疲于应付。在我国，宗教活动场所和信教群众大多数分布在乡村，乡镇（街道）和村两级的宗教工作最繁重，工作量最大，而乡镇宗教工作力量的配置则最薄弱，既没有专门的工作机构，也没有专职的执法人员，更没有专项经费，由此造成涉及宗教的问题常常无人管、也无钱管的局面，导致许多矛盾和纠纷不能在萌芽状态解决。

二、树立“治理”理念，推进宗教事务管理体制改革创新

宗教事务由“管理”转向“治理”，是适应宗教事务社会化趋势的必然要求。社会性是宗教的本质特征之一，没有哪一种社会现象像宗教一样能涉及到社会各阶层和各领域，涉及到精神层面和物质层面。随着社会主体多元化、社会结构复杂化的发展，宗教事务“涉俗”、“涉公”的领域越来越广泛，政府、社会团体、企事业单位、社区、不同社会群体都会介入宗教事务，成为宗教事务的相关主体。宗教事务社会化的趋势必然要求宗教事务治理也要走社会化的路子。因此，有效的宗教事务治理，要整合行政和社会资源，调动各方面的力量，构建多层面、宽领域的宗教治理格局，建立法治、共治、自治相结合的治理体系，而党委领导、政府负责、社会协同、宗教自治、法制保障是基本方向。

（一）以理性态度、科学理念为基础

对宗教没有理性的态度和立场，讲科学的宗教事务治理就是一句空话。理性态度，就是既要看到宗教的意识形态属性，又要看到宗教的文化属性和社会属性，既要看到宗教的积极面，也要注意宗教的消极面。要把社会主义时期的宗教存在放到宗教发展的历史长河中去审视。社会主义时期宗教赖以生存的客观基础仍然存在，因此，宗教必然长期存在，任何企图“削弱”、“促退”宗教的做法都是违背社会发展规律的。我国有超过一亿的群众信仰各种宗教，能否正确对待宗教问题实质上就是能否正确对待群众的问题，要防止把信教群众推到党和政府对立面的错误做法。

科学的管理理念是有效治理的基础和前提。为此，必须树立以下几种理念：

第一，法治理念。法治是宗教事务治理的基本手段，要全面实现由靠政策和行政命令向以法律为主导、以政策为补充的转变。管理主体要依法行政，做到行为合法、内容合法、适用法律正确、符合法定程序。

第二，保护、管理、引导、服务并重理念。宗教事务治理，必须把保护、管理、引导、服务结合起来，不能只突出管理，把保护、引导、服务抛在一边，保护、服务与管理、引导必须互为前提、相辅相成。

第三，政府宗教事务管理部门法治、社会共治、宗教自治三位一体理念。宗教事务就是社会事务，宗教事务管理本身就是社会管理，不能把宗教事务管理与整个社会割裂开来，必须摒弃宗教事务管理部门唱独角戏的观念，强调各种社会力量的配合。应该走政府宗教事务管理部门法治主导、社会共治、宗教自治相统一的治理路子。

第四，宗教组织和宗教活动场所管理纳入社会管理系统的理念。宗教组织、宗教活动场所是社会非政府组织的一种，作为信仰实体，有其特殊性。但是，作为社会组织必须遵守社会规则，不能游离于社会体系之外，应当把宗教组织和宗教活动场所管理纳入社会管理系统。宗教组织、宗教活动场所及宗教活动的涉俗部分，都要接受相关法律、社会管理部门的管理，如在社区的宗教活动场所，教会财务要接受审计，社会福利事业如医疗、养老等社会保障，以及各种基础设施建设，都要涵盖宗教群体与场所，使信教群众享受平等的公民待遇，与此同时，也要履行普通公民的责任与义务。

（二）完善宗教法律制度

要构建一个较为完整的宗教法制体系。有关宗教事务或涉及宗教的公共事务立法，必须对政府宗教事务管理部门及相关部门的职能部门有明确的规范。要认真研究宗教领域出现的新情况新问题，使立法能够真正解决宗教领域的现实问题。宗教立法要在以下几个层面有所突破：

第一，按照法制统一原则和《宗教事务条例》原则的规定，完善地方性宗教法规、规章或《宗教事务条例》实施办法。

第二，国家宗教事务局要深入研究，完善贯彻落实《宗教事务条例》的配套规章。指导和推进全国性宗教团体完善落实《宗教事务条例》的相关规章制度，建立健全自律机制。

第三，顺应形势需要，抓紧制定新的法律、法规、规章或规定。党的十七大以来，国家宗教事务局重点就宗教教职人员的社会保障、宗教界从事公益慈善事业、宗教财产监督管理、朝觐事务管理等问题出台了相关规定，如《关于妥善解决宗教教职人员社会保障问题的意见》、《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的意见》、《关于处理涉及佛教寺庙、道教宫观管理有关问题的意见》等，要总结这些政策实施的经验，适时制定相关法律法规。

第四，在总结《宗教事务条例》实施经验和各方面条件成熟的情况下，适时考虑研究制定宗教信仰自由和宗教事务管理等方面的基本法律，努力建构以宪法为核心、以法律为主干，包括行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章在内的，法律法规齐全、不同层次法律法规衔接严谨、结构合理的宗教法律体系。

（三）扩大政府依法管理宗教事务的覆盖面

第一，加快推进民间信仰事务管理规范化。民间信仰具有显著的广泛性、社会性和群众性特征。作为大众信仰，具有很强的心理调适、道德约束、终极关怀功能；作为大众文化，是保护、传承、弘扬传统文化的有效载体；作为信仰形态，具有一定的稳定性，是抵御渗透、防范邪教滋生的天然屏障，是维持信仰格局稳定的基础力量。民间信仰事务管理是宗教事务管理的全新课题，从全国来看，仍处在探索阶段，要真正实现依法科学管理还有很长的路要走。目前，各地在民间信仰事务管理上有一些探索，如社会化管理、法制化管理、属地管理、分类管理、自我管理等，我们要对这些探索进行总结和推广。要着手制定全国统一的具体管理办法，对民间信仰事务管理进行统一指导，明确管理主体。支持地方从实际出发，将好的成熟的经验上升为地方性法规。

第二，探索合适的途径和方法，规范治理基督教、天主教地下势力。基督教、天主教地下势力长期处于地下发展的状态，不利于宗教的健康发展。有学者提出，应尽快把基督教、天主教的地下活动引导到地上来，使其在阳光下正常发育［1］。

（四）加强基层宗教事务管理力量建设

建立健全县、乡、村三级管理网络，强化基层管理力量。充实县级宗教事务管理部门，把有较高政治素养和丰富工作经验的领导干部选拔到宗教工作部门，把具有较高宗教专业知识和法律知识的干部充实到宗教工作队伍中来，改变宗教工作干部“进得来出不去”、“原地踏步”的现状，重视宗教工作干部的合理流动和提拔重用。加大对县级宗教工作的投入，确保经费，改善工作条件。完善宗教法规，延伸宗教执法职能到乡镇，赋予乡镇（街道）宗教事务管理执法主体资格，实行乡镇（街道）宗教事务管理责任制，并纳入干部考核体系。建立村委会宗教信息报告制度和村委会宗教工作信息“台账”，培养宗教信息员，将责任落实到人，做到情况心中有数。加强县乡村干部宗教知识和宗教政策法规教育，塑造法治意识。

（五）建立科学合理的宗教事务联动工作机制

宗教事务涉及面广，仅靠宗教工作部门的力量是远远不够的，要统筹协调各相关部门，形成各司其职、相互配合、齐抓共管的治理格局。政府各部门之间的配合和联动，需要通过具体的法律制度来规范，在目前宗教事务管理方面的法律规范建设相对滞后的现实条件下，需要通过相关工作机制来保障。当务之急是要建立党委领导、政府主导、宗教事务管理部门与政府相关部门统筹协调、信息沟通、措施互补、机制衔接的宗教事务联动工作机制，如建立宗教事务管理部门和政府相关部门宗教事务信息通报制度、宗教事务管理部门和政府相关部门联合办公制度、联席会议制度等。

（六）推进社会协同管理

发挥社区、单位、社会组织及公众等方面的作用，吸收社会力量参与宗教事务管理，实现宗教事务的社会协同管理。宗教事务的社会协同管理是建立在社会管理与宗教事务管理相互联结的基础之上、依托社会力量对宗教组织与宗教活动涉及公共利益的环节进行的社会管理。应逐步建立党委领导、政府主导、宗教事务管理与社会管理统筹协调、信息沟通、措施互补、机制衔接的宗教事务社会协同工作格局。［2］一方面，要建立和完善协同管理工作机制；另一方面，要建设协同管理网络。依托地方党委和政府，搭建基层宗教信息管理平台，将属地宗教组织及信教群众的基本信息纳入各基层社区（单位）信息管理体系，将宗教政策纳入干部教育、社会工作人才培养的内容，提高社会管理者协同管理的能力。

（七）塑造宗教界的自治意识，提升自治能力和自治水平

我国宗教要自治、自传、自养，坚持独立自主自办的原则。宗教要有自身的使命与担当，把自己的事独立自主地办好，保持宗教与社会的良性互动。在经济市场化的背景下，社会自治性组织的作用和独立性日渐提升。要发挥宗教团体在宗教事务管理中的特殊作用。宗教团体是特殊的社会组织，它既具有社会性，又具有宗教性。发挥宗教团体的作用，宗教界要积极依法作为、合理作为，既要看到它的普遍性，又要注意它的特殊性。要强化宗教团体建设，提升宗教团体自我管理、自我服务的意识、能力和水平，重视宗教人才的培养。宗教领袖要提升自身的宗教学养，党和政府要加强对他们的教育引导，发挥他们对信教群众的引领和示范作用。

［1］牟钟鉴.中国特色社会主义宗教理论成果解读［C］//中国统一战线理论研究会，民族宗教理论甘肃研究基地.当代中国民族宗教问题研究（第6集）.北京：中国社会科学出版社，2012：123.

［2］赵竹村，吴金环，谢宝红，张艳.对宗教事务进行社会协同管理是提高宗教事务管理科学化水平的有效途径［C］//中国统一战线理论研究会.统一战线理论研究成果蓝皮书（2011）.北京：华文出版社，2012：195.

责任编辑：张秀红

Establish the Concept of“Governance”to Accelerate the Management System Reform and Innovation of Religious Affairs

LI Jian－Jun1＆CHEN Feng－lin2
（1.Party School of Zhongning County CPC Committee，Zhongning，Ningxia，751200
2.Ningxia Institute of Socialism，Yinchuan，Ningxia，750002）

The 3rd Plenary Session of 18th CPC Central Committee has introduced the idea of“promoting the modernization of our national governance system and governance capacity”，which requires the religious affairs in China to transit from“management”to“governance”.At present，themost importantmission is to accelerate reform and innovation of the existingmanagement system of religious affairs.Therefore，we need to reorganize administrative and social resources，put all forces into action，and set up a multi－leveled and wide－ranging religious governance pattern.In order to establish the governance system combined with rule of law，common governance and self governance，wemust take leadership by the CPC Committee，responsibility by the government，social collaboration，religious self－governance and legislative guarantee as the basic direction.

religious affairs；management system；reform and innovation

B91

A

1002－0519（2014）05－0090－05

2014－08－30

李剑鈞（1968－），男，宁夏中宁人，中共中宁县委党校讲师，主要从事政治学研究；陈凤林（1968－），女，宁夏中宁人，宁夏社会主义学院教授，主要从事民族宗教理论与政策研究。