协商民主与乡村治理——基于广西贵港屯级“一组两会”协商自治制度的思考

何霜梅

（中央社会主义学院，北京 100081）

协商民主与乡村治理
——基于广西贵港屯级“一组两会”协商自治制度的思考

何霜梅

（中央社会主义学院，北京 100081）

随着农民权利意识的崛起，村民自治制度有待完善。乡村治理面临新挑战，基层协商民主顺势而生。协商民主与乡村治理相互促进。发展协商民主是乡村治理的必由之路，而乡村治理为协商民主提供了宽广的舞台。

协商民主；乡村治理；“一组两会”；村民自治

改革开放三十多年以来，农村经济社会结构发生了巨大变化。农民利益多元化、乡村公共事务增多、各种纠纷不断等新问题都使原有的村民自治机制难以应对，乡村治理面临新挑战。如何进一步完善基层民主、重新激活村民自治制度，既是乡村治理走出困境的必由之路，也是推进基层政府治理创新、加强县域治理的必然要求。

党的十八届三中全会《决定》提出，“要开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”［1］31近期笔者对广西贵港市屯级“一组两会”协商自治制度进行了调研。“一组两会”作为村民自治的新形式，体现了基层协商民主与乡村治理的有机统一，是集党委领导、政府负责、社会协同、村民自治于一体的多元参与机制。本文试以贵港“一组两会”模式为例，围绕乡村治理与协商民主关系展开研究，并简要分析基层协商民主实践创新带来的启示。

一、乡村治理呼唤协商民主

当前，乡村治理面临新挑战。一方面，农民的各种诉求不断增多、权利意识迅速崛起；另一方面，以村民选举为基础的基层群众自治组织功能弱化，难以满足村民需求。在此背景下，基层协商民主应运而生。

（一）农民权利意识崛起，乡村治理面临新挑战

自20世纪70年代末我国农村实行家庭联产承包责任制以来，农村生产经营方式已发生极大改变，集体经济存量减少，个体经济增量上升，农村利益主体多元化发展特征凸显，由征地补偿、宅基地划分等利益纷争引起的矛盾冲突时有发生。农民维权意识越来越强烈，在乡村治理中渴望拥有知情权、表达权、参与权。

在乡村治理、农村公共事务和公益事业中实行农民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是农民依法直接行使民主权利的重要方式。新中国成立后，我国农村建立了村级政权。随着1954年《宪法》的颁布，取消了村级政权，村民自治开始萌芽，但随后被人民公社取代。党的十一届三中全会后，基层群众自治组织在农村迅速发展，拥有生产经营自主权的农民参与乡村治理的愿望日益迫切。“在这种情况下，广西罗城县、宜山县（宜州市）一些村民自发建立了自治组织，管理农田灌溉，防火防盗等事务。这一新生事物得到党和政府肯定。经总结提升，这种自治形式逐渐发展为农村基层群众自治组织——村民委员会。”［2］1987年，《村民委员会组织法（试行）》对村民委员会的性质、职能、产生方式等作了全面规定。1998年全国人大常委会通过了《村民委员会组织法》，对村民会议和选举程序等内容进行了完善。农村居民通过三年一届的村民委员会选举行使民主权利，依托村支部和村委会管理村民事务。

村民自治制度历经三十多年实践，推动了我国农村经济社会的发展，在乡村治理中发挥了重要作用。但近年来，随着农村经济社会的变迁，村民自治制度逐渐暴露出一些新问题，主要有以下几个方面：一是由于村民选举前的宣传动员不够，选举信息分配得不对称，再加上有些农民工常年在外对村集体的变化不了解、归属感减弱，村民在不知情的情况下被动参加选举，村民选举结果不能真正反映民意。二是有的自然村人口多，村民居住分散，交通不便，村民参与选举的成本高，导致村民对选举较为淡漠。三是关于村民选举的法律制度尚需完善，对村民选举的过程和执行结果缺乏监督机制，非法选举和“村两委”暗箱操作侵吞集体资产等腐败现象时有发生，极大地伤害了村民的信任感和积极性。这些问题导致村民自治组织功能弱化，基层干群关系紧张，上访事件层出不穷，地方政府维稳压力加大，乡村治理面临新挑战。

（二）村民自治有待转型升级，基层协商民主顺势而生

实践中的需求是推动制度变革和理论进步的动力源泉。一方面，村民对公共服务的需求量在增加、直接参与公共事务管理的愿望日益强烈；另一方面，“村两委”功能弱化难以应对乡村治理面临的新挑战。近年来，我国各地农村在乡村治理中以不同的方式进行着新的探索，如重庆彭州模式、广东上付村模式、江西九江乡村“小议会”和浙江温岭民主恳谈会等。这些探索为完善基层民主、激活村民自治、推动县域治理和地方政府创新积累了宝贵经验。

广西贵港屯级“一组两会”（党小组＋户主会＋理事会）协商自治制度也正是在这一时代背景下村民自治的新探索。贵港地处广西东部，全市1000多个行政村下面分布着上万个自然屯。港南区桥圩镇何平村有5700多人，下辖6个自然屯，最远的屯离村委所在地有2千米。全村“两委”干部共5名，一些管辖自然屯、生产队较多的行政村，村民居住分散，“会难开，事难决，决难行”等问题突出。因此，在自然屯一级建立村民自治工作机制很有必要。屯级“一组两会”应运而生。

根据《“一组两会”协商自治章程》介绍，“一组两会”协商自治制度，是以自然屯为基本单元开展的民主协商、互助自治制度。从组织架构上来讲，就是“党小组＋户主会＋理事会”；从工作方式上来讲，就是党小组（或党支部）引领，户主会协议，理事会执行。党小组由自然屯党员组成，在“一组两会”中发挥领导引领作用，主要负责调研收集群众意见诉求，确定一个时期工作重点，向户主会提交议题，组织指导户主会、理事会开展公共管理服务。党小组设组长一名，由自然屯党员协商推选产生。户主会由自然屯户主或户主代表组成，是“一组两会”中的议事决策机构，主要是根据党小组的提议，由户主会会长召集户主会议对屯级公共事务和公益事业进行协商决议并对执行情况进行监督。户主会由自然屯全体户主组成；农户较多或居住分散的自然屯，可设户主代表会议，户主代表会议由户主代表组成，户主代表可由村民按每三户或五户推选一人，或者由每个房族协商推选一至两人。户主会一般设会长一名，副会长一至两名，由户主会或户主代表会议协商推选产生，负责召集召开户主会议或户主代表会议。理事会是“一组两会”中的执行实施机构，对户主会负责，向户主会报告工作，主要负责执行落实理事会的决议，并接受党小组和户主会的监督。理事会设会长一名，成员若干名，会长和成员由户主会协商推选产生。

“一组两会”至少呈现出以下几个特征及优势：一是划村为屯，发挥小社群优势。村是相对较大的共同体，村民拥有共同的历史传统、文化习俗、价值追求和共同利益，但随着村民中外出打工的人增多，原有的地缘血缘关系纽带有消解的趋势。相比而言，屯里的村民居住相对集中，比邻而居，相互之间更加信任和依赖。原“村两委”化身为多个“一组两会”，村民自治组织直接建在屯上，更能凸显小社群的优势，有利于民主协商机制的形成。二是屯里有几位热心人。“一组两会”最初是村民在解决屯里集体事务的过程中自发产生的，这离不开几位能力强、有责任、敢担当、热心为村民办事的人，这些热心人就是后来党小组、理事会的主要成员。有了热心人的提议、张罗，集体的事情才会办得成、办得好。三是基层党组织发挥积极作用。从良岭屯开创“一组两会”协商民主制度的过程和经验来看，屯党小组和基层党组织发挥了领导、宣传、动员、监督的关键作用，其中骨干党员主动捐资捐物、义务投工投劳，赢得了群众信任，不少党员在理事会选举中当选为理事会成员。四是协商无处不在。“一组两会”的协商不仅体现在户主会上，也体现在党小组和理事会中。党小组成员召开会议前把会上待讨论的议题印发给各位党员，使各位党员有时间充分地思考和酝酿，然后适时召开党小组会议，全面讨论并通过需要提交给户主会的议题。在理事会执行阶段，从制定执行方案到严格执行方案，都是理事会成员之间以及理事会和村民之间一起商量着办，共同献计出力。五是全程公开透明。在“一组两会”中，理事会向户主会负责，接受党小组和户主会监督，户主会向屯里全体村民负责。根据《章程》的规定，户主会通过的议题必须向村民公开，理事会的执行方案、执行情况和执行结果都必须向户主会及全体村民公开，而党小组的议题也要向全体党员公开。全程全面的公开透明是形成有力监督的保障。六是工作效率高。从党小组收集议题、户主会议决，到理事会无条件执行，不用请示、不等审批，操作简便易行，节约了时间。同时，提议没有奖金，召开会议不发放参会人员补助，理事会成员没有工资和误工、差旅补贴，充分利用现有的活动中心、祠堂、晒谷场等场地议事，节约了成本。七是培养了优秀人才。“一组两会”给了党员群众一个公开透明的议事干事平台，在平台上可以充分施展个人的才干，并在过程中锻炼成长，把能人培养成党员，把党员培养成村干部后备人选。

二、协商民主与乡村治理相互促进

协商有优势，乡村有舞台。协商民主是乡村治理的必经之路，而乡村治理为基层协商民主的蓬勃发展提供了宽广的舞台。

（一）协商民主是乡村治理的必由之路

乡村治理离不开协商。乡村治理的内容是与农民生产生活密切相关的公共事务，生产生活中都有哪些困难只有村民自己最清楚，关于如何解决这些困难村民也最有发言权。村民自治组织本身就是经村民授权、为维护村民利益而产生，所做出的决策也只有充分反映村民意见、代表全体村民利益时才具有合法性。“在做出具有约束力的决策的过程中，公民们应该有充分且平等的机会来表达他们关于最终结果的各种偏好。他们必须具有充分且平等的机会，以便设置议题，表达赞成其中一个结果而不是另一个结果的各种理由。”［3］一句话，村里的大事小情都应该和村民商量，让村民充分参与其中。商量就是大家坐下来以平等的姿态协商，在协商中达成理解、信任，为共同的利益相互妥协让步包容。协商是举手表决前的准备阶段，协商民主与选举民主共同构成基层民主。发展协商民主、完善基层民主，是乡村治理走出困境的必由之路。

广西贵港“一组两会”的实践探索充分证明了协商民主在乡村治理中的重要性。贵港市覃塘区大岭乡金沙村良岭屯是“一组两会”制度的发源地。“该屯小学旁边有一块空地，属集体用地，丢荒久了，有两户村民就在空地建了简易的杂物房。2009年有群众提出，是否在那里建一个灯光球场？屯党小组在充分掌握群众的意愿后，召集几个村民小组长碰头开会，一致决定收回该地建球场。在随后召开的屯村民大会上，有杂物房的户主不同意。党小组长上门做工作：‘这地是公家的，你霸着，其他人肯定有意见。’几经苦口婆心劝说，两户人家主动拆除了杂物房。两个月后，一个崭新球场出现在大家面前。”［4］在后来的旧房改造、建“牛的宿舍”过程中，党小组“如法炮制”，通过几次召开户主会，协商、再协商，有效地解决了集资难等问题。实行“一组两会”制度后，有了事情大家商量作出决定，并且一起实施。实践证明，协商民主是村民自治的重要组成部分，是处理乡村公共事务的必经路径。

“一组两会”顺应农村党员群众的期盼，实际上也是基层党员群众实践创造的总结提升，是经过深入调研发展而来的协商民主与乡村治理相结合的新模式，具有广泛的群众基础。2011年11月，贵港市委组织部领导发现了覃塘区大岭乡良岭屯“一组两会”模式的价值，经调研及时总结提升为简便易行的“一组两会”制度。从2013年开始，贵港市着手在全市推行屯级“一组两会”协商自治制度。经过一年多时间的运行，“一组两会”制度在落实强农惠农政策、发展农村公共事业、化解矛盾纠纷、新农村建设、关爱农村弱势群体、实施舆情监控、应对公共突发事件等方面发挥出积极作用。

协商民主之所以能在乡村治理中大显神通，主要在于：第一，强调对各利益主体的平等尊重。在协商过程中，大家都是平等的利益相关方，没有高低上下之分。在决策前每个人都有知晓实情、发表意见建议的权利，都有机会表示赞成或反对。第二，采取对话讨论的柔性交流方式。协商是面对面的交流而不是简单的投票、生硬的指令；是充满人情味的说服教育和深入细致的耐心引导，而不是直接把决策结果强加给对方，这就避免了刚性决策方式中容易激化矛盾的风险，使得协商后的决策具备了说服力、公信力和执行力。“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”［1］29“一组两会”的成功实践充分证明了这一点。

（二）乡村治理为协商民主提供了宽广舞台

乡村社会无论从其治理内容来看，还是从其治理主体和环境来看，都为基层协商民主提供了生存与发展的空间。农村基层协商民主只有深深扎根于乡村治理的丰厚土壤，才能够开出美丽的花朵。

乡村治理的内容直接就是农村基层协商民主的主题。乡村治理的内容离不开农民的生产和生活，基层协商的话题也就始终基于农民的生产生活。协商的必要性和合法性也正是来自于解决好农民在生产生活中遇到的问题，如旧房拆除、垃圾清理、集中建牛舍、照顾留守儿童等。如前所述，广西贵港的“一组两会”最早产生于良岭屯村民提出建设村篮球场时，党小组召集户主开会讨论协商的目的是为了解决与村民切身利益直接相关的问题。

乡村治理环境为协商民主的产生提供了有利条件。乡村（屯）是一个在血缘和地缘关系纽带基础上长期形成的共同体，是熟人社会。正如费孝通先生所说，“乡土社会在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社会。常态的生活是终老是乡。假如在一个村子里的人都是这样的话，在人和人的关系上也就发生了一种特色，每个孩子都是在人家眼中看着长大的，在孩子眼里周围的人也是从小就看惯的。这是一个‘熟悉’的社会，没有陌生人的社会。”［5］在这个“熟人”社会里，有的村（屯）就有一个姓氏，也有的村（屯）有几个姓氏，是由几大家族共同构成的社群，村（屯）里的居民之间有着深厚的情感纽带和彼此间的信任与默契。而这种信任关系又是能够坐下来商量问题、展开讨论与协商的前提。

乡村社会环境为协商民主的产生提供了天然的优越条件，同时乡村社会生产生活实践也是培育村民文明素质和协商能力的温床。“文明的起源需要具备一些基本的品质：如善良、邻里互助、公正、勇敢、宽容、耐心、坦诚等。没有这些基本品质，即使有再多财富、再辉煌的文化，文明也会衰落。作为文明精华内容的这些美好品质，既不是天生的，也不是商业化和政治生活的产物，而是在家庭和小社群那种亲密友好的环境中培养出来的。”［6］村民美德是协商民主在乡村产生和发展的必要条件。小社群是培育村民美德的重要场所，乡土社会中的村（屯）正是这样的小型社群。村民美德的培育过程，也正是乡村治理的过程。

基层协商也只有深深扎根于其中才能发挥好独特的功能优势。“一组两会”之所以能在良岭屯生根发芽，根本原因也在于它一经产生就与乡村治理融为一体。从党小组提的议题，到户主会协商讨论和审议的主题，再到理事会制定的执行方案，无不是村里的公益事业、村民互助、纠纷调解等。拆旧房、盖牛栏、清理垃圾等都是与每一位村民利益息息相关的事情，如果不经村民同意就擅自由村干部强行作为，即使是利村利民的好事，在群众维权意识高涨的今天也是行不通的。而协商的过程也是践行村民美德的过程。通过“一组两会”形式，凡事大家一起议、一起决、一起设计方案，最后齐帮动手一起干，培育了村民互帮互助、团结合作、无私奉献精神，也增进了理解和信任。

三、基层协商民主实践带来的启示

从广西贵港“一组两会”的成功实践来看，实现基层协商民主与乡村治理的有机统一，有效推进乡村综合治理，应做到以下几点：

（一）建设基层服务型党组织，发挥好基层党组在协商民主中的领导作用

发展基层协商、推进乡村治理离不开正确的领路人。从广西贵港的实践来看，基层党组织就发挥了这样的功能。这里的基层党组织既包括屯里的党小组、村里的党支部，也包括乡镇党委和市县党委。屯党小组是最基本的单元。屯党小组长是经协商推选出来的有责任心、有威信、有能力，同时也有一定政治觉悟的积极分子。这些积极分子在“一组两会”中是骨干力量，有的成员既担任党小组长，同时兼任理事会、户主会副会长或成员。党小组成员处于基层党组织最前沿，直接上门面对面找村民谈心做思想工作的正是这部分党员。他们起着上传下达作用，既能把民意及时反映给“一组两会”和上级党组织，又能把党的方针政策及时传达给“一组两会”和村民，把握好基层协商和乡村治理的正确方向。有了屯一级党小组后，村党支部轻装上阵，更能发挥好对全村的政策宣传和沟通协调功能。乡镇党委则对整个乡镇所有村屯的情况要及时了解、把握动态，一方面，帮助解决困难、加强村屯协调、整合力量；另一方面，也向上级党委汇报工作，为上级党委决策提供信息。地市一级党委则对整个地方工作进行全局性指导。“一组两会”之所以能以“点”带“面”在全市进行推广，正是得益于市领导发现良岭屯的好做法后及时加以提升总结，形成制度后加以宣传和逐步推广，并对“一组两会”骨干力量进行培训。实践证明，基层协商民主的开展自始至终没有离开基层党组织的正确领导，也正是由于基层党组织发挥了积极作用，基层协商民主才得以顺利开展。

（二）加快政府职能转变，放权于民

基层协商民主的顺利开展离不开政府部门的大力支持和高度负责。这就要求政府创新理念，变“管理”为“治理”，简政放权，明确自身职责，力争不错位、不越位、不缺位，努力做到有作为、有担当。政府要树立正确的政绩观，把服务群众作为自己的价值目标，不是与民争利，而是为民谋利；不是高高在上下指令，而是放权于民，帮助群众自治。

贵港“一组两会”的实践表明，村民才是基层协商和乡村治理的主人。乡村治理离不开村民的广泛参与。村里的事情首先要靠村民自己去解决。只有村民自己最了解自身的需求和面临的困难，办法也只有在解决问题的多次尝试中才会产生。从建牛的宿舍、垃圾清理、污水处理，到添设村图书室、娱乐健身设施，再到入股现代特色农业产业与企业签订土地租赁合同，都是与农民切身利益直接相关的现实问题。处理这些公共事务，村民必须自己行动起来。政府放权不等于不作为，而是要更好地发挥服务职能。

（三）尊重群众的首创精神，构建集党委领导、政府负责、社会协同、村民自治于一体的多元参与机制

理论来自于实践，制度在摸索中产生。“一组两会”既不是来自党委、政府的主观臆想和行政指令，更不是来自学者的构思，而是来自群众在生产生活实践中的探索，是在发现问题、提出问题、解决问题的过程中自发地萌芽，经过反复实践，行得通，在此基础上总结经验、形成章程并加以制度化、逐步推广，体现了自下而上的路径。

基层协商民主实践来自于群众的智慧，同时也离不开党委、政府的正确领导和大力支持，以及社会力量的协助。贵港“一组两会”协商制度之所以能在乡村治理中见成效，在于它构建了一种集党委领导、政府负责、社会协商和村民自治于一体的多元参与机制，开辟了一条乡村综合治理的路径。乡村治理无论从内容上还是治理主体上都不是单一的而是多元的、综合的。从内容上来看，协商治理的事项有屯里公益事业、开展社会互助救济、农村低保、危房改造、治理屯中环境卫生、民间纠纷调解、文体活动、屯集体土地的流转承包租赁、屯集体经济的立项承包、屯建设规划等。从治理主体来看，不仅有“一组两会”成员和全体村民，还有上级党委、政府的支持帮助，也有企业、协会、合作社的协作。乡村治理的综合性也决定了基层协商民主的广泛多元。协商不仅存在于村民与村民之间，还存在于村民与政府和社会组织之间。基层协商民主实践必将推动协商民主朝着广泛多层制度化方向发展。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013.

［2］龙钰，冯颜利.我国基层群众自治组织制度的历史进程、现实状况与未来走向［J］.求实，2014（7）：78－83.

［3］罗伯特·A·达尔.民主及其批评者［M］.曹海军、佟德志，译，长春：吉林人民出版社，2006：143.

［4］屯里大小事群众说了算［N］.广西日报，2013－08－14（1）.

［5］费孝通.乡土中国［M］.北京：北京大学出版社，2012：13.

［6］Arthur E.Morgan.The Small Community：foundation of democratic life［M］.New Jersey：Transaction Publishers，2013：6.

责任编辑：杨 东

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1002－0519（2014）05－0025－05

2014－08－26

国家社会科学基金重点项目（14AZZ004）

何霜梅（1970－），女，河北任丘人，中央社会主义学院马列教研部政治学与公共管理教研室副教授，主要从事当代西方政治哲学、政治学、行政管理学的研究。