公安机关考核工作应从“考量”向“考质”转变

□黄文清

（台州市公安局椒江区分局，浙江椒江 318000）

公安机关考核工作应从“考量”向“考质”转变

□黄文清

（台州市公安局椒江区分局，浙江椒江 318000）

作为一种行之有效且必然存在的管理模式，公安机关的考核工作在促进民警个体发展、促进公安整体发展、促进社会发展中发挥了举足轻重的作用。考核在发挥无形“指挥棒”作用的同时，本身也应是一项值得反思和创新的重点工作。面对社会管理工作日益向解决深层次问题发展的形势，按照公安工作几十年绩效评价的实践积累，公安机关的考核从“考量”向“考质”转变——即从以警务实际出发，落脚于实际效果，科学地衡量工作业绩，激发队伍活力，为创造一个持久稳定的社会环境做出更大的贡献，已成为一种必然。

公安绩效评价；公安管理模式；考核方式；“考量”；“考质”

考核工作是以促进公安机关长效机制建设,实现队伍管理的正规化、标准化、制度化为目标的一种管理方式。但由于公安工作内容的广泛性、严肃性和复杂性，导致很多警务工作在衡量好坏和优劣中存在诸多变数，于是，下指标、定任务的“考量”方式成为了各级公安机关所能采取的最简便手段。本文立足公安工作实际，就“‘考量’方式所存在的问题是什么”、“‘考质’方式能带来什么”以及“‘考质’方式应重点把握什么”这三个问题做一些探索性研究。

一、“‘考量’方式所存在的问题是什么”——即当前考核方式存在的弊端

“考量”方式主要是在公安机关阶段性工作中，以各项警务工作数据衡量某一层级公安机关业绩的一种方式。在相当长的一段时间内，这种“考量”方式的确为社会发展中保持稳定的社会秩序做出了巨大贡献。但是，自十八大以来，随着我国经济发展方式的转型和发展理念的转变，中央宣布最新的“微刺激”计划，将更多的精力放置于经济质量而非经济速度，GDP不再强调保8，并正在弱化其在干部政绩考核的权重指标。在此背景下，以往“以数据论英雄、以数量比高低”的公安机关考核方式与公安机关的可持续发展、保障社会经济发展之间愈加呈现出不相适应性。

（一）考核弹性低下。多年的“考量”方式已在各级公安机关形成了潜移默化的影响，上级对下级的要求和工作安排泛泛而谈，只能在指标、数量上下工夫；下级对上级的反应和执行毫无头绪，也只能在指标、数量上动脑筋。于是，在整个公安机关内部便形成了“定数量、下数量、做数量、看数量”的怪圈。特别是2013年浙江省公安机关取消“打防控”考核这一历年“关键大考”的情况下，许多市级、县级公安机关忽然没了方向，工作怎么做、做什么、做多少成为了各自研究的大问题：部分单位选择了按兵不动，静观其变，只维护日常工作，结果导致部分案件急速反弹，社会防控猝不及防；部分单位则选择了加大力度，在原本“打防控”考核的基础上搞加码、搞提升，导致基层单位压力倍增、叫苦连天；也有部分单位选择了走老路，把以往“打防控”考核指标照抄照搬，依样画葫芦、换汤不换药地继续执行。作为承担着重大社会管理职能的公安机关，在一种考核方式忽然暂停之后出现如此大的变动和不知所措，实则为考核方式和考核导向上出了大问题。

（二）创新观念不足。“无论白猫黑猫，能抓老鼠就是好猫”。地区的不同、经济发展的不同、人文环境的不同都会造成各级公安机关工作重点、工作方向的不同，本应因地制宜、各展所长的公安机关却被套进了“考核”的牢笼里，在所有工作“数量化”、“指标化”之下，做得再好也只看数据，想得再多也必须以数据为中心。这样，便造成了大多数公安机关只把工作精力放在提高数据上，哪怕是投入与产出严重失衡也在所不惜；即便有创新，也只是运用在如何提高数据方面，而非用于社会管理成效上。“全国上下成千上万个公安机关工作方式千篇一律，上百万公安民警一个思维定式”并非危言耸听。

（三）激励作用式微。考核在衡量工作成绩的同时，更有着激励内部人员工作热情的作用，但当前的公安机关考核激励作用越来越微弱。主要表现在三个方面：一是只看结果，不看过程。公安工作千头万绪，而最终的评判仅靠着一张数据成绩表，根本无法体现工作实质，比如侦破的案件有大小之分，调解的纠纷有难易之别，走访的对象有好坏之异，各项工作所下的功夫也有多少之差，不同的客观条件却只有一种衡量标准，这直接导致了民警在做工作中选择简单的事、容易的事去做，攻坚克难的积极性日益减少。二是只看数量，不看质量。主要体现在打击工作上唯刑拘数、起诉数马首是瞻，只看重到底打了多少而忽视到底打得多好，基层单位为了完成任务逐渐出现“养肥了打”、“养多了打”、“放大了无限打”等不良现象。即“够刑就去打，不够刑就等到够刑了打”，“抓了一批又一批，关也关不下；判了一批又一批，大多三年下”的现象十分普遍。三是只看当前，不看长远。“考量”的方式始终存在着一种“递进”式观念和做法。简而言之就是层层加码，每一年做出的数据越高，下一年的指标也越大。于是，使基层单位长时间处在“有得打，但不敢多打”、“打得越多，得到的到底是成绩单还是整改书”的矛盾中，对于本地突出的治安问题点到即止，不予根除，从而使一些群众反映强烈的乱点、黑点死灰复燃，形成恶性循环。

（四）执法风险提高。“重赏之下必有勇夫”。绩效排名是各级公安机关最为关注的事情。“考量”方式的存在，某种意义上说就是将绩效排名直接引申为数据排名，部分在数据资源上贫乏的单位无奈之中只能靠挖周边兄弟单位的“墙脚”找数据，只能靠刑讯逼供的手段撬数据，只能靠弄虚作假的方式造数据，无形中埋下了一颗颗执法隐患的炸弹，“跨地域乱办案”、“忽视国法办冤案”、“减缩程序办错案”、“目空一切办假案”的情况屡禁不绝，年年有之。究其根本原因，“考量”方式的助力难撇干系。

二、“‘考质’方式能带来什么”——即考核方式的转型所体现的优势

一种良性、可持续的考核方式应在挖掘内部潜力、激励人员斗志、激发职能活力、赢取社会效果上充分体现优越性。就目前看来，“考质”方式能更加突出公安机关以及民警到底能干多少、干了多少、干成多少，将警务生产力不断扩大，将警务影响力不断延伸，将警务作用力不断优化。

（一）在宏观上，让群众真切感受到警务工作对社会生活带来的好处。群众是人类社会的构成者、参与者和主导者，更是得益者，一个社会环境的好坏群众最能感知。“考质”方式便是以公安机关对整个社会所做出的贡献为评判，使公安工作效能更加直观和清晰地呈现在领导者、参与者和群众面前。群众安全感、满意度的上升标志着警务工作的质量高、效果好、实效强；反之，则标志着本地公安机关未了解群众诉求，未尽好职责，未把握社会发展规律。

（二）在微观上，使公安民警在更加开放的环境中发挥自身能力。以“质量”为前提，在公安工作中模糊数量概念，清晰效果等次。尤其在公安基础工作中，把考核标准更多地放在群众知晓率、参与率、支持率中，放在民警对辖区群众的了解率、掌握率、宣传率中，以质量促投入，迫使民警树立“想要提高工作质量必须加大工作力度”的理念，使民警的走访、服务、宣传等工作过程不再是“蜻蜓点水”走过场式的完成任务，而是投入精力走进群众当中，真情实意地做足功夫。同理，打击工作、窗口服务工作、巡逻防控工作等方面均可以以此为蓝本，变通实施。

（三）在本质上，摆脱“数据论”的盲目追求。违法犯罪现象是社会发展的副产品，也是必然产物。江苏大学李延舜教授通过对中国、韩国、美国的犯罪率历史研究后认为，犯罪率与社会经济发展的关系为Logistic曲线形状。即在现代化初期，犯罪率保持平稳，在快速发展期，犯罪率几近直线上升，在后期又保持平稳。可见，犯罪率与社会经济发展有着密切关系。对此，公安机关在管控社会、打击犯罪的过程中应充分加以借鉴。与实际脱节的单纯的量化考核只会降低社会管控精度，出现打击“扩大化”或者“缩小化”的现象。质量考核之所以能有效避免这一问题，主要取决于“考质”方式以最终实际效果为主导，无论社会经济如何发展、犯罪率如何变化都能抓住社会管理“质量”这一主旋律，在社会发展中始终紧紧把握住公安工作的主动权。

（四）在管理上，减少“粗放型”的资源浪费。减少犯罪、铸就平安只能相对而言，而非绝对而论，我们所努力追求的是在违法犯罪现象发生率与群众的期望、社会发展之间创造最佳平衡点。“考质”方式所带来的便是向着这个平衡点不断靠近，减少无必要的资源投入和过多的资源浪费，将警务资源进行科学、合理地分配，将一项工作的溢出值向另一项工作转移和倾斜，在公安内部管理和外部成效体现上达到集约型的有机统一。

三、“‘考质’方式应重点把握什么”——即在实际运用中应抓住的关键点

“考质”不是完全推翻“考量”，“量”到“质”是个因果必然关系，“考质”方式必须建立在数量的基础上，是对“考量”的升华和“进化”。因此，要调整量化对象，正确拿捏“量”与“质”之间的平衡，抓住存量与定量、数量与质量、常量与变量、总量与分量的关键点，把量化的工作向质化的效果转变。

（一）科学评定“存量”与“定量”，提高“考质”的精准度。“考质”方式必须注重考核内容的前瞻性、科学性和对等性，即在考核设定量与现实工作量之间合理搭配。一是要充分掌握需要做什么。根据考核对象的客观实际进行分析，比如年发案量、发案幅度、发案类型、本地经济状况、支柱产业等物理性特征，找准适合当地社会发展、经济发展的公安发展道路，为考核办法的内容划定框架。二是要了解群众需要什么。在考核办法出台前，制定者应对群众做好调查研究，了解当地群众对社会治安的直观想法，收集群众的意见和建议，重点突出群众最关心、最迫切希望得到整治的社会治安丑恶现象以及公安机关需要整改和努力的工作，为考核办法的目标划定方向。三是要评估当地公安机关需要做什么。在前两者的基础上，应评估当地公安机关的综合能力，包括警力资源、经费资源、科技资源和硬件资源，综合考量后设定一定时期内公安机关应达到的社会贡献，摆脱工作任务过轻或者过重的弊端，努力使当地公安机关保持在“满载”而又不“超负荷”的情况下运转，有效将所有警务“输出功率”最大化，确保各项工作有能力也有精力去做全、做细、做精，为考核参与者划分标准。四是要以工作实效与目标完成程度衡量到底做了多少。应着重避免“做了多少”这一狭义的排名概念，以达到预设社会效果的程度进行评比。例如打击工作不仅是看打击了多少违法犯罪人员，而应该看到底打击了多少影响大、范围广的案件，应该看通过打击的方式到底降低了多少发案，应该看群众对打击的范围、类型、方向是否满意和支持；比如基础工作，不仅仅看走访多少人群、登记了多少册子、收集了多少信息，更应该看群众对公安工作的知晓率是多少、满意度是多少、安全感是多少，以及民警对整个辖区的情况掌握率是多少。归根究底，“考质”就是衡量所做的公安工作与产生的社会效果在设定的考核目标面前完成率是多少、进度的快慢、助推社会发展的作用大小。

（二）兼顾统筹“数量”与“质量”，提高“考质”的实用度。在大部分公安工作中，“质量”大多体现在过程中，一个好的质量结果必然由无数个好的质量过程组成，“考质”方式必须充分体现过程。一是要在“数量”中看“质量”。转变“考核一张纸、成绩往下排”的考核思维，将数量具体化，重点突出怎么做、做到什么程度、社会效果如何。二是要在“数量”中重“质量”。量化并设定质量分，在数量评比中兼顾质量评比，促使考核参与者将工作重点向提高工作质量上倾斜，在考虑能做多少的同时，更加考虑能做得多好。三是要在“数量”中求“质量”。将更多的比重向质量层面转移，通过考核的引导，将公安机关的工作理念进一步向求真务实、真抓实干上深化。2012年4月份，台州市公安局椒江区分局为将工作质量引入考核工作，在工作中进行了探索性尝试，研究推出“执法办案积分”制度，在执法办案领域兼顾数量和质量。数量上，对刑事案件、行政案件、派出所自行裁决案件、调解案件、阳光执法案件等设立不同分值；质量上，根据《台州市公安机关执法质量考评办法》将刑事、行政案件个案质量评判标准，分为优质、良好、合格、劣质四个等次，分别给予加分、不计分、扣分的质量分，数量分与质量分合并为综合得分。这一制度为椒江区公安机关构筑“三大机制、一支队伍”的“3+1”执法模式提供了核心支撑。此项制度实行第一年中，椒江公安的打处违法犯罪人员数量上升30%，落实积分奖励49万余元，并实现2010年以来“全省执法质量优秀单位”的“三连冠”目标，2013年更是被浙江省公安厅评为“全省执法示范单位”。

（三）合理搭配“常量”与“变量”，提高“考质”的灵活度。介于公安工作的相对差异性，各地公安机关的工作方向和内容都有着各自特征，这在“考质”方式中应充分予以体现，在制定考核内容过程中，上级公安机关对下级公安机关应授予合理的自主权，给予一定的“自留地”，以促进公安工作的创新发展、多样性发展。一是要积极争取党委政府的考核建议。全国各级公安机关都要受上级公安机关和当地党委政府的双重领导，在制定考核办法过程中要充分征求党委政府的建议和意见。当地党委政府要从“中心”工作出发，对本级公安机关提出工作要求和方向。比如，市一级公安机关在制定考核办法时要主动争取市委市政府的建议和意见，同时征求各县市区党委政府对本地公安机关的建议和意见，其中不同于其他地区的意见和建议便可以作为本地公安机关的“变量”，即“独有性考核内容”。二是要主动征求下级公安机关的建议。除设定普遍性工作考核标准之外，考核办法的制定应考虑被考核对象的建议，比如，县一级公安机关根据自身发展、服务当地社会发展的实际需要，向市级提供自己的特色工作方向，作为市一级制定考核办法的采纳依据。三是要广泛征集群众的建议。制定考核办法的公安机关应在被考核对象的辖区内向群众征求建议，体现“民意导向警务”，让群众给当地公安机关布置“作业”，以进一步体现群众对公安机关工作效能的监督作用。

（四）相互协调“总量”与“分量”，提高“考质”的融合度。可以借鉴国家对市场经济发展的宏观调控手段，考核办法制定者在赋予下级公安机关合理的自主权时，更要紧紧把握对下级公安机关工作的调控权，各类专项行动便是十分有利的抓手。当然，在“考质”方式中，也要避免专项行动“来无影去无踪”的不良现象：一方面是专项行动的必要性不够严谨，相当一部分专项行动的工作内容与开展的范围存在不相适应，使部分未存在专项整治现象的参与单位无从下手，导致专项行动“劳民伤财”；另一方面是专项行动的运用性不够科学，部分专项行动在开展时声势浩大，但是结束时风平浪静，这种虎头蛇尾式的专项行动毫无意义。因此，“考质”条件下的专项行动应重点就开展的目的、开展的范围、开展的意义进行深入研究。“考质”条件之下，对于在大部分地区需要采取专项整治而少部分地区无需开展专项行动的情况，可在需要开展专项整治的公安机关实行，而无需考虑未开展地区的工作不对称性问题。因为“考质”考核的仅是本地公安机关对本地社会发展所作出的成效，专项行动不过是考核制定者为提高工作质量、遏制某种现象出现的调控手段，而无需开展专项行动的地区已在此类工作中领先于需开展行动的单位。

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[2]张韵.深化量化考核，建立健全边防部队绩效考评机制项目研究[D].上海交通大学硕士论文,2008，08.

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（责任编辑：庄稼）

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1674-3040（2014）01-0077-04

2013-11-29

黄文清，中共浙江省台州市椒江区委常委、台州市公安局党委委员、椒江区分局局长，本刊台州市公安局椒江区分局理论研究基地首席研究员。