强化纪委监督权的必然性及路径探析

万纪耀

（中共黔西南州委党校，贵州 兴义 562400）

党的十八届三中全会从多角度强化了各级纪委的监督权。2014年1月14日，习近平总书记在十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上讲话强调，“要增强权力制约和监督效果，保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。”

一、纪委监督权的内容

根据党章、《中国共产党党内监督条例 （试行）》、《中国共产党巡视工作条例（试行）》和其他党内法规的规定，党的各级纪律检查委员会监督的主要内容是：党的路线、方针、政策和决议的执行情况，民主集中制的执行情况，党员领导干部履行职责和行使权力的情况，选拔任用干部的情况，党组织和党员违反党的章程和其他党内法规的行为，党组织和党员违犯党的纪律的行为，党组织处理案件、维护和执行党纪的情况等。

根据党章、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》、《党的纪律检查机关案件审理工作条例》和其他党内法规，党的各级纪律检查委员会的监督权，包含检查权、受理权、初核权、立案权、调查权、审查权、处理权和处分权等。

纪委检查权，指检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，检查党组织或党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件，检查党组织或党员违犯党的纪律的案件。

纪委受理权、初核权、立案权，指受理对党员或党组织违犯党纪问题的检举和党员的控告、申诉，初步核实党员或党组织的违纪问题，对确有违纪事实并需追究党纪责任的违纪问题按照规定的权限和程序进行立案。

纪委调查权、审查权，指调查党员或党组织违犯党的纪律的案件，调查案件检查、案件审理和执行党纪的情况，审查党员或党组织违犯党的纪律的案件和复查的案件，核对违犯党的纪律的案件的事实材料，审核鉴别证据，分析认定违纪案件涉及的问题的性质。

纪委处理权、处分权，指处理党组织或党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件，处理党员或党组织违犯党的纪律的案件和复查的案件，处理或处分违犯党的纪律的党员或党组织。

党内监督权、检查权、受理权、初核权、立案权、调查权、审查权、处理权和处分权，不仅仅属于党的各级纪律检查机关，党的各级委员会、党的其他组织和党员都不同程度地具有上述所有、有些或某个权力（权利）。

二、强化纪委监督权的必然性

（一）强化纪委监督权是推动党的纪律检查体制改革的必然要求

党的纪律检查体制，指纪委与同级党委、上级党委、上级纪委的统属关系，包括纪检工作领导体制、纪委干部管理体制、纪委检查和处理案件制度等。改革开放以来，党的纪律检查工作一直实行双重领导体制。一是地方各级纪委受同级党委和上级纪委的双重领导。二是纪委全体会议，选举纪委常委会和书记、副书记，由同级党委通过，报上级党委批准。三是纪委向同级党委报告特别重要或复杂的案件中的问题和处理的结果，同时向上级纪委报告。四是纪委发现同级党委委员有违犯党纪的行为，需要立案检查的，报同级党委批准，涉及常务委员的，经报告同级党委后报上级纪委批准。

现行体制下，纪律检查工作、纪委查办案件、纪委干部管理等都是同级党委领导为主，纪委对同级党委负责，很容易出现纪委对同级党委监督乏力、党委干涉同级纪委办案的现象，纪委的监督权被打折扣。例如，河北省原纪委书记刘善祥因为跟程维高“叫板”，被安排“病休”。

十八届三中全会明确，强化上级纪委对下级纪委的领导，并提出“两个为主”即查办腐败案件以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。这样规定，有助于加强上级纪委对纪检工作的领导、对纪委干部的管理，有助于增强纪委干部查办案件的积极性和能动性，有助于破解纪委监督同级党委、纪检组监督驻在单位党组的难题。

（二）强化纪委监督权是创新反腐败领导体制和工作机制的必然要求

协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作，是党章规定的党的各级纪律检查委员会的主要任务。党风廉政建设责任制是反腐败工作的一项重要的基础性制度。党风建设和反腐败工作密切相关、相互促进。我们党一直强调，各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责。

反腐败领导体制和工作机制问题，是影响反腐败成效的关键问题。新形势下，党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的反腐败领导体制和工作机制，需要进一步完善。存在的主要问题是，反腐败机构分散，如涉及纪检监察、组织人事、审判、检察、公安、信访、审计等机关和部门，职能分散、形不成合力，查办腐败案件受地方和部门牵涉太多，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够。

十八届三中全会在反腐败领导体制、工作机制上明确了“两个责任”和“两个全覆盖”。 “两个责任”即党委负主体责任，纪委负监督责任。这样规定，加强了纪委在反腐败工作中的监督作用，强化了纪委的监督责任和纪委监督权的权威性、合法性和相对独立性，将会对腐败行为形成强大威慑力。派驻监督和巡视监督都是纪委监督的重要组成部分。派驻制度和巡视制度“两个全覆盖”，即中央纪委向中央一级党和国家机关全面派驻纪检机构，中央和省区市巡视制度对地方、部门、企事业单位全面覆盖。这样规定，体现了所有权力都必须受到制约和监督的原则，有助于强化派驻机构监督执纪作用，提高巡视机构发现问题的能力。

（三）强化纪委监督权是健全权力运行制约和监督体系的必然要求

加强对权力运行的制约和监督，既是社会主义民主政治建设的重要内容，又是社会主义民主政治建设的重要保证。

随着社会主义民主政治建设的深入发展，党和国家的权力结构和运行机制日益健全和成熟，但在一些具体方面也存在一些不适应、不够完善的地方。一是权力配置和结构不尽科学，决策权、执行权和监督权之间有的没有形成相互制约。二是权力往往过分集中于主要领导干部手中，少数主要领导干部凌驾于组织之上。三是权力边界不清晰。有的政企不分、政事不分，有的部门之间职责交叉，有好处就抢，有责任就推，有的领导干部什么事都管，随意插手工程建设、人事招聘甚至司法审判。四是权力缺乏法制约束。有的权力不是依法设立，或者不是依法行使。五是权力运行过程不够公开透明。六是对权力的监督不够有力，各种监督的合力不强。七是制度不够健全，障碍和漏洞较多，存在“牛栏关猫”现象，对领导干部的监督管理难以发挥应有的作用。

党和国家的权力运行的制约和监督体系，包括党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督。我们党是执政党，党员领导干部手中掌握着大大小小的权力资源。因此，加强对权力运行的制约和监督，首先是加强党内监督，加强党内监督势必要强化纪委的监督权。

（四）强化纪委监督权是更好发挥党内监督专门机关作用的必然要求

十八届三中全会强调，各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责，加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关的作用。

党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关。党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。党内监督的重点内容是：遵守党的章程和其他党内法规、维护中央权威、贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织的决议决定及工作部署、遵守宪法法律、坚持依法执政、贯彻执行民主集中制、保障党员权利、干部选拔任用、密切联系群众、实现维护发展人民群众根本利益、廉洁自律和抓党风廉政建设等情况。

党的各级纪律检查委员会在党内监督方面的职责是：协助同级党的委员会组织协调党内监督工作，组织开展对党内监督工作的督促检查；对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督；检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件；向同级党委和上一级纪委报告党内监督工作情况，提出建议，依照权限组织起草、制定有关规定和制度，作出关于维护党纪的决定；受理对党组织和党员违犯党纪行为的检举和党员的控告、申诉，保障党员的权利。

三、强化纪委监督权的路径

（一）强化上级纪委对下级纪委的领导

上级纪委对下级纪委的领导，体现在检查下级纪委的工作、批准和改变下级纪委对案件的决定、领导下级纪委查办案件、下级纪委干部管理、下级纪委向上级纪委报告案件查办情况等方面。

在原来的习惯性程序中，不少地方纪委、基层纪委如果发现本地重大案件线索或者查办重大腐败案件，都必须向同级党委主要领导报告，在得到同意后才能进行初核或查处。这样就给压案不报和瞒案不查提供了可能和机会。十八届三中全会强调，查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。这样规定，有助于对同级党委主要领导形成制约，从体制上解决压案不报和瞒案不查的问题，强化了上级纪委的知情权和监督权。

纪委书记、副书记是一级纪委的主要领导，承担着一个单位纪律检查工作的主要领导责任。在原来的管理体制中，纪委书记、副书记由同级党委和上级党委管理。十八届三中全会强调，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。这样规定，有助于强化下级纪委书记、副书记同上级纪委的沟通和联系，有利于下级纪委更加负责地履行监督职责，行使党内监督权。

（二）强化纪委对同级党委的监督

我们党是实行民主集中制的党，一方面，党委及其常委会有决策权、执行权、决定权和监督权。另一方面，党内法规又赋予纪委以监督权，包括监督同级党委的权力。根据党章和《中国共产党党内监督条例（试行）》的规定，纪委监督同级党委，包括党委委员违纪行为、党委处理案件、党委执行和维护党纪、党委决定重大问题等内容。

现行体制下，纪委监督往往盯着下级党组织，而对同级党委及其成员的监督仍是薄弱环节，造成“灯下黑”或“监督盲点”，原因主要如下：一是独立性不强，纪委人财物受制于同级党委，纪委干部的配备、考核、任免、调动及经费开支等，掌握在同级党委政府手中，上级纪委领导的力度、作用相对较弱。二是权威性不够，在案件查办问题上，当纪委与党委意见不一致时，作出让步的往往是纪委。三是缺乏自主权，纪委对违纪的同级党委委员立案检查，要经同级党委批准。

十八届三中全会强调，各级纪委要加强对同级党委特别是常委会成员的监督。对发生重大腐败案件和严重违纪行为的地方、部门和单位，实行“一案双查”，既要追究当事人责任，又要倒查追究相关领导责任，包括党委和纪委的责任。有失职渎职情节甚至故意掩盖、袒护违纪问题的，必须承担领导责任。

（三）强化派驻纪检组对驻在部门的监督

纪委向党和国家机关派驻纪检机构履行监督职责，是党章赋予的重要任务，是纪委履行监督权的重要体现。根据党章、《中国共产党党内监督条例 （试行）》、《关于中央纪委派驻纪检组和各部门党组纪检组（纪委）若干问题的规定（试行）》、《关于中共中央纪委派驻纪检组履行监督职责的意见》、《关于对中央纪委监察部派驻机构实行统一管理的实施意见》和其他党内法规的规定，派驻纪检组对驻在部门领导班子和党员领导干部进行监督，派驻机构由纪委统一管理、直接领导。

十八届三中全会强调，派驻监督全面覆盖，派驻机构对派出机关负责，履行监督职责。派驻纪检组长担任驻在部门党组成员，只履行监督职责，不参与驻在部门业务分工，一般不从驻在部门产生。

派驻机构第一位的职责是监督，防止权力失控、决策失误和行为失范。监督的主要内容是：驻在部门党组织和党员领导干部执行党的路线方针政策和决议、遵守国家法律法规、执行国务院决定命令、维护党的政治纪律、执行民主集中制、执行议事规则、执行廉洁自律规定、重大问题决策、重要干部任免、重大项目安排、大额度资金使用、抓党风廉政建设和反腐败工作、贯彻落实党风廉政建设责任制、个人有关事项报告、个人家庭重大变化、述职述廉、民主评议和民主测评、民主生活会等情况。第二位的职责是执纪，如查办案件，查处违纪违法行为，处理或处分违纪违法党员，纠正不正之风，受理党员的检举、控告和申诉，办理信访举报件，组织专项检查或专项调研等。

（四）强化巡视机构对下级党组织的监督

纪委在巡视监督中发挥着极为重要的、不可替代的作用。巡视是纪委监督的重要组成部分，是党章赋予的重要职责，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式。巡视制度是上级党组织监督下级党组织（党委和党组）领导班子及其成员特别是主要领导干部的有效形式，是党内监督的十项制度之一。巡视机构包括巡视工作领导小组及其办公室、巡视组。

2013年6月，中央办公厅转发《中央纪委中央组织部关于进一步加强巡视工作的意见》和《中央巡视工作2013－2017年规划》，对巡视工作提出了新要求。

主要任务是发现问题、报告问题、形成震慑。中央纪委书记、中央巡视工作领导小组组长王岐山强调，“对重大问题应该发现而没有发现就是失职，发现问题没有客观汇报就是渎职，必须根据情况追究责任。”巡视对象，突出党组织领导班子及其成员，特别是一把手。监督内容，突出“四个着力”，即着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题，着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等违反中央八项规定精神的问题，着力发现是否存在对涉及党的理论和路线方针政策等重大政治问题公开发表反对意见、搞“上有政策、下有对策”等违反政治纪律的问题，着力发现是否存在买官卖官、拉票贿选、违规提拔干部等选人用人上的不正之风和腐败问题。探索创新巡视工作方法，注重走访调研、暗访、收集社会舆论、信访处理、个别谈话、民主测评、问卷调查等方式方法。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].新华网，2013-11-15.

[2]习近平在十八届中央纪委三次全会发表重要讲话[EB/OL].人民网，2014-1-15.