“公平贸易”中的劳工标准*——浅述贸易和投资条约中的劳工标准问题

荣四才

(人力资源和社会保障部 国际合作司，北京 100013)

当前，西方社会主张公平贸易的呼声很高。所谓公平贸易，就是在国际投资贸易活动中，除经济因素外，还应考虑劳工、环境等内容，主要体现为在国际投资贸易规则中加入劳工条款。实际上，如何处理贸易、投资与保护劳动者利益两者之间的关系，并不是一个新话题。上世纪下半叶，由于经济全球化和投资贸易便利化，跨国货物贸易和资本流动大幅增加，一些新兴经济体对发达国家产业工人的利益造成一定冲击。利益博弈、更加关注人权，加上通讯技术的发展，使得一些发展中国家为跨国公司贴牌生产的“血汗工厂”通过媒体暴露于世人面前，这也进一步助推了企业社会责任运动。该运动一项主要倡议就是同时关注企业的经济效益与劳工标准，将投资贸易与遵守劳工标准有机结合在一起。上世纪90年代，随着“冷战”结束，全球经济一体化加速，以美国为首的西方国家就在国际劳工组织和世界贸易组织等多边机构发起“社会条款”讨论，要求在多边贸易规则中加入劳工条款。由于广大发展中国家的反对和抵制，“社会条款”讨论无果而终。推动将投资贸易与劳工标准挂钩的国家坚持在双边自由投资和贸易协定中涉及劳工问题。

最近，美国奥巴马政府全球战略东移，在经济上推动建立跨太平洋伙伴关系，高调加入跨太平洋伙伴关系协议 (TPP)谈判，并要求在协定中加入劳工问题专章，将劳工标准与贸易挂钩。同时，中美正在进行的双边投资协定谈判、中欧即将开启的投资协定谈判，都不可避免地要处理投资与劳工的关系问题。如何处理好投资贸易与劳工标准问题，保障中国经济发展的机遇期，是政府和社会各界都应加以关注的问题。

一、问题的起源:自由贸易与公平贸易

在世界各国的经济交往中，对外贸易一般先于国际投资，跨国投资可视为国际贸易的一种延伸。国际贸易在人类现代化进程中发挥了重要作用。早在18世纪，现代化的先行者英国就大力倡导自由贸易，19世纪以来的科技进步进一步促进了自由贸易。第二次世界大战结束后，关贸总协定致力于推动贸易自由化。我国实施改革开放后，融入全球经济体系。东西方“冷战”结束为经济全球化深入发展创造了更有利的条件。进一步开放市场、发展自由贸易成为许多经济体在全球化时代国际贸易体系中的重要诉求。

不过，国家之间的贸易争端一直绵延不断，贸易保护始终伴随全球化进程，尤其是在传统强国与新崛起的国家之间。19世纪末期，美国和德国迅速崛起，在经济总量上赶超英国，并且对英国自由贸易政策不给予对等优惠，英国就希望结束对美、德的自由贸易。20世纪80年代，面对日本崛起，美国也曾出现要增加对日贸易公平性的呼声。爆发经济危机时，各国政府也倾向于选择贸易保护主义，保护国内市场和就业稳定，从而偏离自由贸易原则。

历史上，主要是由于市场开放度不对等而导致贸易不公平。到了现代，有关国际规则和争端处理机制可以解决这一问题。目前有关公平贸易的诉求，一般是指将环境、劳工、人权等因素引入到贸易体系中，通过贸易手段促进实现保护环境和工人权益的目标。随着经济全球化和贸易自由化深入发展，许多国家的政府、工人、人权和环境卫士等群体质疑自由贸易的公正性，认为人们不能均等享受国际贸易的成果，发达国家低技能工人是全球化的牺牲品，而发展中国家为国际市场加工的工人也不是受益者。而且一些发展中国家的生产方式对环境构成巨大压力，在发达国家看来也是不可接受、不可持续的。

一些经济学家认为，公平贸易的核心涉及国际市场的定价机制。发达国家之间形成“核心”市场，生产高附加值的奢侈品;而欠发达国家是富裕的发达国家的“边际”市场，生产最基本的工业制品。两者市场价格存在天壤之别，发达国家还通过农业等产业补贴政策在国际市场上取得价格优势，价格不公导致贸易不公平。因此，贸易不公平的本质诱因是各国经济发展水平不同。另外一些经济学家认为，自由贸易即是公平贸易，因为自由贸易通过市场“看不见的手”对资源进行最优化配置，完全依赖市场价格进行调节，避免花费巨额成本跟踪产品和服务而扭曲价格，体现了公平性。

当前，贸易不公平现象的确存在。如何克服贸易中的不公平现象，尤其是对于是否可以利用贸易和投资手段来保障工人基本权益，是否可以在投资贸易条约中直接加入劳工条款，各国政府、企业界、工会、学术界和消费者还没有形成共识，多边机制和政府间协定也存在不同的处理方式。

二、问题的处理:多边机制与贸易条约和投资协定

在贸易和投资活动中引入劳工标准在多边机构和政府之间的投资贸易谈判中有许多分歧意见。在国际劳工组织、世界贸易组织等多边机构，要求通过贸易手段促进落实劳工标准的讨论断断续续持续了近20年，仍然没有终结。在各国政府签订的多双边贸易协定和投资协定中，则越来越多地融入了劳工条款。

(一)国际劳工组织与世界贸易组织之间的合作

国际劳工组织和世界贸易组织都承诺加强交流和合作，并通过有关机制安排和联合研究项目等举措深化在劳工和贸易两方面的交流合作。首先，世界贸易组织秘书处作为观察员参加国际劳工组织理事会会议，时任总干事拉米曾多次到会致辞。国际劳工组织也一直在谋求世界贸易组织观察员地位。另外，在多边层面，两个组织的总干事都是联合国体系行政首长协调委员会成员，都参加二十国集团峰会，可利用这些机制定期会议进行交流协调，通过贸易和劳工政策的协调促进全球经济可持续发展。两个组织还加强研究合作，先后推出联合研究报告:《贸易与就业:政策研究挑战》、《全球化与发展中国家的非正规就业》和《让全球化具有社会可持续性》。

劳工组织和世贸组织的合作，会使国际社会更加关注贸易与包括劳工标准在内的劳工政策的关系。但是，由于发展中国家的坚定立场，在短期内，任何一个组织想要通过法律文书将贸易与劳工标准直接关联都是不切实际的。

(二)国家之间的贸易协定

由于多边机构无法通过包含劳工条款的贸易条约，世贸组织多哈回合谈判也长期陷入僵局，西方一些发达国家力图通过国家之间的双边协定来推动将劳工标准与国际贸易相关联。许多国家通过单边市场准入优惠体系 (普惠制)、双边或地区贸易协定将劳工问题融入贸易关系之中，将遵守劳工标准与促进自由贸易结合起来。这种安排一方面推动了有关缔约国家国内劳动立法的改革和实施，另一方面加强了缔约国家之间在劳工领域的合作。

普惠制。普惠制是工业发达国家对发展中国家或地区出口的产品给予普遍的、非歧视的、非互惠的关税的制度。普惠制是美国和欧盟等发达国家贸易政策中的一项重要内容。欧美的普惠制安排中都包括遵守劳工标准内容，主要包括遵守国际劳工组织1998年《工作中的基本原则和权利宣言》中提及的核心劳工标准，即结社自由和集体谈判、废除强迫劳动、反对就业和职业歧视、消除童工劳动。缅甸和白俄罗斯曾因违反强迫劳动和结社自由等劳工问题，被美国和欧盟中断普惠制待遇地位。

贸易协定中的劳工条款。上世纪70年代出现了最早的双边自由贸易协定。1990年以前，自由贸易协定都不涉及劳工条款的内容。近些年来，包含劳工条款的贸易协定增长势头迅猛。双边贸易协定中的劳工标准与普惠制中的标准相同。2013年6月，世界贸易组织在册的248项贸易协定中，58项包含劳工条款。目前，劳工条款在贸易协定中，40%为条件性，60%为促进性。美国、加拿大与其他国家签订的多、双边贸易协定中的劳工条款主要是条件性的，遵守时给予经济鼓励，违反则会导致贸易制裁或资金处罚。美国的工会组织曾利用贸易协定中的争端处理机制，多次控告贸易伙伴国违反贸易协定中的劳工标准，要求予以制裁。欧盟、瑞士、澳大利亚、新西兰以及发展中国家之间签订的贸易协定中的劳工条款大多数都是促进性的，主要集中在执法监督和能力建设方面，遵守劳工条款会得到贸易奖励。

(三)双边投资协定

从上世纪90年代开始，西方国家政府与民众都要求在包括国际投资规则的国际经济规则中，以适当方式加入人权 (包括劳工权利)和其他社会价值观念的内容。美国开始在投资条约的序言部分写入遵守国际公认的劳工权利，加拿大、奥地利、比利时等国家也纷纷效仿。不久，劳工事务出现在投资条约的执行部分。美国分别于2005年和2008年与乌拉圭和卢旺达签订的双边投资协定都包含投资与劳工条款。一些发达国家先后推出了有关劳工条款的双边投资协定范本。这些协定都规定，签约国不得为了鼓励、吸引或保留投资项目而降低国内劳工标准，或放弃或贬损执行那些旨在遵守国际共认的劳工权利的法律。投资协定中的劳工条款强调遵守东道国国内劳动立法，同时加上了国际公认的劳工权利。

对于处理违反劳工标准的机制，与贸易协定做出明确规定不同，绝大多数双边投资协定未作安排。美国等国家也仅要求利用双方磋商方式解决劳工方面出现的问题。

三、我国的政策选择

(一)现状与挑战

劳工标准和公平贸易、多边条约和双边协定，都从根本上涉及到国际标准。与发达国家相比，我国在投资贸易、劳工等领域制定规则的话语权一直处于相对弱势地位。我国于1983年恢复在国际劳工组织的活动，2001年加入世界贸易组织。一方面，我国没有参与两个组织许多重要的标准和规则的制订过程;另一方面，虽然近年来新兴国家和发展中国家在国际规则制订过程中发挥越来越重要的作用，但尚不能对西方国家的压倒性优势构成实质性威胁。

我国经济发展还处于相对较低水平，在与发达国家的贸易过程中，长期处于“边际”市场地位，出口商品大多价格低廉、利润微薄。出口加工企业，尤其是“贴牌”生产企业，很难承受严格遵守国内和国际劳工标准应付出的代价。以生产苹果手机为例:2009年，中国为美国市场组装了1120万部苹果手机。手机在美国市场销售价格定为500美元，而中国的出厂价格仅为179美元，实际组装过程得到的费用更是低至出厂价的3.6%，只有6.5美元，除了用于支付企业员工工资外，还要包括人头费和利润。以如此不平衡的价格格局，要求中方的加工企业履行美方要求的劳工标准是不现实的。事实上，加工企业遵守国内的劳动法律还存在困难。

我国尚处在现代化的初级阶段，还不能完全摆脱重资本、轻劳工的问题，主要表现在国内一些经济欠发达地区开展招商引资时实施地方保护主义，限制对投资企业劳动执法，侵害劳动者权益;一些走出去的企业违反东道国的劳动立法，引发劳资纠纷，损害我国的国际形象。

(二)政策考量

虽然处于不同经济发展水平的国家，公平贸易的定义和标准不相同，但是，无论发达国家还是发展中国家，都可以利用贸易和投资手段加强落实劳工标准，提升劳动者公平分享经济全球化带来的利益，共同提高全球贸易的公平性。在我国，倡导自由贸易，反对贸易保护主义，通过投资贸易提高国家经济实力，是增强履行劳工标准能力最根本的途径。同时，加快经济转型升级，提升出口产品的附加值和利润空间，努力跻身于国际“核心”市场，将有利于提高企业履行国际标准、保护劳动者权益的能力和意识，构建可持续发展的企业文化，从而增强我国在国际规则制定和协议谈判中的底气和实力。

在国际规则和双边自由贸易协定中，我国政府一直反对将劳工标准与国际贸易直接挂钩，但同时通过合理的方式有效处理了对劳工问题的关切。我国与东盟、巴基斯坦、港澳台等国家和地区签订的自由贸易协定或经济合作安排都不包含劳工条款，但与智利、新西兰、秘鲁、哥斯达黎加和瑞士签署的自由贸易协定都有一份平行的劳工合作备忘录，承诺在劳工领域通过信息交流、对话和磋商开展合作。这是典型的促进性条款。

目前，我国政府正在与美国进行双边投资协定谈判，与欧盟的投资协定谈判也提上日程，同时也在积极考虑加入TPP谈判。这一系列的条约谈判，都无法回避欧美国家坚持将投资贸易与劳工标准直接挂钩的原则立场。笔者认为，现阶段同意在投资贸易协定中加入劳工条款对于我国的利弊可以表现为以下几个方面:

有利方面:

1.有利于促进谈判进程，促成签订协定，推出更加公正合理的规则，从而强化我国在各经济合作伙伴中的地位。在与欧美投资协定谈判过程中，在劳工条款方面接受对方的原则要价，可增加我国在其他方面的要价筹码，不会影响协定整体的公平合理。TPP谈判是奥马巴政府将全球战略中心转向亚太地区的一个具体表现。国内许多学者一致认为，美国积极推动TPP谈判，旨在谋求在亚太地区的经济政治主导地位。如果我国不参加TPP谈判，美国会利用制订贸易规则的主导权，挤压我国经济发展空间。我国参与TPP谈判，则可对美国在亚太地区的主导角色形成制衡，避免、减少损害我国战略利益的规则出台;同时在谈判过程中，我国通过与亚太地区国家合纵连横，可以提升我国在该地区的地位，赢得战略盟友。

2.有利于我国获得更好的投资环境和更大的市场，提升我国经济实力。我国近年来在美国的投资并购屡遭挫折，在欧洲投资还可以拓展空间。与欧美签订投资协定，有利于消除欧美发达国家的投资壁垒，帮助我国进入世界经济的高端市场，了解先进的经营理念和文化，提升我国跨国企业的硬实力和软实力。TPP将包括亚太地区的主要经济体，其经济总量超过世界总量的一半，消费者和贸易额也接近世界一半。加入TPP，由于关税因素，我国产品将更加容易进入参与协议的成员国，拥有更大的市场，进一步促进我国和本地区的经济发展。

3.有利于促进我国加强劳动执法，落实劳工标准，保护劳动者权益。我国一些企业，尤其是劳动密集型的加工企业，由于利润低、交货时限紧等原因，在遵守国家劳动保障法律方面还存在问题，在这些企业工作的工人有时受到工资拖欠、超时加班等问题困扰，权益得不到保障。签订双边投资协定、加入TPP意味着将外资企业和出口企业劳动执法情况置于国际监督之下。如果政府降低劳工标准吸引投资，或者执法部门不积极主动查处企业违法情况，将有可能受到外国工会势力的申诉，使我方陷入被动。

不利方面:

1.迫使我国淘汰低端的出口加工产业，短期内影响部分产业发展和工人就业。在劳工等领域实施高标准，并通过国际投资和贸易手段加以监督，将使得那些处于供应链低端、以低成本劳动力为发展优势的加工企业无法生存，遭到淘汰，迫使我国加快产业调整步伐。这些企业就业的工人一般技能低下，失业后很难立即再就业，他们的生活将受到一定影响。不过，从长远看，淘汰低端制造业与我国改变经济发展方式、调整经济结构的战略是一致的。

2.贸易伙伴可以借劳工问题向我国施压，影响我国国际形象。在法律方面，我国的法律制度与国际劳工组织倡导的劳工基本权利还存在不完全吻合的地方。在执法方面，我国在劳动监察、职业安全卫生等领域还需不断加大工作力度，才能切实履行在劳工条款方面的承诺。贸易伙伴可利用劳工问题方面的信息交流机制收集我国在劳工领域存在的问题，向我国施压，并可在国际场合对我攻击抹黑，损害我国形象。

3.不友好势力可能以劳工权利为由挑起事端，影响我国稳定和发展。一些不友好团体，尤其是国际工会组织和人权组织，有可能在基层企业以促进结社自由为名，鼓动工人成立独立于我国现行工会体制的组织，采取极端手段从事“维权”活动，影响企业经济活动;如果政府予以打压，则在国际上对我进行声讨，力图使我陷入内外交困状态，影响我国社会稳定和经济发展。

目前情况下，开展与欧美国家的投资协定谈判、加入TPP谈判，我们很难规避将劳工标准与贸易挂钩的弊端，谈判案文设置“例外”(optout)条款的可能性极小。不过，笔者认为，我们还是可以将两者挂钩的风险限制在能够管控的范围之内，因为我国在劳动保障领域已经具备了较为扎实的立法和实践基础。

首先，我国在劳动领域具有比较完备的立法、执法和司法救济体制，可以保障劳动者基本权益。我国宪法规定，国家尊重和保障人权，公民有言论、集会、结社自由，有劳动、休息权利。我国人大通过了劳动法、劳动合同法、就业促进法、社会保险法、妇女权益保障法、安全生产法、职业病防治法、劳动争议调解仲裁法等法律;国务院颁布了《禁止使用童工规定》、《劳动保障监察条例》、《职工带薪年休假条例》、《女职工劳动保护特别规定》等法规;劳动保障部门制定了一系列涉及劳动者劳动合同、工资、工时、争议处理等问题的部门规章。这些法律法规组成一个相对健全的保障体系。我国正在不断加大劳动保障执法力度。目前，我国配备了2.3万名专业劳动监察员，正在推进劳动保障监察的“网络化、网格化”建设，力争实现劳动监察全覆盖。我国建立了劳动争议调解仲裁机制，发生争议的当事人还可以通过法院进行诉讼，这些制度安排基本保证了我国劳动者的合法权益不受侵犯。

其次，我国积极参与劳工领域的国际合作，积累了应对劳工案件处理的经验。我国批准了国际劳工组织25项公约，其中包括4项核心公约，即有关促进平等和消除歧视的第100号和第111号公约、反对童工劳动的第138号和第182号公约。我国认真完成履约任务，提交高质量的履约报告，按照劳工组织“98宣言”后续机制提交有关落实结社自由、集体谈判、废除强迫劳动等原则和权利的报告。我国在与美国的战略经济对话中建立了劳工问题对话机制，与近50个国家签订了双边劳工合作谅解。我们在国际劳工大会3次成功应对涉及我国有关最低工资机制、童工、就业等公约的国别案例审议，在劳工组织理事会上先后有效处理涉我结社自由的6个案例，在对话和案件处理方面积累了丰富的经验。

再次，各方就劳工条款问题启动贸易制裁持谨慎态度。签署投资贸易协定的主要目标还是获得更大的市场。中国拥有13亿消费人群，是第二大经济体，经济长期保持高增长，正在迅速追赶美国。中美双边贸易规模已高达5000多亿美元，经济高度相互依赖，中欧也存在广阔的合作领域。美国不可能放弃中国的市场，尤其是美国制定了“出口倍增计划”，落实这一计划需要中国的大市场。轻易的贸易制裁，都会引致来自中方的反制，历史上两国之间发生的几次贸易摩擦充分说明了这一点。另外，美国政府并非真正要保护中国劳动者的利益，更多是迫于来自美国工会的压力，而美国工会维护的是自己会员的利益。而且，尽管美国倡导劳工的高标准，但自己在劳工方面也存在诸多问题。美国只批准了劳工组织两项核心公约 (第105号和第182号公约)，在就业和职业歧视方面存在比较严重的问题。美国曾在国际劳工组织大会和理事会接受过有关童工劳动、三方协商和结社自由的案件审议。因此，美国政府在对待中国劳工问题时，会仔细权衡是否采取对抗态度。美国政府对劳联产联两次根据贸易法301特别条款对我国劳工问题提起的申诉都做出不予调查的决定，表明美国政府会利用劳工问题对我国进行压制，但不会轻易对我发难。欧洲国家协定中的劳工条款是促进性的，一般不包含制裁措施。

(三)政策选择

笔者认为，我国在国际劳工组织和世界贸易组织等多边体系内，应继续与广大发展中国家联合起来，抵制出台任何将劳工标准与国际贸易直接挂钩的法律文书。在处理与欧美等国双边投资贸易协定中的劳工条款时，鉴于美欧国家主张两者挂钩的坚定立场，以及我国可以将协定中加入条件性劳工条款的风险限定在可控范围内，可以考虑接受在协定案文中直接写入劳工条款。同时，在国内应加强劳动保障政策与宏观经济社会政策的协调，在国际上应进一步提升与国际组织和贸易伙伴国在劳工领域的合作。

处理好条约中投资贸易与劳工标准的关系，是利用投资贸易手段加强落实劳工标准的一种方式。此外，我们还应呼吁自由贸易，反对保护主义，同时注重提升贸易产品的技术含量，提升企业的竞争力和利润额，建设出口加工企业和海外投资企业的守法文化，使劳动者在经济全球化和国际投资贸易过程中实现体面劳动，共同构建公平的全球化，这是使劳动者真正体会到贸易公平性最重要的途径。

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