怎样考量环境治理能力

周宏春 国务院发展研究中心研究员

怎样考量环境治理能力

周宏春 国务院发展研究中心研究员

从国家管理层面提升环境治理能力，已成为环境保护主管部门的一道考题，如何才能交出一份令人满意的“答卷”？

首先，环境治理能力的提高，至少应当有以下四方面的考量。

一是环境的公平性。或者说，居民享有公平的环境权益是治理能力提高的标志。已往“老板发财、政府埋单、群众受害”的环境污染暴露的是环境权益不平等，是群众没有享受到公平的环境权益，提高环境治理能力就必须改变这一状况。

二是环境的价值实现。以前“守法成本高、违法成本低”透露的是对环境违法行为处罚太轻，因而常常出现污染治理要花费100万但只罚款5～10万的情况，造成变相“激励”企业不处理污染物就直接排放的恶果，从而导致环境质量的“局部改善、整体下降”，甚至出现企业“光排污、不治理、过几年搬走”的情形。

三是环境的目标导向。昔日“说起来重要、干起来不要”显现的是将“发展是硬道理”扭曲为“GDP是硬道理”的偏执认识。改变这一认识，必须明确环境保护的目标是满足居民的环境诉求、减轻环境污染对人体健康的不利影响。

四是污染治理的社会成本最小化。环保工作“干得好不如说得好，说得好不如忽悠得好”，是某些地方政府主管部门的“懒政”和行政手段的“惯性”。某些重大环保专项实施后，只多了几本拼凑的著作、SCI或EI等检索的“会议”专辑文章，虽然个人有了提升的“资本”，却没有收到环境改善的应有效果。改变这一状况，应当培育和发展第三方市场，以技术可行、经济合理的途径治理污染。

其次，要发挥政府在决策、执行和监督等方面的作用。

一要提高政策工具的运用能力。政策的本质是利益调整，即通过政策把一部分人的利益调整为另一部分人的利益。因此，政策制定和运用的出发点和落脚点应体现“公平”，通过政策运用，使原来的环境不公平变为“公平”，而不是由于政策的运用扩大了环境的不公平。

例如，“雾霾”对每个人的影响是“公平”的，因为大家“共呼吸”，但每个人对“雾霾”天气的“贡献”是不等的，因而需要通过政策加以调节。从一些大城市交通拥堵的实际出发，开征汽车尾气排污费或拥堵费可能是一种行之有效的措施。环境税也是有效的宏观调整途径之一，通过对排污企业征税，避免将污染治理的成本转嫁给社会。目前，推动环境保护“费改税”已经写入三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。

发挥政策运用能力还要对政策进行与时俱进的自我调整，我国原来的环境经济政策中，有一条“谁污染谁治理”政策，由于多方面原因在执行中走了样。《决定》明确了坚持“谁污染环境、谁破坏生态谁付费”原则，这一调整不仅回归了政策初衷，还可以更好地发挥市场作用，收到专业化治理和规模化效果。

二要迅速提高执行能力。我国发展面临一系列突出矛盾和挑战，如发展方式粗放、产业结构不合理、资源约束趋紧、环境污染加重、生态系统退化等，与一些地方奉行GDP导向的发展观和政绩观不无关系。因此要加快完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害等指标在政绩考核指标中的权重，解决“形象工程”、“政绩工程”以及不作为、乱作为问题。

我国“守法成本高、违法成本低”的问题长期没有得到解决，也是执行力出了问题。因此，应加大群众的环境知情权、监督权和举报权，采用公报形式及时公布环境信息。对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。此外，迫切需要加强环境部门的执法力量，提高执法水平。同时，还应加大司法部门对环境保护、生态文明建设的保障作用。

三要发挥市场机制的决定性作用。利用市场机制解决环境污染，可以提高资金的利用效率，以较少的资金投入达到改善环境质量的目的。推行环境污染的第三方治理，发展环保产业和环保市场，对于扭转“环境保护靠政府”的认识，将起到重要作用。其他的市场措施还包括，对环境定价，使资源价格能充分反映生态、资源和环境的真实成本，让污染者、资源开发和使用者承担环境和生态破坏的损失、资源耗竭成本。从这个意义上说，政府应通过法律强制、政策激励和约束，使企业树立污染治理的主体意识，增强生态环境保护的社会责任感。此外，应不断完善污染物排放许可制，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，发挥公共财政资金的“种子”作用，引导社会资本投入生态环保领域。

另外，从行为主体角度看，环境治理能力的提高还体现在政府、社会、公民三股力量的合作和博弈上，这也是环境治理的主要能力。