中国特色社会主义新型职业教育法律体系重构思考——基于大职业教育观理念

□冯婷艳 罗小芳

中国特色社会主义新型职业教育法律体系重构思考
——基于大职业教育观理念

□冯婷艳 罗小芳

“小职业教育观”由于具有格局分散、系统性差等特点，目前已经严重限制了中国职业教育的可持续发展，也是形成中国现有职业教育法律体系诸多弊端的最根本原因。因此，以“大职业教育观”视野推动建立具有中国特色社会主义的新型职业教育法律体系，对处在社会转型时期的我国职业教育改革和发展而言具有极其重要的现实和社会意义。

大职业教育观；新型职业教育法律体系；重构

对现行职业教育法律体系的种种缺失进行剖析，我们可以发现导致现行职业法律体系缺失的原因有很多，而人们（特别是决策者）的“小职业教育观”则是导致当今中国职教法律体系缺陷形成的重要理论根源，主要体现在以下几个方面：就职业教育论职业教育，缺乏整体性；局限于职业教育内部开展职业教育，造成职业教育孤立、片面、分散、单一和封闭；鄙视职业教育，把职业教育等同于学校职业教育。因此，要想建立具有中国特色社会主义的新型职业教育法律体系，就必须以“大职业教育观”为理论基础。

一、“大职业教育观”在我国的演进

1956年法国著名成人教育家保罗·朗格朗首次提出“终身教育”的概念，这便是“大职业教育观”的理论源头，后该概念历经了诸多职业教育理论学家的丰富和发展，我国在该领域的集大成者便是蔡元培先生。

“大职业教育观”认为，职教应与政治、经济和社会的发展相协调、统一，应当把职业教育真正纳入我国经济、社会发展整体制度设计之中，强调职业教育对社会经济发展的基础性作用，认为职业教育应当高投入和优先发展，注重把握整体，统筹各级各类职业教育，注重各级各类职业教育间及其与其他类型教育间的沟通、衔接，把职业教育纳入到终身教育有机体系之中，认为职业教育是最重要的教育类型之一。

“大职业教育观”认为应当赋予职业教育机构（特别是职业院校）充分的办学自主权，注重经济、人事劳动、教育以及其他利益相关部门和个人参与并实行跨部门的协调管理；职业教育应当面向一切人，满足全体社会成员（特别是社会最脆弱群体）的终身学习需求，积极开展适应劳动力市场需要的职业培训，培养个体所需的多种技能，着眼于个体的生涯发展，也要根据个体和社会的需要开展有针对性地职业培训；行业标杆企业以及其他利益相关者应当深度参与，建立和职业教育领域的紧密联系，积极推行“校企合作、工学结合”[1]的人才培养模式，实行半工半读制度，倡导工作本位学习，增强个体的社会实践体验。

总结起来就是，在大职业教育观引领下人们高度重视职业教育与社会经济发展，其他类型教育、各领域企业和其他利益相关者间，以及组成职业教育系统的子系统（各级各类职业教育）间进行统筹、协调、沟通和衔接。总之，我们就是要实现职业教育功能的全民性，注重职业教育对象的全面性，实现职业教育过程的全贯性，力争办学形式的全套性，实现职业教育学制的全程性，构建职业教育体系的全方位性。

二、我国现有职业教育法律体系之缺失

自1983以来，我国先后发布了与职业教育相关的政策文件约43个，笔者根据资料查找与搜集，列出以下表1：

表1 1983－2013年我国发布的有关职业教育的政策文件

从表1，我们可以看出，我国现有职业教育法律体系存在如下问题：

（一）法律制度不完善

纵论中国现有的职业教育法律体系，由于缺乏协调、系统性，不能有效地促进职业教育领域的改革和发展。

第一，目前法律名称上真正冠有“职业教育”的除了《职业教育法》就没有了，然而实际上相关的《职业教育设施法》、《职业教育管理法》等一系列的法律都应当及时出台。

第二，非学历教育和职业培训的相关规定很少。虽然《职业教育法》第二条规定：“本法适用于各级各类职业学校教育和各种形式的职业培训”，但从整个立法体系看，涉及职业培训的法律都归口在成人教育领域管理，并分属于不同的行政职能部门管理（如农业类的归农业部、卫生类的归卫计委等等），因此这就导致了职业培训类法律政出多门。

第三，中等职业教育制度较多，高等职业教育的相关规定较少。

第四，地方职业教育的立法过多，缺少中央统一的职业教育立法。《职业教育法》实施以来，包括天津、山东省等在内有立法权的23个省市相继出台了职业教育地方性法规，包括北京市、辽宁省等在内的15个省市也先后出台了地方性规章，这就造成了现今中国职业教育的教学质量、师资、教育经费的地区性差异，形成“地方割据”现象。因此职业教育作为一个整体应有中央的扶植和统一的行业规范、管理标准。

第五，中国现有的职业教育法律体系在法律的效力级别、层级和功能上，在法律内容的协调性、完整性和适用性上都存在明显的问题。

（二）法律被政策性文件所替代

从表1可以看出，从二十世纪八十年代起中央陆陆续续出台了43余部重要的与职业教育相关的规范性文件，这些政策性文件对职业教育的法律地位等方面都做出了非常多的规定，也具有很强的针对性、适用性和完整性。但是这对于我国这样一个社会主义法律体系已经建立健全的法治国家来说，政策毕竟不是法律，他不具有法律应有的强制性、国家意志性和规范性。

（三）缺少职业教育相关单行法律

我国目前还没有与职业教育直接相关的单行法律，从颁布的部门法规或政策文件看，也仅仅是涉及到职业教育的设置标准等内部管理，对职业教育发展的资金保障、企业义务、管理职能和专门机构则关注较少。因此，我国必须逐步健全和完善职业教育单行法律，这是建立社会主义新型职业教育法律体系的先决条件。

（四）已有的立法无法满足现实需求

以1996年《职业教育法》的颁布为标志，中国从此开始建立职业教育法律制度。然而《职业教育法》实施18年以来未进行过任何形式的修改和调整。随着我国政治、经济、社会的快速发展，现阶段职业教育发展迫切需要对资金保障、企业义务、管理职能和专门机构等内容进行法律调整和规范。

三、基于“大职业教育观”重构具有中国特色社会主义的新型职业教育法律体系

纵观世界先进国家，无不具有一个较完整的职业教育法律体系。“我国要强化职业教育的经费立法，确保职业教育经费到位与充足，同时我国应建立起一个强有力的监督体系”，该体系以法律的监督为核心，把人大的监督、行政的监督、司法的监督、社会的监督有机结合起来，同时充分发挥舆论的监督作用。[2]

具有中国特色社会主义的新型职业教育法律体系是一个广泛而复杂的社会关系，职业教育应与日益发展的社会有着密切联系，与职业教育的社会整体发展趋势相渗透、相结合，这就决定了作为调整对象的职业教育法律体系必须是全面的，系统的。

（一）横向结构方面

在建设具有中国特色新型职业教育法律体系的横向结构方面应注意：

1.要明确职业教育在社会主义法律体系中的法律地位与办学主体。《高等教育法》第68条规定：“本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校，因此高教法认为高等职业教育属于高等教育范畴。”

而《职业教育法》第13条规定：“职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育。初等、中等职业学校教育分别由初等、中等职业学校实施；高等职业学校教育根据需要和条件由高等职业学校实施，或者由普通高等学校实施。其他学校按照教育行政部门的统筹规划，可以实施同层次的职业学校教育。”因此，职教法规定高等职业教育属于职业教育范畴。

《国际教育标准分类》由联合国教育科学文化卫生组织颁布于1997年，其规定：“职业技术教育是基础教育，其实际课程内容的面向对象是特定职业，主要目的是让学生获得实际技能和知识，以从事某种职业或行业，谁的学生在这个层面上完成了，就有能力和资格进入劳动力市场。”

2.通过立法改变民众错误的认识。尽管高等职业教育对中国的经济和社会发展做出了突出贡献，但也有一些人对高等职业教育的认识错误，“很多人认为职业教育是二流教育，只有那些高考分数低的人才愿意去接受职业教育”，更常见的问题是，大多数人否认高职教育是高等教育的一种类型。因此，笔者认为需要通过立法来解决这个问题，以消除大家对高等职业教育的误解。

3.建立健全高等职业教育的学历制度。职业教育是高等教育的一种类型，但是在我国目前仅限于专科层次。通过对发达国家职业教育的经验研究可以看到，在许多国家高等职业教育被看作是职业教育体系重要的组成部分，不仅本科层次有高等职业教育，职业教育还继续延伸到硕士和博士阶段。笔者认为，高等职业教育体系的发展需要完善，应该通过立法的形式明确高等职业教育资格制度。因此，高职院校的地位和高等职业教育的社会认可度应当大大提高。

4.完善职业资格认证体系。《职业教育法》第8条规定：“实施职业教育应当根据实际需要，同国家制定的职业分类和职业等级标准相适应，实行学历证书、培训证书和职业资格证书制度”。但是，在具体执行过程中，职业资格证书制度和劳动就业准入制度的实践存在着问题。例如，有些学校根据就业准入制度的要求把学校的专业设置进行了调整，教学计划也按照达到就业准入标准进行更新，甚至规定未取得相应的职业资格证书不予毕业。但是要满足每一个专业都具有合适的职业资格证书是有一定难度的。

（1）所有类型的职业应当都有相应的资格证书。根据 《中华人民共和国职业分类大典》：“中国总共有1838种职业类别，其中专业技术人员379种；而劳动和社会保障部规定，必须通过认证的技术岗位仅仅只有95种。”[3]

（2）职业资格证书不统一。我们通过数据调查发现同一职业，劳动部门和人事部门都有各自的认证标准和方法。

（3）有些行业职业资格证书考试只允许一定的通过比例，而不是由考试结果决定。因此，政府应该加大力度，完善职业资格证书制度，严格职业准入制度。

5.改进职业教育法律设计。《职业教育法》的结构、语言表达、体例等必须加以改进。在风格上，要改变现有过于宏观的样式和相对简单的语言系统，以及不规范、法律责任不明确等内容；提高语言表达的严密性和可靠性，避免使用诸如：鼓励、酌情等笼统和含糊的词语，以避免法律本身可操作性、约束力和规范性不够的问题，在逻辑结构上应该包括最基本假定、处理、法律后果的法律三要素，同时，应增加政府、企业、个人法律责任的规定，进一步明确《职业教育法》的行政主体和执法责任，加强职业教育执法检查和督导工作的制度建设，促进职业教育依法行政、依法管理、依法办学，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

6.增加职业教育法律体系调整内容。现有职业教育法律体系调整内容太少，无法满足现实中我国职业教育发展的需要，主要应当增加：“（1）受教育者的权利与义务的相关规定；（2）企业的权利和义务的规定；（3）建立职业教育与科学研究机构；（4）职业学校的办学条件（包括基础能力建设）、校企合作、招生考试制度改革等方面的规定；（5）政府行政系统（包括政府的责任）的规定；（6）建立监测和评价、质量控制和保障体系；（7）建立中等职业教育与高等职业教育衔接，职业教育与普通教育的协调发展制度，对农村职业教育、民办职业教育做出相应的有关规定；（8）财务保障的规定，一方面是建立财政投入为主，多渠道筹集资金机制，促进职业教育发展，另一方面要制定中等职业学校学生人均公用经费和高职院校生均综合定额拨款标准；（9）职教教师队伍建设”等方面的法律调整内容。

（二）纵向体系方面

在建设具有中国特色新型职业教育法律体系的纵向体系方面，应严格按照法律的层级分为8个层次，明确相互之间的隶属关系，所以应建立一个“内容协调，衔接配套的、形式互补的中国特色社会主义的职业教育法律体系”。

1.以宪法为指导。在职业教育法律体系中宪法也具有最高的法律地位，宪法应规定中国职业教育的根本保障，根本原则，为中国现代化职业教育发展指明方向。我国应在宪法中明确规定“职业教育是社会主义现代化教育的重要组成部分，国家重视对社会主义职业教育的发展”，这有利于为我国职业教育发展保驾护航，为职业教育低层次立法提供宪法性保障。

2.以职业教育基本法（《职业教育法》）为核心。我国现有《职业教育法》全文共有6章40条，内容太少已不能满足我国职业教育发展的现实需要，应通过修正案考虑增加相关的内容。除此之外，应持续关注职业教育法的可操作性，在条文内容的选择上适当增加使用硬性规则，而不是软性规则。为了便于上位法与下位法的衔接，发挥下位法的灵活性和针对性，基本法应该更多地使用委托性或准用性规则。[4]

3.职业教育单行法。目前我国还没有与职业教育直接相关的单行法律，因此我国非常有必要制定以下领域相应的单行法：为解决农村职业教育问题而制定《农业职业教育法》；为解决特殊人群就业，如残疾人的《特殊人群职业教育法》；为职业教育提供经费保障的《职业教育投入法》；为加强企业管理培训的 《企业管理培训法》、《就业与职业培训法》等。

4.国务院制定的教育行政法规。如现有国务院制定的《教师资格条例》、《学校卫生工作条例》、《社会力量办学条例》、《幼儿园管理条例》、《残疾人教育条例》、《义务教育法实施细则》等。实际上这个层级的职业教育立法也是远远不够，不能适应我国经济社会发展，应逐步完善这方面的教育行政法规。

5.职业教育相关的地方性教育法规、自治条例和单行条例。我国幅员辽阔，地区差异巨大，各地区、各省的政治、经济、文化、法律、历史等基础和环境有着诸多不同，为此通过地方立法促进职业教育发展进而促进地方经济和社会的整体发展已经是我国当前经济和社会发展的必然选择。

我国地方和部门职业教育立法活动虽然比较活跃，但我们同时也必须关注职业教育法律体系的层级性，使各级规范之间能彼此衔接、互为补充。为做到以上几点，笔者认为必须从两个法理上确立最基本立法原则:下位法服从上位法；后法优于先法，即地方法或部门规章不得与职业教育法律、宪法相冲突。

6.教育行政规章(表现为规定、办法、规程、大纲、标准等)。如教育部制定的 《职业学校德育纲要》、《中等师范学校规程》、《职业学校日常行为规范》等，及其他部委制定的与教育相关的行政规章，还有如财政部制定的关于教育收费的办法也应融入职业教育法律体系内容。

7.职业教育地方性规章和我国政府缔结或参加的有关职业教育的国际条约和公约。如加入WTO后关于教育服务贸易的承诺也应视为我国职业教育法律体系的重要内容。为了更快建立大职业教育观，我国应当选择那些符合社会主义新型职业教育法律体系的国际条约和国际组织适时加入，这样有利于我国职业教育迅速国际化。[5]

（三）重视职业教育法律法规更新

提升职业教育不仅要靠立新法，也要注重旧法的修改和法律解释，要建立职业教育法律体系的更新机制。以日本为例，其在1985年颁布的《职业能力开发促进法》，在短短的八年内经历了四次变化和修改，意味着大约每两年修改一次。随着中国的职业教育尤其是高等职业教育的兴起和快速发展，法律本身的缺陷日益突出。因此，笔者认为我国应着力建立一套语言表述严谨、法律法规结构统一和协调的基于“大职业教育观”的社会主义新型职业教育法律体系，这个体系应具有整体结构和内在逻辑完整、层次分明、语言简洁规范、总体一致、条文设置合理、内容明确具体，宪法、职业教育行政法规、地方性法规、行业性法规、政策性文件有机结合、上下有序、内容全面、形式完整、协调统一、可操作性强等特点。

[1]刘凌.论我国职业教育终身化思潮的内容与特征[J].职教论坛，2003(23):21.

[2]周宁宁.论我国高等职业教育法律制度的完善[D].湘潭大学，2006：24-30.

[3]教育参考资料编辑部.经联合国教科文组织批准的国际教育标准分类法[J].教育参考资料，1998（18）：24-26.

[4]上海市教委职成教处.2004年上海市职业教育与成人教育主要情况[A].上海职业教育与成人教育(2005)[M].上海教育出版社，2005:12.

[5]郭苏华.论职教集团发展的核心问题[J].职业技术教育，2005(22):17.

G40-011.8

A

1001-7158（2014）10-0080-05

冯婷艳（1981-），女，山西灵石人，陕西警官职业学院法律系讲师，民商法学硕士，研究方向为民商法学、职业教育法；罗小芳（1964－），女，陕西西安人，陕西警官职业学院法律系教授，研究方向为民商法。

责任编辑 刘扬军