山东：着力构建山东特色最严格水资源管理制度

刘勇毅

（山东省水利厅，250013，济南）

山东省自2009年启动实施最严格水资源管理制度以来，水资源管理工作不断取得新进展。2013年度，全省用水总量为211.79亿m3，万元工业增加值用水量比2010年下降16.3%，农田灌溉水利用系数达到0.6216，重要江河湖泊水功能区水质达标率61%，四项指标全部超额完成了年初制定的控制目标。2013年6月，山东省顺利通过水利部组织的试点工作中期评估，目前试点工作已经全面完成，具备验收条件。经过试点工作实践，实现了全省水资源利用效率和效益的明显提高、水生态环境的明显改善、经济社会发展用水保障能力的明显增强，走出了一条有山东特色的统筹治水、科学用水、依法管水的新路子。

一、山东省水情

山东地跨黄、淮、海三大流域。全省多年平均降水量为679.5 mm，多年平均水资源总量为303.07亿m3，其中地表水资源量为198.3亿m3，多年平均地下水资源量为165.4亿m3。黄河水是山东主要可以利用的客水资源，每年进入山东的水量为359.5亿m3，按国务院办公厅批复的黄河分水方案，一般来水年份山东可引用黄河干流水65.03亿m3。山东省水资源的主要特点是：水资源总量不足，人均、亩均占有量少，水资源地区分布不均匀，年际年内变化剧烈，地表水和地下水联系密切等。山东省水资源总量仅占全国水资源总量的1.09%，人均水资源占有量322 m3，仅为全国人均占有量的14.9%（小于1/6），为世界人均占有量的4.0%（1/25），远远小于国际公认的维持一个地区经济社会发展所必需的1 000m3的临界值，属于人均占有量小于500m3的严重缺水地区。

然而，山东又是我国经济实力最强的省份之一，也是发展较快的省份之一,经济社会的高速发展需要丰富的水资源作为支撑。目前，水资源短缺、水污染严重、水生态损坏成为制约山东省经济社会持续健康发展的主要因素。山东省的省情、水情决定了必须严格控制用水总量，加快节水型社会建设，加大水生态修复与水环境治理力度，落实最严格水资源管理制度，努力构建人水和谐新山东。

二、着力构建山东特色的最严格水资源管理制度

自省政府出台第227号令《山东省用水总量控制管理办法》以来，山东省进一步建立健全实行最严格水资源管理制度政策体系。2012年7月，山东省人民政府以鲁政发〔2012〕25号出台了《山东省人民政府关于贯彻落实国发〔2012〕3号文件实行最严格水资源管理制度的实施意见》；2013年6月，省政府办公厅印发了《山东省实行最严格水资源管理制度考核暂行办法》；2013年11月，省水利厅会同省政府有关部门印发了 《山东省实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案（试行）》；此外还印发了《山东省建设项目水资源论证实施细则》《山东省关于加强污水处理回用工作的意见》等近20项规范性文件，各市、县政府也不断建立完善配套政策文件，初步构建起全省实行最严格水资源管理制度政策法规体系。

三、全面贯彻落实最严格水资源管理制度

1.严格取用水总量控制

（1）建立省、市、县三级用水总量控制指标体系

在国家确定的山东省用水总量控制目标内，根据《山东省水资源综合规划》、有关水量分配方案及各市实际用水情况，分解确定全省17市2015、2020、2030年分阶段用水总量控制目标及各年度用水总量控制目标，在此基础上，各市进一步分解到所辖县 （市、区）。取水审批机关审批的取水总量，不得超过本流域或行政区域的取水许可总量控制指标，在审批的取水总量已达到取水许可总量控制指标的流域和行政区域，不得再审批新增取水。

（2）严格水资源论证制度

省政府第227号令及省政府2012年25号文件中明确要求，所有需要取水的新建、改建、扩建项目都必须开展水资源论证，未经过水资源论证或审查未通过的，发改部门不予立项，环保部门不得通过环境影响评价。认真落实建设项目水资源论证制度，健全完善论证审查程序，加强水资源论证资质管理和审查专家管理，探索推进重要产业布局及相关规划试点水资源论证工作。全省新增取水建设项目水资源论证率达到90%，淄博市化工新区规划水资源论证试点及潍坊市滨海区生态用水规划水资源论证试点已通过审查验收，为规划水资源论证工作积累了经验。

（3）严格取水许可监督管理

制定印发了《关于进一步规范建设项目水资源论证和取水许可审批管理工作的通知》，就建设项目水资源论证、取水许可审批、取水许可延续等进一步严格、规范、细化。新增取水许可审批严格做到“六个必须”，把好“三个关口”。新增建设项目取水工程或设施建成后，取水审批机关要组织对取水工程或设施进行现场核验，参照论证报告审查意见，对取水工程或设施的建设和试运行情况、试运行期间的实际取用水情况、取水设施计量认证情况、节水设施建设和试运行情况等进行核验，并出具验收意见，验收合格方可核发取水许可证。

（4）加强地下水管理保护

印发了 《关于加强地下水管理与保护工作的通知》及《关于实行重点地下水源地预警管理的通知》，对地下水开采实行总量控制、水位控制和预警管理，逐步缩小地下水超采区面积，改善地下水生态环境。组织开展全省地下水超采区评价工作，完成了全省浅层地下水、深层承压水及岩溶水超采区的划定与复核工作，并划出了地下水限采区与禁采区的范围。在地下水超采区，严格控制开采地下水，不得扩大取水。目前全省地下水超采情况呈缓解趋势，地下水采补趋于平衡。

（5）加大非常规水源的开发利用

山东省先后印发了《关于加强海水利用工作的意见》《关于加强污水处理回用工作的意见》等，加大污水处理回用、海水淡化等非常规水源的开发利用，纳入区域水资源统一调度配置。在水资源论证与取水许可审批工作中，对污水处理再生水等非常规水的水量和水质能够满足建设项目用水需求的，优先配置使用非常规水，严格控制取用新水特别是地下水。

2.严格用水效率控制，全面推进节水型社会建设

（1）严格计划用水管理

2010年以来，先后制定出台了山东省主要农作物灌溉定额、山东省重点工业产品取水定额及饮用水生产企业产水率标准等，形成了全省较为完整的用水定额标准体系。严格计划用水管理，将计划用水实施率纳入考核评价体系。出台了《山东省超计划（定额）用水累进加价征收水资源费暂行办法》，对规模以上非农业取用水户，按年度制定用水计划，逐月调度，按季考核，对超计划用水的实行累进加价征收水资源费。

（2）严格水资源费征收

2013年全省征收水资源费总额达到14.73亿元。根据国家要求，2013年启动了调整水资源费标准工作，拟于2014年调整水资源费征收标准，达到国家提出的最低征收标准。

（3）全力推进节水型社会建设

以淄博、滨州、德州、广饶4个国家级节水型社会建设试点及21个省级节水型社会建设试点为示范，以点带面，推进全省节水型社会建设。根据国家要求，部署开展全国节水标杆企业的评选推荐工作。出台了《关于加强建设项目节水设施 “三同时”工作的通知》。会同经信等部门联合发布了纺织印染等行业高耗水工艺、设备名录。加强工业节水技术改造，加大农业节水技术改造力度，大力推广渠道防渗、管道灌溉、喷灌、微灌、IC卡控制灌溉等十类节水灌溉技术，先后实施了50处大型灌区续建配套与节水改造项目。

3.建立水功能区限制纳污制度，严格控制入河湖排污总量

（1）建立完善水功能区水质达标率控制指标体系

认真落实《山东省水功能区划》，科学核定水功能区纳污能力，提出水功能区限制纳污意见。按照国家有关要求，制定水功能区分阶段达标控制方案，确保水功能区分阶段达标任务的落实。在此基础上，根据国家下达山东省的 2015、2020、2030 年水功能区水质达标率控制目标，制定了全省17市重点水功能区水质达标率控制目标分解方案，并按年度分解下达。

（2）强化入河排污口监督管理

完善建设项目入河排污口审批制度，将河湖纳污能力作为入河排污口审批的主要依据。对排污量超出水功能区限排总量的地区，限制审批入河湖排污口和建设项目新增取水。新建、改建、扩建项目退水水质超出水功能区水质保护目标的，禁止审批设置入河排污口。

（3）加强水功能区监督管理

出台了《关于进一步加强水功能区监督管理工作的意见》，在开展水资源论证、取水许可审批、入河排污口设置审查等工作中，把水功能区水质是否达标作为一项重要的评价和审核标准，从严论证审批。对排污量已超出水功能区入河污染物控制量的地区，限制审批新增取水许可。

（4）强化饮用水水源保护

按照水利部《关于开展全国重要饮用水水源地安全保障达标建设的通知》要求，结合山东省实际情况，先后开展了 2011、2012、2013 年重要饮用水水源地安全保障建设工作，定期对全省主要城市重点供水水源地水质进行监测并通报，完善饮用水水源地突发事件应急预案，提高突发水污染事件应急反应能力。

（5）推进水生态系统保护与修复

科学划定了全省50个重点地下水源地水位（埋深）警戒线和69个大中型水库可供水量警戒线，实行黄、橙、红预警管理；将“骨干河流保持长年不断流情况”作为对各设区市最严格水资源管理制度考核的重要指标；积极开展济南市地下水保护、莱州市海水入侵修复等试点工作，为生态脆弱河流和地区水生态修复工作提供示范借鉴。加强水生态文明建设，制订了《山东省水生态文明城市评价标准》（DB37/T 2172—2012）， 省政府建立起水生态文明城市创建工作联席会议制度。2012年12月，经省政府正式发文命名，临沂市成为全省第一个水生态文明城市，济南作为全国第一个水生态文明建设试点正在积极实施，青岛、临沂两市水生态文明建设试点方案已经批复，烟台、泰安、滨州正在编制实施方案。

4.建设水资源监测体系，提高水资源监控能力

（1）加强水质水量监测能力建设

完善现代化的测报传输手段，包括对设区市边界河流湖泊断面及大中型水库水量监测站网的建设，对重要地下水水源地、地下水超采区、海水入侵区的监测站网建设，及对重点水功能区、入河排污口水质监测站网的建设。加快应急机动监测能力建设，采购了1台移动监测车和多台移动监测设备，提高突发性水污染事件的应急反应能力。组织实施全省水资源监控能力建设项目，2013年完成了水源地在线监测、省级水环境监测中心实验室设备、省级信息平台、第一批国控取用水户监测点建设的招标采购工作。

（2）完善水资源信息统计与发布体系

建立并完善全省取水许可台账，建立用水统计制度，及时发布水资源公报等信息。

5.加强组织协调与监督考核，建立最严格水资源管理制度保障体系

（1）成立专门组织领导机构，建立协调联动机制

山东省成立了以分管副省长为组长，水利厅厅长和省政府办公厅负责人为副组长，省发改委、经信委、监察厅等11家省直部门负责人为成员的山东省加快实施最严格水资源管理制度试点工作领导小组，领导小组办公室设在水利厅，具体负责试点工作的组织、协调以及日常事务。充分利用各类会议、培训，在水利系统内部广泛发动动员，凝神聚力，形成合力，全力推进试点工作。

（2）组织最严格水资源管理制度考核工作

2013年6月，省政府办公厅印发了《山东省实行最严格水资源管理制度考核办法》，确定由省政府对各设区市落实最严格水资源管理制度情况进行考核，考核结果交由干部主管部门，作为对各设区市人民政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。在设置具体考核指标时突出工作重点和难点，除了“三条红线”控制目标外，还增加了建设项目水资源论证率、计划用水实施率、地下水采补平衡等具体工作指标，以引起地方党委政府的高度重视。

（3）加强水资源日常监督管理的规范化建设

2012年山东省水利厅印发了《关于开展水资源管理规范化建设的通知》，明确了以“三条红线”管理为基础，以水资源管理的制度、管理、保障“三大体系”建设为手段，以体制机制、依法监管、组织建设为保障，全面推进水资源日常监督管理规范化建设的目标要求。山东省坚持示范带动、以点促面，以县（市、区）为单元开展了水资源日常监督管理规范化建设示范创建活动。在各市推荐的基础上，由各县（市、区）自愿申报，将通过省、市联合考核验收的县（市、区）命名为“全省水资源管理规范化建设示范县（市、区）”，从省级水资源管理专项经费中安排奖补。力争到2015年全省80%以上的县（市、区）都达到规范化要求。

（4）加强实行最严格水资源管理制度宣传教育

通过报刊、广播、电视、网络等媒体，广泛深入开展省情水情和水法律法规宣传，增强了人民群众的水忧患意识和水资源节约保护意识。组织摄制了 《问水齐鲁》《高效节水灌溉》等科普宣传片，先后在人民日报、大众日报、经济日报等重要位置刊登关于实行最严格水资源管理制度信息，宣传实行最严格水资源管理制度的重要性、必要性及措施要求。通过宣传，社会各界的水资源节约保护意识进一步提高。