以点带面 推进落实最严格水资源管理制度

程晓冰，石玉波，练湘津

（水利部水资源司，100053，北京）

2011年中央1号文件明确提出把严格水资源管理作为转变经济发展方式的战略举措，2012年 《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3 号）对实行最严格水资源管理制度进行了全面部署。水利部把落实最严格水资源管理制度作为水利工作的重中之重，举全部和全系统之力，推进最严格水资源管理制度的落实。为了以点带面，实践最严格水资源管理制度，水利部开展了加快实施最严格水资源管理制度试点工作，希望通过试点地区先行先试，探索不同类型地区实行最严格水资源管理制度的模式、经验和做法，推广试点经验，全面推进最严格水资源管理制度的实施。

一、科学指导，有序推进试点工作

2011年，水利部明确了天津市、河北省、山西省、上海市、山东省、湖北省、甘肃省、广东省深圳市、福建省泉州市、江苏省张家港市、浙江省永康市和汉江流域共12个加快实施最严格水资源管理制度试点，水资源司负责对试点工作进行指导。水资源司对试点工作高度重视，指导各试点编制试点方案，并由水利部与试点所在省（直辖市）联合批复。在加强对试点工作指导的同时，加大对试点地区的支持力度，认真研究解决试点工作过程中出现的问题。

1.统一要求，明确试点工作总体思路

2011年，水资源司启动了试点工作，印发了《关于开展加快实施最严格水资源管理制度试点工作的通知》（水资源〔2011〕369 号），明确了试点建设的总体要求、试点任务、时间安排、组织实施及工作要求，提出试点省市率先出台最严格水资源管理制度意见、实施方案和考核办法；率先确立水资源管理“三条红线”，将红线控制指标逐级分解到所辖市县；率先建成省级水资源管理系统，显著提高水资源统计、计量、监测能力；率先建立水资源管理行政首长负责制的“四个率先”总体要求。

2.加强监督，开展试点工作评估与检查

为加强试点工作实施管理，水资源司与试点所在省（直辖市）政府办公厅联合组织了试点中期评估，通过查阅相关文件、听取工作汇报、召开评估工作会议、实地考察重点项目等形式，总结评估阶段工作进展，分析解决有关问题，提出下一阶段工作要求，形成中期评估意见。截至目前，已完成天津市、河北省、山西省、上海市、山东省、湖北省、甘肃省、广东省深圳市、福建省泉州市试点中期评估。

3.交流经验，召开试点工作座谈会

水利部于2013年11月27日在京组织召开了试点工作座谈会，胡四一副部长参加会议并作重要讲话，各试点地区水行政主管部门分管领导和代表参加会议。座谈会总结交流了试点工作阶段性经验与成效，查找解决了试点实施中的有关问题，研究部署了下一阶段试点工作。

4.分类指导，开展试点工作跟踪调研

试点工作启动后，水资源司组织相关单位和特邀专家成立调研组，先后赴汉江流域、湖北省、天津市、河北省、浙江省永康市、甘肃省、山西省、上海市等试点进行调研，了解试点最新动态，发掘试点工作的新经验、新亮点，分析试点工作存在的问题，推动试点工作深入开展。

5.注重宣传，推广试点工作经验

水资源司在网站开辟试点工作专栏，报道试点工作动态和各试点地区经验做法，建立了试点工作联系人和信息上报制度。试点工作开展以来，被《人民日报》（海外版）、《中国水利报》、《水利部优秀调研报告集》、《水资源工作信息》、水利部门户网等报刊网站收录信息及文章50余条 （篇），部分信息经新华网、新浪网等转载，扩大了试点工作的社会影响力，发挥了试点的示范作用。

二、亮点纷呈，试点工作取得阶段性成效

各试点地区按照 “四个率先”总体要求，积极践行最严格水资源管理制度，切实推进各项试点任务，试点建设全面展开，试点成效逐步显现。

1.逐级建立行政首长负责制

试点地区率先建立水资源管理责任与考核制度，落实水资源管理行政首长负责制。7个省级试点全部建立了由省政府一把手负总责、分管领导为具体责任人、水利厅（局）长任联络员的水资源管理责任制并逐级落实管理责任。山东省把最严格水资源管理制度考核结果作为各市水利工作的总体评价依据，并与各市科学发展综合考核挂钩。深圳市在对各区政府考核的同时，将市发改委、财政局、国土规划局等相关政府职能部门纳入考核范围，促进各部门协调配合。

2.突出特色开展最严格水资源管理制度考核

试点地区按照《实行最严格水资源管理制度考核办法》（国办发〔2013〕2 号，以下简称《考核办法》）要求，结合当地实际，将水资源管理情况与地方政府绩效挂钩，制定本行政区域内最严格水资源管理制度考核办法，这些办法除了对《考核办法》细化外，还各有特色。河北省增加了地下水开采量指标，监测评估目标还包括万元GDP用水量、城市供水管网漏损率、饮用水水源地水质达标情况。湖北省规定考核实行百分制，其中公众满意率10分，并且考核结果向社会公布。天津市探索建立了水资源管理和河道水生态环境管理行政首长负责制，把考核任务分解到基层，区县长、乡镇长作为第一责任人对所辖河道水生态环境管理负总责。

3.因地制宜分解红线控制指标

各试点地区将国家下达的指标再次细化分解，完成了区域内“三条红线”控制指标分解下达，基本建立起覆盖省、市、县三级行政区域的水资源管理控制指标体系。汉江流域探索完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，在长江流域将指标已分解到流域内各省区市的基础上，又分解完成本流域内水资源管理控制指标。天津市根据市内六区、环城四区、其他区县功能定位的不同，因地制宜分解用水效率控制指标。河北省、山西省在把地表水资源总量分解到县市的基础上，依据水资源综合规划相关成果，把地下水资源总量也分解到县市。深圳市按照所辖各区经济发展、用水性质等实际情况，将本地水库供水及东江境外水分配到各街道、供水企业及水厂，明确分区分片水量分配指标。

4.稳步推进水资源监控能力建设

试点地区高度重视水资源监控能力建设，完善监控体系，为最严格水资源管理各项工作提供基础保障。上海市依托水务一体化管理优势，在已建成的城市水资源实时监控与管理系统基础上，整合共享其他部门数据，建成了集气象、海洋、水利、供水、排水等信息于一体的省级水资源管理信息系统，并完成与中央平台的互联互通。天津市率先建立地下水与水环境监测系统，为实时了解地下水采补数据、提高地下水管理水平奠定良好基础。泉州市创建红黄蓝动态分区管理模式，设立全市水资源监控调度中心，自主研发建设水资源动态管理系统，基本实现水资源总量、效率、纳污等重要控制指标可监测、可评价、可考核，有效解决了区域性缺水、水污染和用水效率不高等问题。

5.全面落实最严格水资源管理各项制度

试点地区通过强化取水许可与水资源论证制度、加快节水型社会建设、加强入河排污口监督管理和饮用水水源地保护等措施，全面落实最严格水资源管理制度。甘肃省建立重点用水单位监控名录，对取用水大户严格实行计划用水管理，开展农业高效节水示范工程，探索现代农业集约化经营模式。深圳市引导和鼓励用水单位和居民使用节水型器具，连续两年普及率达到100%。山西省以地下水关井压采为主要抓手，在城市供水管网和地表水等覆盖区开展地下水水源置换，取得明显成效。岩溶大泉重点保护区范围逐步扩大，2012年全省地下水水位较2011年平均上升0.38 m，2013年又较2012年平均上升0.5 m，全省水生态环境明显改善。湖北省将入河排污口设置审批列入省发改委并联审批平台，作为建设项目审批的前置条件。张家港市采用“以奖代补”的形式扶持用水户参与节水型载体创建活动，有效推进了重点示范工程建设。

三、统筹安排，切实做好下一阶段试点工作

2014年是贯彻党的十八届三中全会精神的开局之年，是深化水利改革的起始之年，是全面实施最严格水资源管理制度的关键之年。从2014年起，加快实施最严格水资源管理制度试点工作进入验收总结阶段，因此做好下一阶段试点工作十分重要。

1.抓紧完成各项试点建设任务

按照工作安排，试点地区试点期为2012—2014年，下一阶段要完成以下工作：一是要按照试点方案进度安排，确保在2014年年底前完成全部试点工作；二是认真对照已批复的试点方案，逐一梳理工作任务，重点关注进度滞后的工作，查找问题，寻求解决办法；三是对下一阶段工作制定科学合理的工作计划，严格按照试点方案实施进度要求，分层次、分步骤地完成既定任务；四是抓好试点验收环节，研究建立科学合理的验收指标体系，制定完善的验收方案，确保试点工作内容、进度和质量符合试点方案要求。

2.加快推进水资源监控能力建设

省级监控能力建设是整个国家水资源监控能力建设的基础，总体预算占项目总预算的77%。从项目建设进度看，部分试点地区进度比较滞后。下一阶段要完成以下工作：一是认真查找本地区水资源监控能力建设省级项目存在的问题，分析项目进度滞后的原因，按进度要求重排工期，确保完成序时进度；二是完成国控监测点建设任务，实现非农业重点取用水户监控率达到80%以上，实现省级平台与流域平台、中央平台的互联互通，具备国控点监测信息实时上传和“三条红线”监督考核等重要业务系统演示功能；三是河北、山东、湖北、甘肃四省要注重省级平台与本省14个城市水资源实时监控与管理系统试点的衔接，率先把试点城市的监测信息和业务数据接入省级平台。

3.加快落实最严格水资源管理制度各项措施

要在最严格水资源管理制度试点工作带动下，全面推进最严格水资源管理各项工作，确保各项制度有措施、能落地。一是按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，以水定需，量水而行，因水制宜，严格水资源论证、取水许可管理和水资源有偿使用制度。二是把节约用水贯穿于经济社会发展和群众生活全过程，优化用水结构，切实转变用水方式，全面实行计划用水管理，加快推进节水技术改造。三是全面落实 《全国重要江河湖泊水功能区划》，从严核定水域纳污容量，切实加强水污染防控，加强饮用水水源保护，推进水生态文明建设。四是按照最严格水资源管理制度考核工作要求，积极有序开展辖区内考核工作，切实落实水资源管理责任制。

4.全面总结提炼试点经验特色

从2014年起，各试点地区要全面进入经验总结阶段，下一阶段要完成以下工作：一是试点地区要在已做好“四个率先”前提下，围绕水权制度、水生态文明、节水型社会建设、水功能区管理、水资源管理体制改革等方面突出亮点；二是试点流域要重点完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理制度，建立权责清晰、分工明确、行为规范、运转协调的水资源管理工作机制，实现水资源优化配置和科学调度；三是要及时梳理总结试点经验，加强宣传推广，有一条成功经验就推广一条，确保在试点期末为全国同类型地区创造出有益经验，做好示范。

5.切实做好试点各项保障工作

各试点地区要把试点工作作为全面落实最严格水资源管理制度的重要抓手，加强领导，攻坚克难，确保各项试点任务落到实处、取得实效。一是要加强和发挥政府在试点工作中的主导作用，按照试点方案要求明确各职能部门的任务分工，提高相关责任部门在试点建设中的参与度，切实做到组织到位、人员到位、责任到位、保障到位。二是要拓宽投资渠道，建立长效、稳定的水资源管理投入机制，保障水资源节约、保护和管理工作经费，对国家水资源监控能力省级项目建设、水权制度建设、节水技术推广与应用、地下水超采区治理、水生态文明建设等给予重点支持。三是要加强水资源机构和队伍建设，充实专业人才队伍，提升水资源管理人员的管理和决策水平。