永寿县依托农发水保项目探索“治理+发展+效益”新模式

王海生,赵莺歌,席晓宇

(陕西省水利厅农发办，陕西 西安 710004)

永寿县是陕西农业大县，距省会西安98 km，处于西安1小时经济圈内。永寿县辖11个镇，总面积889 km2，人口20.3万人，境内地形地貌复杂，山、川、塬皆有，沟壑纵横，有891条支毛沟，水土流失严重，生态环境脆弱，干旱、冰雹等自然灾害频发，农业基础条件差，属国家级贫困县。近年来，永寿县委、县政府围绕“提速进位、奋力跨越”的主题思路，紧握全省农发水保项目快速发展的机遇，依托农发水保项目推行土地流转模式转变，走出了一条“治理+发展+效益”的新路子。

1 强基固本，美化环境，为发展提供良好平台

永寿县以2009年国家农业综合开发水土保持项目实施为契机，以项目实施区域为中心实施水土流失综合治理，并向周边辐射，着力改善和保障民生，为促进县域农业增产、农民增收、农村稳定奠定了基础。

国家农业综合开发水土保持项目三岔河项目区(以下简称项目区)涉及永寿县御驾宫、渡马、马坊3个镇(区)16个行政村，目前已累计完成投资1 469.97万元，治理水土流失面积11.88 km2，项目建设成效显著。坡改梯工程的实施，减少了坡耕地数量，增加了水平梯田面积；将坡面田间与沟头防护工程相结合，有效拦截了地表径流，控制了土壤侵蚀；机械深耕和土壤改良，提高了土壤保水率和土地产出率；实施的林草措施，发挥了蓄水保土、减轻灾害、调节气候的作用。经初步计算，项目区坡耕地治理程度达到99.76%，水土流失治理程度达到85.04%，年平均蓄水量34.7万m3，年平均拦泥保土8.95万t，年新增粮食产量130.70万kg。项目的实施，有效改善了当地生态环境和农业生产条件，使农业综合生产能力显著提高，为促进农民增收、农村经济繁荣起到了积极的推进作用，加快了农民脱贫致富奔小康的步伐。

2 提速进位，解放劳力，为发展提供强力支撑

为适应以大农机、大水利、大科技为主要内容的现代化大农业的发展要求，永寿县树立“寸土寸金”的发展理念，以项目区为试点，推行土地流转模式转变，使机械化耕作得到实施，大量劳动力得到解放，让当地群众亲身感受到了现代农业和土地流转带给他们的诸多好处，老百姓从项目建设中尝到了甜头、得到了实惠，从而实现了治理与效益双赢的目标。

据统计，永寿县现有农业人口18.25万人，60%～70%在外打工，土地耕作仍以手工耕作和简单农机耕作为主，基本上采取的是一家一户或户组、村组结合的形式，农民不愿意增加农业投入，生产效率和实际效益一直处于较低水平，每逢农忙季节，还要让外出打工的子女回来帮忙，费时费力又费财。随着现代农业的发展，老百姓要求改变这一现状的愿望也更加强烈，而项目的实施正好迎合了老百姓的现实需求。以马坊镇为例，2012年3月初该镇启动实施了农发水保项目坡改梯治理工程，通过现代化作业，短短40 d左右就平整土地580 hm2，仅此一项就解放出劳动力近1 000个，转而从事其他生产，可明显增加农民收入。同年6月，该镇又将平整后的580 hm2坡耕地以5 250 元/hm2的价格流转给陕西大统公司，建成了优质核桃示范区和育苗中心，就近解决农村剩余劳动力150多个，每户年增加收入均在1万元以上，仅2012年该镇就实现农民增收600万元。

3 以点带面，助农增收，为发展提供后续动力

永寿县依托农发水保项目推行土地流转模式转变，实现了“治理+发展+效益”，使土地流转达到“一份土地、两份收入、三份兼顾”的效果，促进了当地产业结构快速调整，带动了龙头企业、特色产业的迅猛发展，也为招商引资增添了动力，为统筹城乡发展奠定了基础，推动了全县农村经济可持续发展。

(1)以项目为基础，实现增收。以项目区实施的坡改梯工程和植物护埂措施来说，目前已分别累计完成1 089.2 hm2和15.52 hm2。据初步分析，按每公顷增产1 200 kg小麦计算，新修梯田年直接增产小麦1 307.04 t，每公斤小麦售价2.40元，则所修梯田年可增加经济收入313.69万元；地埂花椒5年后挂果，按每株产花椒0.50 kg计算，年产花椒6.30 t，每公斤售价20元，则年直接产值126万元。

(2)以土地流转为保障，招商引资。在项目区进行试点的基础上，为更好地实现土地资源优化配置，永寿县研究出台了《永寿县农村土地承包经营权流转管理办法(试行)》，健全了土地流转价格评估机制，强化了劳务输出管理，正确引导和鼓励群众进行土地流转。截至2013年底，永寿县累计流转土地7 100 hm2，为招商引资提供了可靠的用地保障。永寿县先后引进陕西多维、陕西大统、陕西立信美原、北京宏源京辉等8家现代农业龙头企业，投资金额高达50亿元。

(3)以模式为突破，发展产业。在进行招商引资的基础上,永寿县按照“政府推动、项目支撑、财政扶持、基地培育”的发展思路，在不改变承包地权属的前提下，由政府进行集中规划，将农户的耕地承包经营权以出租、转包等形式流转到专业合作社、生产经营大户，用于发展特色产业，增加农民收入。同时，采取典型带动、行政推动和奖励驱动三者相结合的方式，全面推行“基地+农户”、“企业+合作社+农户”等经营模式，大力进行优质核桃基地建设、现代果业示范园建设、PIC生猪一体化养殖及“一村一品”特色工程建设。截至目前，已累计建成现代农业示范园区13个，国家、省、市、县四级苹果示范园107个，规模养殖场197个，发展养殖户3 560户、省级“一村一品”示范村60个，新增农村专业合作社18个，新增种植玉米1 400万hm2、地膜西瓜146.67 hm2、中药材280 hm2、蔬菜106.67 hm2。

4 深入研究，积极探索，确保长远发展

永寿县在依托农发水保项目推行土地流转模式转变的实践过程中取得了明显成绩，但也出现了一些新问题值得我们思考和研究。

(1)资金整合来源问题。推行土地流转需要大量资金的投入,永寿作为国家级贫困县，资金短缺问题就显得更为突出。如何在国家政策允许的范围内，实现涉农资金使用效益最大化？笔者认为，一是要建立投入稳定增长的长效机制。以农业综合开发为平台，实行“项目+资金”捆绑，将分散的涉农资金加以整合，引导信贷资金和社会资金投入，多渠道筹措落实资金。二是规范项目资金与管理办法。坚持“四个统一”，即坚持统一组织领导、统一规划安排、统一实行报账、统一管理考核，避免项目的多头申报、重复申报。三是实现资金效益最大化。按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、集中投入、各负其责、各记其功、形成合力”的原则，充分发挥涉农资金整合后的综合效益。

(2)土地指标运作问题。随着土地流转政策的进一步落实，在县域土地资源面积一定的情况下，如何协调解决土地资源有限与土地流转供求不均的问题？笔者认为，一是要深入领会文件精神。认真组织学习中央关于土地流转的政策精神，结合《永寿县农村土地承包经营权流转管理办法(试行)》实施期间遇到问题，制定相应措施，对土地的承包、转租、使用等相关合同进行明确规范，使其更加完善、具体。二是要明确土地流转权属问题。针对该县土地治理现状，着眼于土地流转长远发展，进一步建立健全相关管理办法，明确土地指标在县、乡(镇)、村三级的权限界定，使其更加规范。三是要合理规划后续发展。结合项目规划发展，充分考虑农村人口居住情况，将分散居住的农民以移民搬迁的形式实行集中居住，并将涉及的原有自留地以同等条件予以置换重新划定或适当进行补偿，完成农村人口与自留地的双集中，使其更加科学化、长远化。

(3)综合效益分析问题。效益问题历来受到社会各界的普遍关注，如何确保土地流转持续发挥效益？笔者认为，一是要在三大效益重点问题上下功夫。在项目建设中，必须秉承可持续发展的原则，坚持经济效益让位于生态效益和社会效益，当前利益让位于长远利益，确保人与自然的和谐发展。二是要在项目产业链上下功夫。从农产品的种植、加工、贮藏、配送4个环节入手，运用现代科技，降低生产成本，实现加工一体化工作流程，形成“产—加—运—销”一体的完整产业链条。三是在扶持企业选择上下功夫。注重对企业管理者和企业团队社会责任意识、职业道德以及集体荣誉感的培养，慎重选择扶持企业，防止引发社会问题。