城市水土保持的新机遇新对策新措施

姜德文

(水利部 水土保持监测中心，北京100053)

(责任编辑 孙占锋)

城镇化是现代化的必然要求和主要标志，也是区分发达国家和发展中国家的一个重要标准。2012年中央经济工作会议提出要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，并把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程。2013年中央城镇化工作会议指出，城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。中央要求走中国特色、科学发展的新型城镇化道路，核心是以人为本，关键是提升质量，与工业化、信息化、农业现代化同步推进。孙家驹［1］指出城市化须走生态模式，杨伟民［2］指出把生态文明的理念全面融入城市化全过程，要尽可能减少对自然生态系统的干扰、损害、破坏。水土保持是生态文明建设的重要组成部分，在中国城镇化进程中应积极探索新形势下的水土保持战略对策和措施［3］。

1 城镇化进程中水土保持与生态保护的极端重要性

1．1 城市是政治经济文化中心，是极敏感区域

城市是政治、经济、文化中心，尤其是大、中型城市更是政治、经济、文化、社会的敏感区。据资料［1］，在未来三四十年中，我国城镇化率将提高30 多百分点，城市人口将净增3 亿多人，城市总人口将超出10 亿人，而美英德法意加澳7 个发达国家的总人口也只有6 亿多人，因而中国的城市化不仅是21 世纪影响中国而且是影响世界的大事。人口、非农产业和物质消耗与排放大规模聚集的城市化，将加剧资源枯竭、环境恶化和社会失稳的进程，将不可持续。

根据有关研究，未来社会财富将向6 个方向集中［4］，其中的一个方向是城市。随着城镇化进程的加快，大量农村人口开始向城镇转移，中小城市也会成为财富创造和集中的主要区域。数据显示，至2009年底，中小城市及其直接影响和辐射的区域，经济总量达16．61 万亿元，占全国GDP 总量的55．23%。

1．2 城市水土流失与生态危害造成的损失极大

城市人口密集、财富集中，寸地寸金。高新产业、高新技术、大专院校和科研院所、各类专业技术人才等大都集中在城镇。有关文献分析了城镇化进程产生的内涝、雾霾、环境污染、生态恶化、热岛效应等灾害，造成的损失比其他地区、城市建成前都要大得多［5］。如北京2012年的“7·21”特大暴雨，使全市160．2 万人受灾，造成经济损失116．4 亿元。广州2010年的“5·7”特大暴雨，使全市100 多个地段出现水浸情况，超过3 万人受到影响，造成经济损失超过5．4 亿元。

2 城镇化进程中水土保持工作的新机遇

2．1 中央高度重视城镇化的生态保护，为开拓和发展城市水土保持提供了重要依据

在提高城镇化发展质量方面，中央要求高度重视生态安全，扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比重，增强水源涵养能力和环境容量;不断改善环境质量，减少主要污染物排放总量，控制开发强度，增强抵御和减缓自然灾害能力;在推进以人为核心的城镇化方面，中央要求坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源;在推进城镇化的主要任务方面，中央提出了促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构，划定生态红线;在提高城市建设水平方面，中央提出要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁;在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。中央要求努力改善城市生态环境质量，在具体工作中，要科学规划实施，加强相关法规、标准和制度建设。

水土保持法明确规定了水土保持的目标和任务，保护和合理利用水、土资源，预防和治理水土流失，保护和改善生态环境，保障经济社会的可持续发展。中央对城镇化进程中的资源、环境要求就是我们全面推进城市水土保持的重要依据。

2．2 社会和公众愈来愈关注城市生态环境，为推进城市水土保持打下了良好的社会基础

生态环境是人类生存、生产与生活的基本条件。日益严重和扩展的城市内涝、雾霾、环境污染、热岛效应等直接影响到每一个城市居民的日常生活、身体健康和财产安全，与民众的衣食住行密切相关，城市居民对生活环境质量的要求也愈来愈高，行使他们知情权、参与权、监督权的愿望也愈来愈迫切。社会各界、公共媒体、广大民众愈来愈关注城市水土保持和生态保护，期望有关部门及时发布相关信息，愿意主动对违法违规活动和行为进行投诉、举报，投身到宣传、检查、监督活动中，这些都为全面推进城市水土保持打下了良好的社会民众基础。相信当人们知道做好城市水土保持对防治城市内涝、减轻雾霾等有积极有效作用时，开展城市水土保持一定会得到广大民众的大力支持。

2．3 水土保持法律法规赋予了水行政主管部门更加全面的职责，为开展城市水土保持工作提供了法制保障

新的水土保持法及各地的水土保持新条例、新实施办法，对各级水行政主管部门的水土保持职责做了全面规定。如水土保持宣传教育、划分重点防治区、生产建设项目水土保持审批和验收、监督检查、监测与公告、行政处罚等职责，从管理区域、管理对象、管理措施等多方面为全面开展城市水土保持提供了法律保障。

3 城镇化进程中水土保持新举措新抓手

3．1 加快城市水土保持立法，依靠法制建设生态城市，促进生态文明

城镇化进程中的水土保持与生态保护，首先要有法制作保障［6］。当前各地正在依据新的水土保持法、科学发展、生态文明的要求，修订或制定地方性水土保持法规。我们应以此为契机，加快城市水土保持立法进程，北京、天津、上海、南京、成都、广州、石家庄、武汉等大城市、平原城市，更应加快立法，二、三线城市也要根据城市发展的迫切需要，着手城市水土保持立法，并以此实现水土保持新突破。

城市水土保持立法中应突出研究几个问题:一是政府水土保持目标责任，根据城市功能区划分，分别确定政府预防、保护、治理、监测的目标、任务。二是城市规划协调机制，城市规划、园区规划、旅游规划等应依法落实保持水土和保护生态的对策措施，提出相应的目标、任务、措施，实行水行政主管部门出具规划意见书制度。三是根据城市生态功能定位划分重点防治区，如将生态保留区、饮用水源区、城市及规划区、河网水系区等划为重点预防保护区，将现有中度以上侵蚀土地、平原风沙区等划为重点治理区;划定城市生态红线，确定生态保育区。四是强化生产建设项目水土保持管理，细化“三同时”制度，凡是动土石方的工程(包括土地一级开发、规模化的农业开发、经济林开发等)均应报批水土保持方案，作为办理土地、环境影响、立项的必备依据;项目实施过程中实行水土保持进度报告制度、度汛方案报告制度、监测数据上报与公示制度;工程完工后先行水土保持验收制度，作为项目竣工和投入运行的必备要件。五是强化城市建设中的土石方、雨洪管理，根据城市布局特点和环境影响，实行政府划定专门取土(石、料)场、弃渣场制度，防止乱挖滥弃;施工场地应采取苫盖、沉沙、拦挡、排水等措施，不得将泥浆排入城市排水管网;确定雨洪资源利用原则，采取透水铺装、下渗、下凹式绿地、保护河湖水系等措施，拦、蓄、渗、用雨洪资源，防止地表径流增加造成的雨洪灾害。六是强化水土流失治理与生态修复，加大城郊、江河上游、河网水系的治理，建立受益方与保护方的生态补偿制度，生产建设项目水土保持补偿制度。七是强化监测、公报，根据城市功能区定位，连续实施区域水土流失与生态状况动态监测，发布年度、季度公报;生产建设项目监测实行汛后、年度报告与公报制度。八是加大对违规行为的处罚，经济处罚应取上限，根据城市特点设置新的罚则，对造成严重水土流失和生态灾害事件的机构、个人追究责任。

3．2 积极参与城市( 城镇) 发展规划的制定和修正，以长远规划构建生态城市

生态城市首先应该是结构合理的城市，适度的人口密度，合理的土地利用，良好的环境质量，充足的绿地系统，完善的基础设施，有效的自然保护，自然系统与社会、经济系统相协调，构成城市生态系统。城市发展规划应将城市生态功能纳入重要目标，城市发展应与生态保护相协调，城市建设应与安居相协调，城市管理应与民生相协调。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，保护城市水土资源，保护和改善城市生态环境。从空间规划上，城市的总体布局、各分区布局都要充分考虑生态需求，要保留足够的生态空间，要有一定比例的绿地涵养雨水，保留和规划一定的河、湖、渠、水系等空间，有一定的库容能调蓄雨洪，维系和增强城市的生态功能，减少城市热岛效应。从城市发展进程规划上，城市建设速度要适度、合理，应循序渐进，不能单一追求速度，应控制开发强度，避免高密度、大强度的地表扰动，建设时序上要充分考虑扰动破坏后生态修复所需时间，使自然环境能得到充分休养生息。

根据水土保持法第十五条的规定，城镇建设等方面的规划中应当提出水土流失预防和治理的对策和措施，并在规划报请审批前征求水行政主管部门的意见。这为城市水土保持提供了重要法律支持，各级水行政主管部门应积极参与城市发展规划的修订，促进城市发展与生态保护的协调，在规划阶段制定保护水土资源、保护生态环境、防灾减灾的对策和措施。

3．3 建立和完善城市保持水土、保护生态的技术标准，规范城市设计、施工、建设等行为

在现行国家标准中，《开发建设项目水土保持技术规范》(GB 50433—2008)明确了对城市建设项目的要求:控制城市硬化面积，综合利用地表径流;保护地表植被和土壤，最大限度地保护水土保持功能;合理安排施工时序和进度，遇大雨和大风减少施工;采取降水蓄渗措施，涵养水源;控制土石方施工，防止城市管网淤积等。《建筑与小区雨水利用工程技术规范》(GB 50400—2006)，对建筑与小区的雨水收集、入渗、储存与回用、调蓄排放等进行了规定。北京市在国标的基础上，规定了城市房地产建设项目土石方综合利用率、表土剥离利用率、临时占地与永久占地比、施工降水利用率、硬化地面控制率、雨洪利用率等量化控制指标。北京市经济技术开发区又进一步提出了施工期土地临时覆盖率、透水铺装率、外排水含沙量、下凹式绿地率、植物配置品种数、乔灌覆盖率等指标。国务院《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》(国务院办公厅〔2013〕23 号文件)明确要求，新建城区硬化地面中，可渗透地面面积比例不宜低于40%。北京市《新建建设工程雨水控制与利用技术要点》规定，以建设工程硬化后不增加建设区域内雨水径流量和外排水总量为标准，新建建设工程应配建雨水调蓄设施，具体配建标准为:每1 万平方米硬化面积配建不小于500 m3的雨水调蓄设施;凡涉及绿地率指标要求的建设工程，绿地中至少应有50%是用于滞留雨水的下凹式绿地。公共停车场、人行道、步行街、自行车道和建设工程的外部庭院的透水铺装率不小于70%。这些指标对预防、减轻城市化过程的灾害具有重要意义和作用［7］。

城市执法机关和有关行业主管部门应加强监管，在项目立项行政审批、施工监管、竣工验收中严格执行国家标准，全面提升城市建设水平。

3．4 加强城市建设项目水土保持方案编报审批与实施管理，有效控制水土流失与生态环境影响

城市内涝与建设项目密集布局、大量硬化地面、施工场地泥浆乱流有直接关系，城市雾霾与施工工地不采取防护措施直接相关。为此，应加强对建设项目的全面、系统管理:一是严格落实水土保持方案的报批制度，制定事先预防、保护的预案;二是加强对施工过程的监管，全面实施监测监控;三是对违规施工、超标排放(泥浆、扬尘)的采取强制停工措施;四是随时公告建设项目造成水土流失和生态影响的监测数据和情况，鼓励全社会进行监督;五是严格水土保持设施验收，不合格者不得投入运行。

3．5 加强城市水土保持与生态保护的宣传教育，形成全社会共同参与城市水土保持的良好氛围

城镇化关系到国家发展，涉及千家万户，关乎生命财产，要广泛开展全民的宣传教育，城市水土保持宣传重点要做到“五进”，即进社区、进学校、进机关、进工地、进园区。应将水土保持课程纳入各级党校、干部学院的必修内容，使领导干部率先接受保护资源、环境的教育，树立责任意识。全社会普及城市水土保持知识，树立保护自然生态的自觉意识，使各级领导、有关行业主管部门、规划设计机构、广大民众，充分认识到城市水土保持的重要性和紧迫性，转变城市建设观念，提高全社会的思想意识，为预防和减轻城镇化过程的灾害打下良好的社会基础。对损害城市生态环境的活动和行为，开展舆论监督、公众监督，形成全社会关注生态城市建设、参与生态城市建设的氛围。

［1］孙家驹．城市化须走生态模式之路［N］．学习时报，2011-08-08．

［2］杨伟民．推进生态文明的城市化［J］．中国投资，2013(1):30-33．

［3］刘震．努力探索城市水土保持的成功经验［J］．中国水土保持，2000(1):1-3．

［4］杨洁．中国社会财富集中的制度成因及治理策略［EB/OL］．http://www．chinareform．org．cn/society/manage/Report/201303/t20130315_162927．htm．

［5］姜德文．城镇化进程中的水土流失与生态环境新问题［J］．中国水土保持，2013(1):1-3．

［6］李飞，郜风涛，周英，等．中华人民共和国水土保持法释义［M］．北京:法律出版社，2011:26-27．

［7］姜德文．建设生态城市根治城市内涝［J］．中国水利，2013(17):20-24．