大中型水库管理范围土地确权划界

徐旭胜

(金华市九峰水库管理处，浙江金华 321075)

大中型水库工程在防洪、灌溉、发电、供水等方面发挥了重要的作用，是重要的基础设施建设工程，社会效益巨大.许多工程建成之后没有划定水库管理保护范围，随着时间的推移，致使一些地方侵占、抢占大中型水库管理范围土地，破坏水利工程设施的现象时有发生，严重威胁了工程安全，影响了工程效益的正常发挥.特别是江浙一带，在国家实行最严格的土地保护政策之下，土地的经济价值愈加突出，矛盾愈加激烈，挖空心思侵占土地的事例更加常见［1］.

做好确权划界能从根本上解决水库管理单位与其他群体之间的土地纠纷，保障水库运行的方便.其中，确权是指对管理范围的土地范围进行明晰的确定并申领使用权证，划界是指以一定的媒介标示划定水库的管理范围［2］.水库确权划界一方面能为水库的依法管理提供依据和保障，另一方面有利于增强库区周边村民的法律意识，约束双方的行为，保护合法权益，便于水库管理.

下面就大中型水库确权划界工作进行探讨.

1 存在的问题

大中型水库大多群山环绕，地形复杂，由于早期人的生产活动迹象不明显，前瞻性不够等原因，库区大部分土地并未进行确权划界，也未采取隔离措施.但近年来，随着土地利用价值的不断突出，人类活动范围不断外延，加之水库管理单位对库区土地管理方面软件和硬件上的缺失，目前普遍存在土地权属争议［3］.水库确权划界工作难度很大，主要存在以下方面问题:

1.1 权属土地被村民或其他群体侵占

水库上部的土地长时间在水面之上，土地被村民或企业侵占从事其他活动.一是从事农业耕种.通过多年的耕种，村民把土地据为己有.例如中型水库金华市九峰水库，蓄水不久的2012年，即有移民到水库管理区范围进行绿化苗木的种植，多次阻止劝告无效，发停种通知书不收，水库巡查人员还险些被打，情况经层层上报反馈到金华市领导，在种下了0.467 ha亩左右时政府下决心，组织了60多人的执法人员进行强制拔除，双方都付出了代价.二是建造房屋居住.由于受经济利益驱使，某些人私自在水库管理范围建造房屋，长期居住或开办农家乐经营，水库管理单位没有执法权，发现后不能驱离人员、拆除违法设施，苦于无应对措施，形成现状.例中型水库金华市安地水库地处仙源湖度假区，由于风景优美，离市区近，是游玩的上佳之地，水库周边建造了多处违法建筑，用于开办农家乐经营，蚕食水库管理范围土地的同时还污染水体.三是被企业填土造地建设生产厂房.四是在原河道处开办采砂场，由于砂石市场价格的高昂，供不应求，部分人不惜冒违法的风险占地运营.例曾经在金华的水源地沙畈水库和金兰水库之间的河道有人非法采挖沙，长期在河道内活动，不但汛期对水库的泄水造成阻挡还涉及安全隐患，后经市政府组织多个部门联合执法强制拆除.

1.2 缺乏权属证明材料

水库管理单位在工程交接时或者无征地手续、或者权属资料不全，手续不齐，缺乏土地确权划界的资料.而且相关的村、镇对权属有争议，不认同水库管理单位对土地的所有权，造成无法办理权证的现状.部分水库由于建库时间较早，当时根本没有界址的书面材料，如金华的金兰水库，建成于上世纪60年代初，当时的移民就凭政府的一声号召而搬迁让地了，水淹到的地就全算水库了.

1.3 地方政府认识不到位

少数地方政府及土地管理部门认识不全面，对水利工程的运行特征不了解，认为水库确权划界没必要，是同地方争土地，同百姓争利益.

1.4 水库管理范围内存在非水库管理单位权属地块

由于非水库管理单位已经取得水库管理范围内部分地块的所有权证，所以在水库防洪与兴利调度时，为了防止对其造成损失而引发的经济赔偿纠纷，水库管理单位不得不额外考虑，影响了正常的水库控制运用，制约了水库工程的效益发挥，对水库的防汛和供水安全形成了较大的影响［4］.

1.5 确权划界经费严重不足

水库管理单位采取征地的方式对土地进行确权划界，但近年由于国家实行最严格的土地保护制度，土地资源紧缺，征地成本较高，另外划界工程也是一笔不小的投入.如浙江省金华市九峰水库附近现在的征地价是52.5万/ha左右，还要进行青苗补偿，而水库要征地数量超过66.67 ha，需要征地款4 000万元以上，对12 km左右的边界实行界桩隔离措施，按每米80元造价计，工程费用100万元左右.

2 水库土地确权划界与管理的思路和措施

确权划界工作必须遵循的原则是:尊重历史，兼顾现实，依法划界，依据确权.水库管理单位要以有利于水库防洪和兴利效益发挥，有利于水库库区工程设施正常运行和效益实现，有利于保护人民群众生产、生活为主要目的，结合当前实际情况，做好水库管理范围内确权划界工作.要对水库管理范围进行测量、现状调查、竖桩标界、登记造册等，签订土地权属文件，划定管理范围，并对管理范围的土地及各类建筑物建立管理档案.要加强水政执法，规范管理，确保水库防洪调度安全和兴利效益的实现.

2.1 取得当地政府的支持

土地的确权划界必须要争议双方到场明晰确认后，才可以开展下步工作，一定要取得当地政府的支持，让当地政府参与进来，即作为政府方面的代表可以协调又扮演第三方见证人的角色，这样顺理成章且双方都易于接受，并且对商谈双方都有回旋余地，便于达成一致意见，当地政府可以通过调动村集体班子的力量协调解决.

2.2 加大宣传和执法力度

加大宣传力度，通过设置专门宣传栏、固定宣传标语、悬挂宣传横幅、利用电视广播等多种形式，让社会各界了解水库确权划界的重要性，了解相关的水利法规政策.采取与村民和其他相关方召开座谈会或进行一对一沟通等形式，营造良好的社会舆论氛围，争取广大干部群众的支持.加大执法力度，推进执法队伍建设，建立完善的巡查制度，严厉查处水库管理范围内各种违建行为.

2.3 先对水库工程区进行确权划界

水库管理范围较大，确权划界的封闭隔离长度过长，征地难度较大，而水库工程区主要位于水库主要建筑物周边，是保证水库安全运行的关键所在，同时涉及范围较小，需封闭长度较短，容易顺利实现封闭.因此，率先对水库工程区进行确权划界，再循序渐进式实现水库的确权划界.

2.4 对土地的所有权、使用权和管理权不同，进行分层次管理［5］

随着土地政策不断完善，不仅拆迁征地手续更加严格，而且补偿标准较高，确权划界工作难度日益加大.其中，对管理范围内土地权属的确定和部分土地的征用，是确权划界工作的重点难点.针对此，提出了一种土地管理的新思路:按管理范围内土地的所有权、管理权与使用权不同进行分层次管理.

(1)水库管理单位具有土地管理权，不改变原有土地的所有权和使用权，适用于管理范围内存在非权属土地又难以确权于水库管理单位的情况.水库管理单位只在水库防汛与兴利调度时行使其管理权，以充分发挥水库效益.这样，既能尊重历史、面对现实，又能坚持与确权划界的统一.

(2)水库管理单位具有土地所有权和管理权，村民或其他群体享有土地使用权，适用于管理范围内存在权属争议的土地.平时群众可以无偿使用土地，仅须在水库防汛与兴利调度时服从大局，以充分发挥水库效益.这样，既能尊重历史、面对现实，又能坚持与确权划界的统一.

2.5 明确划界标准，多渠道筹集经费

明确划界标准，“依法划界，依据确权”，既要有法可依，又要有章可循，也要尊重历史，面对现实;既要有利于水利工程的安全管理、设施稳定运行和效益的充分发挥，又要保持经济、社会和生态的稳定.应根据工程利用现状，合理界定管理范围.

开展确权划界工作，落实经费是关键.管理范围确权划界所需的经费应列入年度工程投资预算，逐年足额拨付;各级政府要合理减免水库管理范围确权划界的行政性收费.总的来说，确权划界的顺利进行，必须明确水库工程管理范围，严格依据国家相关法律法规开展，依法办理相关土地征用手续，或以合同形式确定水库范围内土地的权属并取得水利工程确权划界证书，以界桩或隔离栏等明确界址［6］.

3 工作展望

由于水库管理范围内的土地权属问题，紧密关系水库防汛调度和兴利效益的实现.随着土地管理问题的凸显和人们法律意识的增强，应对水库确权划界予以足够重视.水库管理单位要取得当地政府的支持，按照“全面开展，确保重点”“先易后难，由点及面”的要求，逐步稳妥地推进确权划界工作.对已确权的土地，必须建立管理档案，制定管理规章，定期巡查土地使用情况，巩固确权划界成果.最终摆脱土地权属争议对水库正常运行的困扰.

［1］郑月芳.河道管理［M］.北京:中国水利水电出版社，2007.

［2］李恒昌.广西河道管理和保护范围确权划界探讨［J］.广西水利水电，2007，4(3):63-65.

［3］孙建华.淮委沂沭泗局水利工程确权划界经验与体会［J］.治淮，2008(1):34-35.

［4］项传慧，武甲庆，牛 勇.山东省水利工程管护范围确权划界经验探析［J］.中国水利，2003(5):48-49.

［5］陈棉启.流域性水利工程用地确权划界政策法规运用及实施［J］.治淮，1996(5):31-32.

［6］史书晨.认真做好水利工程确权划界工作［J］.北京水利，2001(6):30.