行政事业单位实物资产费用定额管理研究

广西财政厅 何 伟

党的十八届三中全会对建立现代财政制度作出了重大部署，把改进预算管理制度作为财税体制改革的首要任务，提出了“实施全面规范、公开透明的预算制度”的新要求。建立科学、规范的各类(包括人员、资产)费用定额标准管理体系，是改革预算管理制度一项不可或缺的重要内容。加快研究制定行政事业单位资产费用定额标准，把单纯按照人员定额的管理模式改为按照人员定额和资产定额相结合核定部门公用经费的模式，对于深化部门预算管理改革，推进现代财政制度建设，具有积极的现实意义。

一、制定行政事业单位资产费用定额标准的必要性

1.加强行政事业单位资产管理的必然要求。全国行政事业单位资产统计显示，2012年我国行政事业单位资产总值已达12万亿多元。如何使用好、维护好如此庞大的行政事业单位国有资产，不仅仅是资产使用单位的责任，同时也是财政部门和主管部门的职责要求。资产的管理主要包括资产的配置、使用、处置等各个环节，行政事业单位的资产配置经费是由财政预算安排，资产的使用运行所需要的维护经费同样要依赖财政保障。研究建立资产费用定额标准，是提高财政资金支出的合理性、科学性和规范性的一个重要步骤，也是提高财政资金使用效益的一项重要举措，对于进一步规范政府运行成本，建立节约型政府具有重要意义。资产费用定额标准主要包括资产的购置费和资产运行维护费用，资产的购置费就是按照单位履行职能的需要，结合财力状况，并以厉行节约的要求，制定出包括购置数量、单价限制和使用年限要求等各类资产配置标准。资产运行维护费是资产日常使用、运行过程中支出的费用，相对于资金管理来说，资产管理周期长，它不像资金管理周期(通常是一个年度)那样能够快速完成，而是要经过数年或数十年的周而复始的循环使用，通常情况下，资产使用的时间越长，发生的维护费用就越多。

2.深化部门预算编制改革的重要举措。财政部楼继伟部长在《建立现代财政制度》一文指出，预算编制的科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，三者有机衔接、相互制衡，是现代预算管理制度的核心内容。现行的财政管理体制最为突出的问题是预算的完整性、科学性、有效性和透明度不够。行政事业单位预算管理体系主要由公用经费和项目经费两大部分组成，根据现行部门预算有关规定，公用经费主要是实行人员定额的标准管理。这种由单一的人员定额管理模式核定部门公用经费预算最大的弊端是：单纯使用人员定额标准核定部门公用经费，其管理模式过粗，人员定额项目范围过窄，费用标准过低，实际保障程度严重不足。制定出各类不同的资产配置和维护费用定额标准，把现行单一的人员定额标准改为由人员定额标准和资产费用定额标准相结合的方式编制部门公用经费预算，不仅能够全面、准确地根据行政事业单位的实际情况，合理确定行政事业单位经费保障程度，而且有利于提高部门预算的有效性和透明度。只有制定统一的资产费用定额标准，把行政事业单位公用经费预算编制与单位占有实物资产量挂钩，才能充分发挥部门、单位有效使用财政资金的积极性，同时，也有利于克服部门、单位之间相互攀比造成财政资金损失浪费等现象。

3.实现资产管理与预算管理有机结合的有效途径。资产管理是预算管理的延伸。资产管理和预算管理都是政府财政管理的重要组成部分，二者的关系是相互促进、相互转化、密不可分。预算管理是否科学合理，更多要体现在预算的绩效管理，而预算绩效在很大的程度上是看资金使用是否实现了最大化效益，这个效益主要靠资产管理来体现。只有构建“资金”与“资产”并重的现代财政制度，即通过存量制约增量、增量激活存量的相互作用，来优化资源配置，才能真正提高财政资金的有效性。制定资产费用定额标准，就是按照部门职能需要，合理配备相应的资产配置并安排其正常的运行维护费用，并以能够“量化”的“定额标准”形式固定下来，使其成为连接资产管理与预算管理的“桥梁”，促进资产管理与预算管理实现有机结合。

二、行政事业单位资产费用的现状分析

我国财政部门预算管理模式总体是“基本支出+项目支出”。基本支出预算主要是保障单位机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度支出计划，包括人员经费和公用经费两部分。公用经费主要用于维持机构正常运转的各项支出，如办公费、水费、电费、邮电费、维修(护)费、差旅费、会议费、培训费、公务接待费、福利费、印刷费、物业管理费、劳务费等，在现行部门预算管理体系中，全国财政部门大多是按照单位定员定额核定公用经费，实行综合定额的管理办法，即按“分项测算、总额包干、调剂使用”的原则进行安排和使用。以广西为例，上述列出的13项公用经费，自治区本级一般的行政部门年人均标准费用14 300元，这部分定额项目中，真正涉及人员开支的经费有差旅费、会议费、培训费、公务接待费、福利费等6项，费用约7500元，占公用经费的52.5%；直接涉及资产费用项目的经费有办公费、水费、电费、邮电费、维修(护)费、印刷费、物业管理费等7项，费用6800元，占公用经费的47.5%。如果加上单位公务车运行维护费用(油料费+维修费+保险+路桥费等)每年标准35 000元/辆计，再按单位平均拥有车辆(每10人一辆车)计算，人均开支3500元，实际用于资产费用部分经费达10 300元，资产费用约占全部公用经费(14 300+35 00=17 800元)的57.87%，人员费用部分占42.13%。我们对南宁、桂林、钦州、贵港、贺州、崇左6个市及部分县财政部门公用经费定额标准情况调研，比照自治区本级统计口径，南宁、桂林、钦州等3个市财政公用经费预算涉及资产的费用占比分别为65%、58%、67%，贵港、贺州、崇左3个市以及部分县级财政部门，公用经费采取总额(无具体项目标准)包干到部门。从广西(省、市、县三级)各级情况看，行政事业单位资产费用占本级财政公用经费的比例，越往基层其占比就越高，再加上各级财政部门每年安排在项目预算的资产购置费用，预计单位年度用于资产的各项费用(购置及维护费用)占本单位全部公用经费比例将达到60%～70%左右。

三、行政事业单位资产费用管理存在问题及原因分析

(一)资产管理与预算管理脱节。

我们通常所讲的预算管理，不仅仅是资金的管理，同样也包括资产的管理。在财政职能中，管资金与管资产同样重要，管不好资产，某种意义上就是管不好资金。但长期以来，财政工作重点全都放在经费收入和分配上。“抓收入，管分配”、“催(支出)进度，保(收支)平衡”几乎占据了财政部门全部工作。“重资金、轻资产”的观念并不仅仅是财政部门的“专利”，同时也是各个主管部门论“政绩”的筹码。资金转换为资产后的管理问题，就很少有人过问。

2006年财政部第35、第36号令颁布以来，各级财政部门按照资产管理改革的要求，积极推进资产管理改革，研究制订了资产配置、使用、处置等一系列制度，在推进资产管理与预算管理相结合方面，也进行了积极的探索。但由于在顶层设计上缺乏系统性和完整性，其“刚性”原则不强，既无“路线图”又无“时间表”，各级财政部门在推进资产管理改革方式上各行其道，在深入推进资产管理改革上始终没有取得实质性突破，资产使用管理效益低，行政事业运行成本居高不下，财政资金浪费严重等问题依然存在。

(二)资产配置标准体系建设滞后。

由于行政事业单位资产类别多，品种繁杂，部门之间需求也不一，各类资产配置标准“量度”难以把握，这些客观因素不同程度上影响了资产配置标准制定的进程。主观上则是行政事业单位资产管理立法工作跟不上，推进资产配置标准建设缺乏相关政策支撑。近年来，全国各级财政部门也在理论方面作了很多的研究，虽然国家出台过公务用车、办公用房配置标准，但在执行过程中“变通”较多、实际效果较差。由于没有统一的资产配置标准，部门编制预算随意性大，财政部门又不能逐个单位去调查，在缺乏相关依据的情况下，“严格”审核的“度”难以把握。在每年的部门预算审核过程中，财政部门与各主管部门之间进行的“拉锯式”谈判既耗时又费力，这种“讨价还价”式的审核结果是“财政出力不讨好，单位埋怨还不少”。

(三)深入推进部门预算编制改革动力不足。

2001年推动预算编制管理改革以来，各级财政部门尽管在推进预算编制改革方面作了许多探索，但“基数+增长”式的“切块”预算格局仍然没有实质性改变。由于受各部门既得利益者问题的影响，推动预算编制管理改革难度很大，尤其是市、县以下财政部门，自身财力严重不足，财权与事权都不在本级，很多事情只能是“看菜吃饭”，推动所谓“零基预算、滚动预算”改革大多局限于理论上研究，真正形成实质性操作的环节少之又少，深入推进改革的渠道不通畅。

四、推进实施行政事业单位资产费用定额标准管理的对策措施

(一)明确制定标准的基本原则。

1.与单位履行职能需要相适应。各部门和单位的资产配置数量要与工作职责需要相匹配。对于超编人员，原则上不予配备。

2.与市场价格水平相结合。除特殊工作需要外，一般的行政事业单位资产配置应以实用、耐用、物美价廉、国产品牌为主。资产的购买价格一般依据当地同类产品的市场平均价格确定。

3.与资产使用状况相衔接。配置资产要根据产品技术性能或相关行业要求，明确使用年限，一般情况下不能提前报废；对已达到规定使用年限的但尚可使用的办公设备，应当继续使用，以充分发挥其使用效益。

4.与各级财力相匹配。现行的财政体制是政府分级管理，各级财政部门按照资产管理有关要求，结合本地区实际情况制定本级行政事业单位资产的购置和维护费用。

(二)确立制定标准的基本框架。

行政事业单位资产费用定额标准应当包括资产购置费用和资产使用维护费用两部分。一是资产购置费用，由单位按照资产配置标准确定的实物数量标准和价格标准两个要素构成。通常情况下，行政事业单位常用的办公设施、家具等资产属于通用性资产，可由财政部门结合当地实际情况统一制定，其他行业的专用资产或特殊工作需要的资产配置可由财政部门和主管部门分别制定；二是资产的维护管理费用，主要由基本标准、单位补助标准和特殊补助标准三个要素构成，由各级财政部门根据本级财力状况进行制定。

1.基本标准。行政事业单位资产的基本维护管理费用标准，应当按照资产配置标准确定部门和单位存量资产数量，核定其年度资产正常运转所需要的维修(护)、保养费用，通常是以同类资产一周年平均支出的维修保养费用进行确定。同类别的资产在不同的单位其基本维护费用应当一致。

2.单位补助标准。由于行政事业机构编制级次、人员定编的不同，资产的使用频率也因单位的业务工作量存在差异。因此，除了基本标准以外，还应根据单位编制级次分别制定不同的补助标准。

3.特殊补助标准。应该说，行政事业单位资产维护费用定额设定了基本标准、单位补助标准之后，应该可以满足大部分部门、单位资产费用需求，对一些特殊单位的特殊工作需要，基本标准加单位补助标准也不能解决实际工作需要的，应通过制定特殊补助的办法来解决。比如一些特殊库房设备的用电问题，就要设定特殊补助标准来解决。又比如车辆维修与油料费用，特殊专业车队与一般机关要有区别，市区办公用车、出差用车、长期野外作业用车等也要有所区别。对这些单位的特殊情况，除了“基本+补助”外，还应制定一些特殊的标准来解决。

单位补助标准和特殊补助标准，实际上是把原来各部门每年向财政部门申请追加解决超支费用的部分，形成统一的“标准”全部装进“制度”的笼子，公布于众。这样，不仅单位编制预算省时省力，财政部门审核预算也能“一键通”——即把部门单位资产配置数、资产费用各类标准等信息固定在预算编制系统内，财政审核人员只需“点击”一下审核功能键，其他工作便可全部由计算机自动完成。单位制定补助标准和特殊补助标准，对财政部门来说，实际上是由过去的“被动埋单”变为“主动埋单”。

(三)分类制定资产费用标准定额。

1.行政事业单位资产配置标准费用定额的制定。一是通用资产配置标准：主要是办公设施和办公家具两大类。办公设施包括办公自动化设备，如电脑、打印机、复印机、摄像机、传真机、投影仪、音响设备、电视机和办公空调等；办公家具包括办公桌椅、沙发、书柜、文件柜、会议台等。这类资产都是行政事业单位通用性资产，也是必须配置的基本办公设施，应当由各级财政部门根据各地不同情况分别制定(见表1)。

二是专用资产配置标准：对于不同的行业或部门，如公、检、法机关，质量监督，教科文卫等有关部门，应该由部门按照行业专业要求，会同财政部门统一制定。

三是特殊资产配置标准：对承担有特殊工作要求的单位，或者是购置一些特殊大型设备的资产，可通过建立项目库预算安排。

2.行政事业单位资产维护费用标准的制定。一是基本标准：按照行政事业单位基本职能需要，一般的通用资产涉及的费用主要包括办公费、水费、电费、邮电费、公务车辆燃油及维修费、各类办公设备的维修保养费、印刷费、房屋物业管理费等。制定资产费用定额基本标准，应充分考虑与其相关因素，如办公用房就涉及物业管理费(如保安、保洁)、水费、电费、维修费，电梯、空调、办公设备涉及电费、耗材费和维护保养费，公务用车涉及油料费、维修(护)费、过桥过路费、保险费等。基本标准部分应按照通用资产配置标准核定单位资产存量数、使用程度、市场价格等因素确定，基本标准保障原则上应达到年度正常需要总额的80%左右(见表2)。

二是补助标准：由于各个行政事业单位在实际工作中承担的职能任务不同，即使同一级政府机构，也有各不等同的级别，单位的编制人数、工作量等方面也存在差异。因此，资产维护费用定额标准除了基本标准以外，还应根据单位不同情况设定单位补助标准。如省级机关，党委、政府部门应高于人大、政协部门、厅(局)级机关，综合部门应高于一般的行政管理部门，在各主管部门范围内，所属的二三层机构也有不同的情况。通常情况下，省本级机构应按省、厅(局)、处级分别确定不同档次的补助标准。

表1行政事业单位通用办公设备配置标准

注：表内有关数据仅作为举例，不代表实际数据。

表2行政事业单位通用资产费用定额基本标准

续表

注：表内“×”和有关数据仅作为举例，不代表实际数据。办公设备的纸墨等耗材费用列入办公费用核定标准。

三是特殊单位补助：这部分费用主要是针对一些特殊工作配置的特殊设备进行设定，可由财政部门会主管部门制定。

(四)完善资产费用定额标准的使用管理。

行政事业单位资产费用定额主要是用于保障单位正常履行职能的必要性支出，反映的是行政事业单位运行成本状况，实际开支的多少与当年市场价格因素、单位工作任务的变化密切相关。因此，资产费用定额标准应当实行“动态”管理，各类定额标准要根据各级政府财力、市场物价因素等情况进行制定，一般是2～3年调整一次。财政部门按照基本标准、单位补助标准和特殊补助标准核定各部门和单位资产费用定额后，按照有利于厉行节约和调动部门积极性的原则，对资产配置和维护两项费用，分别采取“指标控制”、“定额包干”、“专项管理”等办法进行管理。资产购置费用按照配置标准限定核定，实行“指标管理”，年终结余的应当收回。资产维护管理费用实行“包干使用、超支不补、节余不收”的管理办法，各类资产费用定额节超由各部门单位自行调节。对一些大项的特殊资产的购置及相关维护管理费用，可采取“专项管理”，当年不能完成，需要跨年度的，按照支出进度安排，长期不能落实的项目，应当收回指标。同时，要建立完善资产费用支出绩效管理考核机制，对于能够“少花钱、多办事、办好事”的，要给予奖励，切实提高财政支出绩效水平。

(五)编制资产费用定额预算。

要积极开展资产费用定额预算编制工作研究，把新增资产专项审核与资产费用定额预算编制作为部门预算公用经费编制的重要内容，以此推动资产费用定额标准的全面落实。部门预算公用经费(资产定额)报表编制设计表如表3。

表3××部门××年度公用经费定额预算表

续表

(六)夯实行政事业单位资产信息管理基础。

行政事业单位资产存量、资产使用和处置等基础信息数据是制定符合实际需要的资产费用定额标准的主要依据。因此，要加快研发和完善行政事业单位资产信息管理系统，通过网络系统建立起财政部门、主管部门和行政事业单位之间相互衔接的资产动态数据信息库，并纳入财政信息大平台统一管理，实现资产信息系统、预算管理信息系统、政府采购系统、单位财务会计系统信息共享，为实施资产费用定额标准提供技术支撑。

(七)加快推进资产费用定额标准实施试点工作。

推动制定行政事业单位资产费用定额定员标准是现代财政管理的内在要求，是“倒逼”部门预算改革的重大机遇。近年来，各级财政部门依据《行政单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第35号)、《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第36号)要求，积极推进资产管理改革，进一步完善行政事业单位资产配置、使用、处置、清查、报告等各个环节的管理，资产管理效益明显提升，有效遏制了资产损失、浪费现象。2013年，中央颁发了《党政机关厉行节约反对浪费条例》，并部署了办公用房清理等工作，对行政事业单位资产管理提出了具体要求。对于推动实施行政事业单位资产费用定额标准管理

工作来说，时机已经“成熟”。各级财政部门在制定资产费用定额标准、实施试点工作时，要按照通用资产、专用资产、特殊资产进行分类制定。试点阶段可从行政单位办公楼、办公设备和公务用车等常用通用性资产开始，再逐步扩大到专用资产及其他特殊资产；在单位选择上，应从一般机关部门到综合部门的序列循序渐进地推进，成熟一项，推广一项。

略)