我国城市水务管理改革政策分析

国家行政学院 陈 慧

一、我国城市水务管理改革的背景

我国是世界上13个贫水国之一。随着工业化、城镇化的深入发展，全球气候变化影响加剧，我国水资源短缺的形势更趋严峻，人均水资源占有量仅有世界平均水平的1/4，目前约有400多个城市供水不足，其中100多个城市水资源严重短缺。导致这一现象产生的原因十分复杂，如水资源自然禀赋的客观制约、粗放型经济增长方式的推波助澜、水利基础设施建设滞后等。新中国成立以来，我国水务行业一直是公益性的，由政府统一进行管理。政府既是政策的制定者和监督者，同时也是水业务的重要经营者，这样的一种管理经营体制形成了从执行到政治上的垄断。这一体制使得长期以来，我国供水企业经营产生了效率不高，供水服务水平低、质量差，供水普及率低，管水部门职责不清、责任不明等一系列问题。水资源短缺的严峻形势与因长期对水资源的行政性垄断造成的种种弊端，使得我国政府不得不考虑对水务管理体制进行改革。

我国的水务管理市场化改革最早可以追溯到1993年的深圳水务改革。20世纪80年代后期至90年代初，连续发生的旱涝灾害给深圳市造成了巨大的损失，使得深圳市政府深刻认识到水务管理改革的重要性。深圳市政府充分了解到，在城市发展的实践中，想要从本质上解决水资源严重短缺问题，必须从水务管理的体制入手，对其进行改革创新。1993年7月，深圳市政府在借鉴香港地区成功的水资源管理经验的基础上，组建了深圳市水务局，变“多龙管水”为“一龙管水”，对城乡一切涉水事务进行统一管理，并取得了显著成效。深圳水务局是我国第一个水务局，它的成立掀开了我国水资源管理史上的一个新篇章。自此之后，水务管理改革在国内不断推行，并逐步取得了良好的效果。

据《中国发展报告2010》显示，到2015年，我国城市化率将由目前的45%提高到55%。这就意味着到2015年我国城市人口至少会增加1.3亿，大量城市人口的增加必然会导致对水资源以及基础设施的大量需求。五年内，国内的城市将会达到98.5%供水普及率，供水能力将会上升4500万立方米/天，其投资金额达7000亿元。目前全国已经有1000多个污水处理设施正在建设，在未来几年内，每个城市都要建立起污水处理厂，达到将近45%的处理能力，实现日处理污水量4000万～5000万立方米。*《中国发展报告2010》。这就需要投资上万亿元的资金用以建设众多的供排水和污水净化循环处理设施，并配套良好的水网管理系统，才能保证这一计划的实现。而这样大的投资，政府凭一己之力很难达到，不断地改变政府对水务管理的职能，加快开放水务市场，深化水务管理改革势在必行。

二、21世纪以来我国城市水务管理改革的主要政策法规梳理

1993年开始，我国城市水务改革逐步深化，特别是进入21世纪以来，中央政府先后出台了一系列关于城市水务管理的政策法规，不断推进城市水务管理改革。2000年以来我国城市水务管理改革的主要政策法规有：

2001年，由原国家计委发布的《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，允许并鼓励合作、独资、特许经营等多种方式的外商投资和民间投资参与到经营性的基础设施和公益性的事业项目的建设中。

2002年5月，水利部主持的“水务管理体制改革研讨会”在呼和浩特市召开，会议总结了水务管理体制改革的工作经验，研究了下一阶段水务管理体制改革思路，推动了水务管理体制改革向深度和广度上发展，将“以水资源的可持续发展利用为前提，统一一体化的管理水资源以及所有涉水的部门和设施，积极处理好政府与水务管理部门以及管理体制之间的微妙关系，确保社会与经济的进步”作为今后一段时间内水务管理体制改革的方向和途径。*陈慧：《中国城市水务管理体制改革述评》，载于《经济问题》2013年第5期。

2002年8月全国人大对《中华人民共和国水法》进行了修订，这次修订为强化城市水务管理提供了法律依据，该法强调水资源要实行统一管理，并发挥市场在水资源配置中的作用，加强节水和水资源保护的规划与管理，强化流域管理，突出了水资源开发利用中的生态环境保护。

2002年9月，国务院办公厅转发了《水利工程管理体制改革实施意见》，在一定程度上解决了水务管理部门的生存以及公益性建设支出补偿问题，标志着水务管理体制改革在全国开始正式实施启动。

2002年9月，原国家计委、原建设部和原国家环保总局共同印发的《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》，要求改革价格机制和管理机制，将产业化发展方向确立为城市水务的发展方向，进一步完善污水和垃圾处理收费办法，按照运行维护费用和投资保本微利的原则，逐步提高收费标准。

2002年12月，原建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，指出要开放城市经营性行业，建立政府特许经营制度，提出社会资本、国外资金可以采取多种形式参与建设城市水务基础设施。

2003年10月，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，允许非公有制资本进入法律法规未禁入的城市水务等公用事业领域，同时实行政企分开、政资分开、政事分开。

2004年4月，国务院办公厅《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》，明确了水价改革的目标、原则和政策要求，提出要建立多层次供水价格体系，加快城市供水管网更新改造步伐。

2004年5月，原建设部《城市公用事业特许经营管理办法》，明确了特许经营的含义和范围，确定了特许经营的一系列制度。

2005年，水利部《深化水务管理体制改革指导意见》，明确了水务管理体制改革方向是协调各部门关系，推进水务统一管理；重申要建立政企分开政事分开的现代水务管理体制；大力推进水务产业化与市场化进程，逐步建立政府主导、社会筹资、市场运作、企业开发的水务运行机制。*陈慧：《中国城市水务管理体制改革述评》，载于《经济问题》2013年第5期。

2005年，国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(非公36条)，支持非公有资本积极参与市政公用事业投资、建设和运营，鼓励非公企业参与公用企业、事业单位产权制度和经营方式改革。

2005年，原建设部《关于加强市政公用事业监管的意见》，明确了市政公用事业监管的重要性，指出了公用事业监管的内容、组织、方式等。

2008年，全国人大修订《中华人民共和国水污染防治法》(1984年颁布)，此次修订确立了超标违法原则和排污许可证制度，建立了跨界水污染赔付及水资源保护补偿制度，并强化行政措施和完善了法律责任，对污水行业的健康发展具有积极地政策导向。

2008年，住建部《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》，提出除保密事项外，涉及用水、用气、用热等群众切身利益的和需要社会公众广泛知晓或参加的相关信息，均应当予以公开。

2009年，发改委、住建部《关于做好城市供水价格管理工作有关问题的通知》，对调整供水价格有关问题进行规范，实际上表明了政府对于上调供水价格、推进水价改革的支持态度。

2011年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出，实行最严格的水资源管理制度，加强用水总量控制与定额管理；强化水资源有偿使用，严格水资源费的征收、使用和管理，完善污水处理收费制度；继续推进水价改革，完善水资源费、水利工程供水价格和城市供水价格政策；积极推行居民用电、用水阶梯价格制度。*陈慧：《中国城市水务管理体制改革述评》，载于《经济问题》2013年第5期。

2013年，国务院办公厅《关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》，全面推动最严格水资源管理制度考核工作。

2014年，水利部会同国家发改委、环保部、住建部、农业部等10部委印发《实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》，细化了考核内容、考核程序、考核评分等，将严格规划管理和水资源论证、严格实施取水许可、严格水资源有偿使用、严格地下水管理和保护、强化水资源统一调度、严格水功能区监督管理、加强饮用水水源保护、推进水生态系统保护与修复等内容作为考核指标。

三、我国城市水务管理改革政策分析

1.在水务行政管理体制上，由部门条块分割、城乡分割向推进以区域涉水行政事务统一管理为标志的水务管理体制方向转变。传统水务管理体制的一个特点是城乡分割和部门分割，造成了“九龙治水”的困局，导致涉水规划不协调，水源工程与水源配置和调度不统一；供水与排水、节水设施建设不同步；污水处理与再生水回用不一致，极大地损害了水资源的配置和利用效率。由部门条块分割、城乡分割向水务一体化管理方向转变，既是水资源开发利用规律的客观要求，符合水资源的自然属性和经济属性，也是水资源优化配置、高效利用和科学保护的体制保证。

2.在水务管理运作机制上，由行政控制向政府主导、社会筹资、市场运作、企业开发的方向拓展。原建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》详细地说明了开放城市经营行业主张，随后水利部的《深化水务管理体制改革指导意见》也指出要区分水务行业中的公益性项目与经营性项目，确定不同的投资机制与运营模式。对于公益性项目，可以采用政府采购的方式，招标选择经营者，由公共财政支付费用。对于后者，可以采取市场机制，通过利用特许经营、投资补助、招标拍卖等方式，吸收社会民间资本参与开发和投资，在公开、公正、公平的原则下，选择有资质的合格投资者或经营者。特许经营者在确保提供城市水务产品或服务的同时，通过合法经营取得合理回报并承担相应的经营风险。可见，充分发挥市场机制在水务设计建设与运营中的作用，推进水务产业化与市场化进程的政策导向是明晰的。

3.在市场结构上，由行政垄断向市场调节和有效竞争转变。这些年水务管理的基本导向是努力发展水务市场化与产业化，从而进一步建立政府起主导作用、社会大力多元化投资、完整合理的市场运作、企业高效开发的水务机制。向市场调节转变的一个基本标志是水价调整政策的完善。从《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》，到《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》，再到《关于做好城市供水价格管理工作有关问题的通知》，水价调整的市场化导向越来越明晰，目前，我国的水资源费征收管理政策、污水处理收费政策和城市用水阶梯价格政策已经基本确立。此外，在水务行业内引入有效竞争机制已成为一种不可逆转的趋势。针对这种趋势，水利部的《深化水务管理体制改革指导意见》还进一步提出了利用投资主体的多元化改革，以市场为主导，以资本结构的调整拉动产业整合的政策主张。

4.在投资体制方面，由投资主体单一化向多元化、多渠道、多层次的水务投融资机制建设方向转变。随着城市水务开放格局的形成，我国城市水务正在逐步形成多元化的投融资体制。鼓励和吸引民间资本以多种形式参与城市水务建设已成为有效增加水务设施的资金投入，保证城市水务市场化改革顺利进行的重要途径，从原国家计委2001年下发的《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，到国务院的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(非公36条)，再到国家“十二五”规划纲要，都突出和强调了水务多元化的投融资政策导向。