基于最严格水资源管理制度的水资源论证管理

贾永志

（江苏省水利厅 南京 210029）

基于最严格水资源管理制度的水资源论证管理

贾永志

（江苏省水利厅 南京 210029）

国家提出实行最严格水资源管理制度，要求建立落实最严格水资源管理“三条红线”、“四项制度”。本文根据江苏水资源条件和特点，在多年水资源论证管理实践基础上，探讨江苏水资源论证管理工作各方面的管理和技术要求，并对下一步工作提出对策建议。

水资源论证 管理 对策

1 前言

近年来，国务院要求实行最严格水资源管理制度，要求建立用水总量、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”，和用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水源管理责任考核“四项制度”。2013年，党的十八大和十八届三中全会把生态文明建设纳入中国特色社会主义建设总体布局，并明确提出加强用水总量管理，推进水循环利用，建设节水型社会。

江苏滨江临海，国土面积10.26万平方公里，2012年全省地区生产总值突破5.4万亿元，地方财政一般预算收入突破5800亿元，是全国经济最为发达的地区之一。江苏又地处长江、淮河下游，河湖众多，水资源相对丰沛，但时空分布不均，南丰北枯，特别是在大规模工业化、城市化发展的新形势下，水资源短缺、河湖污染、生态退化等问题不同程度的存在。因此，如何通过严格水资源管理措施，以水资源论证为抓手，落实最严格水资源管理制度和水生态文明建设的新要求，实现水资源可持续利用，是江苏发展面临的重大课题。

2 最严格水资源管理制度对水资源论证的要求

2.1对审批机关要求

强化论证制度建设。报告书送审之前，应先送审查机关指定的专家和人员，对报告书是否符合法律、法规和国家产业政策，是否符合资质等级、范围和报告书格式要求，论证内容是否全面，论证结论是否完整等进行预审。预审通过的，方可组织召开审查会议。编制单位内部可建立报告书内审制度，对报告书进行层层把关，确保一次通过审查。

规范审查审批程序。在组织水资源论证审查会前，原则上应组织专家和代表现场踏勘，并明确专家审查会组织方式、专家组成并严格执行。专家应根据项目类型在国家和省专家库中随机抽取，保证项目审查的公正性。审查会后，由业主单位和编制单位对报告书进行修改，修改后的报告书需经审查机关审核和专家组长复审并签字后，方可送审。

强化资质单位监督考核。根据水利部的有关规定，认真开展水资源论证年度总结工作，建立资质单位日常考核和定期考核制度，将资质单位是否服从监督管理、是否存在违规承接论证业务行为、是否按期进行报告书备案、是否按时报送年度考核材料和报告书的编制质量等列入考核内容。对资质单位、审查机关和评审专家的年度总结，有关人员应认真调查核实所报材料的真实性和准确性，深入从业单位调查研究，听取对论证工作的意见和建议，从而使年度总结工作切实落到实处。

充分发挥专家的作用。各级水行政主管部门建立由不同行业、不同领域的技术权威组成的专家库。在具体项目的审查中，应根据项目的性质，分别确定专家组成员，如在省级项目审查中，部级专家库成员一般占1/2以上，并有水资源评价、水资源规划、地下水、节水、水资源保护和有关行业的专家参加。同时，可邀请相关业务处室（单位）熟悉情况的代表和项目可研（设计）单位的代表参加。审查后应督促编制单位及时按专家意见对报告书进行修改，并提供修改前后内容对照表。报告书正式提交水行政主管部门前，由专家组组长进行复审，并签字确认是否修改到位。

2.2对资质单位要求

加强从业规范性管理。严禁资质单位超等级、超范围承接水资源论证业务。对在地下水超采区取水的项目；对水功能区水域使用功能可能造成重大损害的项目；对第三者或者公共利益可能产生重大损害的项目；产业政策不允许以及法律、法规禁止或者限制取水项目的水资源论证，资质单位应慎重作出是否承接的决定。为避免走弯路和浪费时间经费，在业主单位和报告编制单位在开展水资源论证工作前，可向水行政主管部门咨询，再决定是否开展水资源论证，避免因取水问题影响项目进展，也使水行政主管部门提前介入，提供必要的技术服务。

强化合同管理。资质单位在承接论证业务后，应及时与业主单位签订论证合同，明确双方权利和义务关系。对需要

进行水量、水位、水质现场监测和水文地质勘查等实物工作，或者需要进行温排水模型、排污口设置等专题论证的，在合同中予以明确。在论证工作时间上，必须保证合理的工作周期，一级论证时间一般不低于45天，二、三级论证时间一般不低于30天。在合同内容上，必须符合国家有关法律、法规的规定，合同中不得有确保论证报告通过审查或者有由资质单位负责审查等内容。报告书的送审，由业主单位负责，资质单位不能代为包办。

加强培训交流。资质单位应积极组织从业人员参加水利部统一安排的上岗培训并取得岗位培训证书，未取得水资源论证上岗培训证书的人员不得作为水资源论证报告书（表）的主要编制人员。各资质单位之间加强横向合作，联合开展水资源论证工作，取长补短，共同提高报告书编制质量，其中，主持单位和协作单位都应具有相应的资质等级和业务范围。

2.3技术要求

（1）统一有关技术要点。根据地方水情特点，在全面达到《建设项目水资源论证导则》要求的同时，应进一步结合地方实际制定水资源论证有关技术要求。在取水水源方面，能用地表水的，尽量不用深层地下水，且鼓励海水、矿坑水、中水、雨水等非常规水源的使用，深层地下水原则上只用于管网未到达地区的生活用水和特殊行业用水。地下水超采区原则上禁止新凿深井，确因特殊情况需要凿井的，应执行“封一打一”或者“封二打一”政策。在取用水合理性方面，应符合国家产业政策、水资源综合规划、区域水量分配方案和防汛防旱调度指令，以及“三条红线”的要求，并要求针对项目特点提出技术可行、经济合理的节水“三同时”方案，节水措施应体现不同行业、不同用水方式的节水特点，节水水平要求达到同行业先进水平。取水水源论证根据江苏水网地区和水利工程调度能力强的特点，更加重视水位保证率的论证。在取水和退水影响方面，注意受纳水体的水环境容量，退水能排入污水处理厂的，尽量排入污水处理厂。退水直接入河的，要满足水功能区纳污总量控制的要求。

（2）强化“三条红线”控制。“三条红线”是水资源论证的重要技术依据。目前，江苏已按照省政府《关于落实最严格水资源管理制度的实施意见》要求，全面划定水资源管理的“三条红线”。应严格执行控制指标，将“三条红线”作为水资源论证、取水许可审批、入河排污口审批等管理工作的依据，对取用水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对取用水总量接近控制指标的地区，限制审批建设项目新增取水；对不符合国家产业政策或者列入国家产业结构调整指导目录中淘汰类的，对产品用水定额或者工业用水重复利用率等用水效率指标达不到国家和省规定标准的，对公共供水管网能够满足用水需要却通过自备取水设施取用地下水的，以及地下水已严重超采地区取用地下水的建设项目取水申请，不得批准取水。

3 思考

3.1进一步完善法规和技术体系

国务院460号令出台后，取水许可预申请程序已取消，15号令应当尽快做出修改，同时，应当积极争取上升为国务院条例。而对建设项目水资源论证资质单位也应当单独出台管理规定，进一步细化水资源论证资质审批、管理、考核等方面的管理规定，进一步提高从业门槛，规范从业行为。经过多年试行，《建设项目水资源论证导则》应进行修订和完善，同时应当分行业、分流域制定技术导则，如出台火电、化工、造纸、印染等行业的技术细则。对船闸、地源热泵、抽水蓄能等新类型的取用水项目，要尽快研究管理政策和技术规定。

3.2进一步严格资质单位从业管理

水利部第17号令对资质单位管理的规定过于原则，应当进一步完善对资质单位管理的办法，制定严格考核与管理；对水资源论证的上岗证管理应当进一步严格，目前基本上只要参加培训就能取得上岗证，以后应当逐步建立更加严格的考核制度，同时应当定期对从业人员进行考核，不合格的应当取消其从业资格。对水资源论证的项目负责人应推进注册水资源论证工程师制度，只要取得注册水资源论证工程师才能独立作为项目负责人。目前，同一类型的项目水资源论证资质收费标准不一，少则几万，多则几十万甚至上百万，2007年水利部出台的《建设项目水资源论证报告书编制费用核算方法（征求意见稿）》应尽快完善下发，避免资质单位间竞相压价行为，保证报告书编制质量。

3.3进一步严格水资源论证制度的执行

目前，各类工业、生活取用水的项目，水资源论证制度基本执行到位，但水利系统建设的一些取水工程如大型泵站、引水工程、跨流域调水工程等，往往都未进行水资源论证，而这类项目往往对区域和流域水资源和流域水资源影响较大。因此，在加强社会管理的同时，更要对行业内部规范管理。同时，也要规范审查机关的管理行为，本着客观、公正的原则对资质单位的报告进行审查。对国家投资主管部门立项审批或核准的取水项目，可以考虑适当下放审查权限，委托省级水行政主管部门审查，提高科学性和时效性。同时，审查机关也应当避免水资源论证审查时执行双重标准，即要客观、公正、公平，对下属资质单位和其他资质单位的报告书按照统一的标准审查审批。

3.4进一步落实规划水资源论证的推进抓手

规划水资源论证是规划审批的技术依据，是建设项目水资源论证审批的基础。目前规划水资源论证推进难度较大，缺少相应抓手。需切实提高规划水资源论证的权威性，如将规划水资源论证作为规划审批的前置条件，或将其作为建设项目水资源论证的前置条件，将有利于规划水资源论证制度的推进■