浙江省农村水电增效扩容惠农成效分析与改进措施研究

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(浙江省水电管理中心，杭州 310009)

农村水电增效扩容专栏

浙江省农村水电增效扩容惠农成效分析与改进措施研究

陈烨兴，周伟彬

(浙江省水电管理中心，杭州 310009)

浙江省农村水电增效扩容改造项目实施延续并增强了农村水电惠农作用，取得了良好成效。但进一步强化增效扩容惠农作用的因素依然存在。本文结合浙江省农村水电增效扩容改造试点实际，分析了增效扩容改造惠农的主要做法和取得的成效，并对存在的问题进行了研究，提出了设立财政专项扶持资金、完善上网电价政策、简化审批程序、探索集约化管理模式等改进措施。

农村水电；增效扩容；成效分析；改进措施

1 农村水电惠农情况和存在问题

浙江省水能资源较为丰富，全省农村水电技术可开发量462.5万kW，截至2012年底，已开发农村水电站3206座，总装机383万kW，开发率已超过80%。其中集体电站1574座35.7万kW，国有电站472座152万kW，两者约占总座数的64%、总装机的49%。农村水电广泛分布于欠发达山区，是山区水利的重要组成部分，具有发电、防洪、灌溉、供水等综合效益，对山区小流域治理、改善农村生活和生产条件至关重要，对增加农民收入、壮大农村集体经济、改善农业基础设施建设起到积极作用。众多乡(镇)、村集体所有的水电站，是乡村集体经济的重要支撑，是农村进行基础设施建设的重要资金来源。浙江省投产的3206座383万kW农村水电中，1807座264万kW农村水电站位于25个欠发达山区县(浙江省共32个欠发达县)，约占浙江省农村水电总装机的69%，总发电量80.9亿kW·h，年产值约38.4亿元，年利税额约5亿元。为掌握农村水电服务“三农”情况，浙江省农村水电行业协会于2013年初选取了15个农村水电较多的县(市、区)进行了调研，被调研的15个县(市、区)共有农村水电158.4万kW，2011年和2012年累计上缴地方财政税收3.92亿元，资助乡镇公益事业808万元，支持村级集体经济1160.7万元，捐赠慈善资金445.5万元，资助文体活动经费155.3万元，资助村级公益事业1018.7万元，捐赠民间公益资金1322.5万元，农村水电有力地支持了经济社会和地方公益事业的发展。

但是，随着电站运行年限的延长，农村水电服务“三农”的可持续性受到严峻挑战。据统计，在投产的水电站中，1995年以前投产的有1453座，占已开发农村水电总数的46%，总装机92.6万kW。水电站性质以集体和国有为主，其中，集体水电站852座23.5万kW，国有水电站234座50.0万kW，两者约占总座数的74.7%、总装机的79.4%。

这些水电站数量多，单站装机容量小，普遍存在防洪标准偏低、电站工程设施年久失修、机电设备老化、机组效率下降、压力管道锈蚀严重等问题，对防洪安全和电站生产安全构成威胁。而这些电站由于承担公益性任务较多、上网电价偏低和体制机制不顺等多方面原因，无力依靠自身积累进行改造升级，浪费宝贵的水能资源，影响综合效益的发挥，影响着相关功能的持续发挥，服务“三农”的能力普遍下降。

2 浙江省农村水电增效扩容试点的顺势开展

针对农村水电发展中存在的问题，浙江省水利厅开展了农村水电发展状况调研，进行了认真研究，提出以科学发展观为指导，秉承为欠发达地区农村经济社会发展服务的宗旨，加快老电站更新改造步伐，建设民生水电、和谐水电。同时提出把加快实施“千站改造惠农保安”工程、增强农村水电服务“三农”能力、进一步夯实和壮大集体经济、提高水能资源利用效率和消除水电站安全隐患作为今后一个时期全省农村水电建设的重点。2009年启动实施“千站改造惠农保安”工程，到2010年底，全省就完成老水电站更新改造93座，总装机容量11万kW，总投资近3亿元。通过改造，水电站装机容量增加30%～40%，发电量增加约20%，提高了资源利用率，消除了安全隐患，增强了节能减排功能，惠农保安增效效果明显。

2011年5月，财政部、水利部决定开展农村水电增效扩容改造试点工作，浙江省被列入其中，增效扩容工作顺势展开。浙江省农村水电增效扩容改造试点项目包括116个农村水电站，其中，乡镇村办集体水电站77座，国有水电站39座，分布于浙江省内39个县(市、区)。改造前总装机容量14.27万kW，改造后装机容量18.05万kW，项目计划实际完成投资3.61亿元，使用中央财政补助1.1亿元，省级财政配套0.33亿元。项目于2011年7月开始实施，2012年12月增效扩容改造试点项目圆满完工。

3 浙江省农村水电增效扩容惠农的主要做法

a.在试点选择方面，集体水电站优先。在部署选择试点项目时，省水利厅就建议各地选取实施对象以国有和乡镇、村集体所有的水电站为主。一方面，这些电站防洪、灌溉、供水等社会效益明显，长期以来，为当地群众脱贫致富和增加集体收入做出了贡献，对其进行更新改造，持续发挥农村水电作为山区重要水利设施的综合功能是必要的，也是广大山区群众的强烈要求；另一方面，这些水电站上网电价低，而且大部分发电收益用于水库维修养护以及其他农村公益建设，自身没有资金积累，水电站又处于社会资金总量偏小的欠发达偏远山区，融资困难，更新改造工作受资金制约明显。因此，在最终确定的116个试点项目中，乡镇集体所有电站达77座，占66.4%。这为增效扩容惠农奠定了基础。

b.在财政补助方面，予以适当倾斜。乡镇村集体所有的水电站普遍装机较小。据统计，77座集体所有的增效扩容改造试点项目，改造后装机3.84万kW，平均每座水电站装机不足500kW，而总投资达1.35亿元，平均单位千瓦投资需3500元。其余39座国有水电站改造后装机14.21万kW，平均每座电站装机达3600kW，总投资为3.09亿元，平均单位千瓦投资仅约2200元。集体所有水电站的平均单位千瓦投资为国有水电站的1.5陪以上。根据财政部、水利部下发的《农村水电增效扩容改造财政补助资金管理办法》，不论产权、不论规模、不论投资，均以单位千瓦700元的标准予以补助。相比而言，集体电站增效扩容改造资金的压力明显。因此，在省级财政配套资金安排时，经水利厅、财政厅协商，对装机小于500kW的集体电站予以适当倾斜，提高补助比例，以缓减农村集体经济压力。

c.在项目管理方面，积极指导服务。省水利厅从农村集体所有的水电站项目单位建设管理经验不足的实际出发，开展多种形式服务指导，落实专人联系制度，召开设备厂商推荐会，举办项目管理培训班，组织专家现场指导。同时，要求当地水行政主管部门积极帮助建设管理能力薄弱的业主联系监理、质监等参建单位；加强对财务管理能力较差的水电站账目设置进行指导；协调解决部分地方电站增容后的并网问题；约谈设计、主机制造厂商及安装单位，协调加快设备制造、供货和安装进度；按项目规模编制典型的启动验收和完工验收资料，供项目单位参考，指导帮助做好验收资料的准备工作等。以上措施有力推动了集体电站增效扩容改造工作的进程，促成了改造项目的早日建成投产发挥效益。

d.在长效管理方面，进行重点指导。2012年12月，省水利厅出台了《增效扩容改造水电站长效管理指导意见》，指导增效扩容改造水电站建立长效管理制度，努力使水电站运行管理水平、运行人员的技术水平和设备设施性能同步提高。着重对乡镇、村集体所有的水电站加强财务管理，规范发电收益分配，落实更新维护养护资金，确保项目完成增效扩容改造后实现良性运营。在运营模式方面，鼓励技术力量较为薄弱的乡镇、村集体所有的增效扩容改造水电站将运行管理工作通过市场竞争方式委托给专业运营机构或者具备一定的技术和管理水平的骨干电站。在财务管理方面，要求乡镇、村集体所有的水电站设立专户，建立专账，实行财务预算、决算制度，并进行公示。在收益分配方面，建议探索建立集体所有的增效扩容改造水电站收益分配及使用公示制度。水电站利润应主要用于当地基础设施建设和村民福利支出，相关方案应由村委会提出，经村民代表大会表决后，由村委会组织实施，接受村民监督委员会监督，实施结果应予以公示。这些指导意见，对增效扩容改造项目良性运行以及惠农富民将起到积极作用。

4 浙江省农村水电增效扩容改造试点项目惠农效益分析

a.提高发电收入，增加村民福利。浙江省农村水电站增效扩容改造试点项目，充分利用水能资源和原有设施，提高了水能资源利用率和机组效率，恢复和增加水电装机容量18.05万kW，发电量4.37亿kW·h，按照浙江省2011年农村水电平均上网电价0.43元/(kW·h)计算，每年产生发电收益约1.88亿元，其中乡镇村办集体水电站收益约0.4亿元，进一步壮大了集体经济实力，为新农村建设提供了资金支持。村集体经济的稳固和提高，为增加村民福利奠定了基础。如武义县村集体所有上网水电站，经改造后，装机容量由原来的200kW增加到720kW，年发电量由原来的62万kW·h增加到150kW·h，新增年产值40多万元。村两委用电站产生的经济效益积极实施了村庄道路改造、生态村建设和自来水入户等基础设施建设，并为村民办理农村医疗保险，给村里60岁以上老人发放每月50元的津贴，让村民实实在在地享受到了技改惠农成果。

b.促进经济社会发展，改善农业基础设施。农村水电站增效扩容改造消除了试点农村水电站存在的安全隐患，提高了安全生产水平。项目水电站机组装机平均提高26.5%，设计发电量平均增加35.3%，有效地提高了水资源利用效率。全面发挥农村水电综合利用功能，巩固灌溉面积9.33万hm2，增加水库库容598万m3，促进了农村农业发展。

c.促进山区环境保护，实现农村水电良性发展。通过农村水电增效扩容改造，浙江省巩固和增加了老旧电站发电能力，使之持续发挥节能减排作用。项目每年可提供约4.37亿kW·h的清洁能源，相当于节约14.64万t标准煤，减排二氧化碳3.84万t，减排二氧化硫及氮氧化合物0.23万t，促进了节能减排，减少了薪柴砍伐，提高了森林覆盖率。通过农村水电建设，实现了“以电护林、以林涵水、以水发电”的良性循环，使广大山区农村天更蓝、林更绿、水更清。

5 农村水电增效扩容改造惠农主要阻碍因素分析

a.增效扩容改造建设程序较为繁琐。目前农村水电站更新改造建设程序参照新建水电站，需要按照相关制度办理立项、初设、环评施工图审查、招标投标、开工令、取水许可、各阶段验收等多项审批手续。虽然完备的建设程序一定程度上能促使项目更好完成更新改造，但相对复杂的建设程序导致老水电站更新改造成本增加，实际上阻碍了农村水电的更新改造。而农村水电多为乡镇村集体所有，项目业主能力和资金都有限，较高的审批成本和复杂程序容易导致项目建设停滞或终止。

b.权益未得到全面保障。《中华人民共和国可再生能源法》已明确水电作为清洁可再生能源，但是农村水电的权益未得到全面保障。一是当前的上网电价制定中并未考虑农村水电的环境效益和社会效益，农村水电上网电价偏低。二是当前的信贷政策不利于农村水电发展，浙江省省级商业银行基本不考虑小规模水电站的融资要求，山区县级商业银行受“存贷差”的制约，对小水电的放贷规模也十分有限。三是农村水电的税率仍偏高。国家税务总局规定，县以下小型水力发电单位生产的电力按6%计征增值税。由于水电不同于火电，无法抵扣，6%的增值税率仍然较高。四是由于农村水电规模较小，在电力市场中处于弱势地位，在接入系统、上网、电费结算等方面的权益尚不能得到全面保障。

c.运营方式原始，良性发展存在壁垒。目前集体农村水电站主要采用承包运行或乡镇村自行运行方式。承包有利于提高生产效率，但是承包运行通常有约定的运行期限，后期承包者往往不愿意多投入，导致水电站长期带病运行；自行运行则往往出现人员冗余、资金使用不规范等现象。众多的农村水电站存在重建轻管、重索取轻投入现象，农村水电站基本没有资金留存，后期维修养护依然存在诸多困难，良性运营任重道远。需要引导地方改变电站运营模式，建立长效管理机制，增加水电站积累，实现农村水电可持续发展，充分发掘农村水电惠农作用。

d.集体所有的水电站资金压力难以承受。如前所述，77座集体所有的增效扩容改造试点项目，平均单位千瓦投资需3500元，而39座国有水电站平均单位千瓦投资仅约2200元。集体所有水电站的平均单位千瓦投资为国有水电站的1.5陪以上。相比而言，集体水电站增效扩容改造资金的压力明显。而这些规模较小的集体所有水电站，发电收益多用于水库维修养护以及其他农村公益建设，自身没有资金积累，水电站又处于社会资金总量偏小的欠发达偏远山区，融资困难，更新改造工作受资金制约明显。

6 建 议

a.设立财政专项资金扶持老电站更新改造。增效扩容改造试点项目中央和省级财政给予定额补助，有效地激励了乡镇村办集体电站开展增效扩容改造，取得了较好的社会环境效益。建议在中央和省级层面设立农村水电更新改造专项资金，用于扶持老电站更新改造。同时，鉴于装机规模1000kW以下的水电站，绝大部分属于乡镇、村集体所有，基本没有积累，加上筹资能力弱、改造难度大、成本高等特点，建议对装机1000kW及以下的水电站适当提高补助标准。在此基础上，配套出台专项资金管理办法，规范资金补助标准，明确资金补助流程，有效激励乡村镇集体水电站开展更新改造。

b.完善鼓励农村水电发展的上网电价政策。农村水电上网电价政策是政府转移支付、扶持农村水电发展的有效政策，也是推动农村水电改造的重要保障。自2000年以来，浙江省农村水电上网电价政策一直未予以调整，而期间燃煤脱硫火电和综合利用火电的上网电价已多次上调。当前农村水电上网电价低于火电上网电价，这不仅违背了同网同价的原则，也不能体现农村水电的清洁能源优势。建议政府提高农村水电上网电价，扶持农村水电发挥惠农的作用。

c.简化更新改造审批程序。目前较为繁杂的项目审批手续对乡镇村集体水电站开展老水电站更新改造构成了制约，部分地区乡镇村办集体水电站在更新改造程序面前无所适从。建议重新制定老水电站更新改造管理办法，厘清政府各部门职责，简化更新改造审批程序，下放审批权限，并加强项目管理办法宣贯，打造良好的老水电站更新改造审批环境。

d.积极探索农村水电集约化专业化经营模式。发挥骨干水电站及行业协会优势，积极培育和扶持运行管理和维修养护专业机构，发展水电站工程运行管理和维修养护专业化市场，选取部分市县开展以小流域或片区为单位、人才技术共享平台为依托的集中管理、专业化维护养护试点，鼓励技术力量较为薄弱的乡镇、村集体所有的增效扩容改造水电站将运行管理工作通过市场竞争方式委托给专业运营机构或者具备一定技术和管理水平的骨干水电站。通过农村水电集约化专业化经营保障农村水电站安全，降低农村水电站运行维护成本，提高乡镇村集体所有水电站综合效益。

AnalysisofRuralHydropowerEfficiencyIncreaseCapacityExpansionFarmerBenefitingEffectsinZhejiangProvinceandStudyonImprovementMeasures

CHEN Ye-xing, ZHOU Wei-bin

(ZhejiangHydropowerManagementCenter,Hangzhou310009,China)

Implementation of Zhejiang rural hydropower efficiency increase capacity expansion reconstruction project can extend and intensify rural hydropower farmer benefiting effects with excellent achievements. However, the farmer benefiting effects of efficiency increase capacity expansion should be further intensified. Practice of reconstruction pilots in Zhejiang rural hydropower efficiency increase capacity expansion is combined in the paper for analyzing main methods and achievements in reconstruction farmer benefiting by efficiency increase capacity expansion. The existing problems are studied. Improvement measures of setting up financial special support fund, improving on-line electrovalence policy, simplifying approval procedures, and exploring intensive management mode are proposed.

rural hydropower; efficiency increase capacity expansion; effectiveness analysis; improvement measures

TV74

A

1673-8241(2014)03-0024-05