我国医患纠纷第三方调解的发展与趋势*

周倩慧，袁受美，王锦帆

（1南京医科大学医政学院，江苏 南京 210029，76083269@qq.com；2南京市鼓楼区司法局，江苏 南京 210009；3南京医科大学第四临床医学院，江苏 南京 210029）

我国医患纠纷第三方调解的发展与趋势*

周倩慧1，袁受美2，王锦帆3**

（1南京医科大学医政学院，江苏 南京 210029，76083269@qq.com；2南京市鼓楼区司法局，江苏 南京 210009；3南京医科大学第四临床医学院，江苏 南京 210029）

对医患纠纷及医患纠纷第三方调解的概念和要素进行了阐释，以时间为轴线，将我国第三方调解的发展分为萌芽期、探索期、发展期、认可期并分别概述；总结我国医患纠纷第三方调解的变化特征：政府主管部门从卫生部门变为司法部门、调解从收费变为免费、经费从困难变为政府财政支持、模式从单一趋向多元化。提出优化医疗责任保险运行机制和制定专属医患纠纷处理法律的建议：不断优化医疗责任保险运行机制，建立专属于医患纠纷的法律条例，统一第三方调解机构调解结果的法律效应。

医患纠纷；第三方调解；人民调解委员会；医患关系；医疗责任保险

随着医患关系的紧张、暴力伤医事件的不断升级，如何妥善解决医患纠纷，愈发引起政府和社会各界的高度关注。近十年来，我国各地区对医患纠纷第三方调解机制进行了积极探索，本文回顾总结我国医患纠纷第三方调解发展状况，并为完善第三方调解提供一些建议。

1 我国医患纠纷调解的方法及问题

1.1 我国解决医患纠纷的基本方法

根据《医疗事故处理条例》规定，医患纠纷可以通过医患双方协商、卫生部门行政处理和诉讼等途径解决。协商是指医患双方为了解决纠纷而自行进行沟通交流的一种方式，这往往是最常用的一种解决医患纠纷的方法。医疗事故赔偿行政调解是指医疗事故争议发生后，对已经确定为医疗事故的，医患双方申请卫生行政部门就医疗事故赔偿进行调解。在卫生行政部门的主持下，根据自愿和合法原则，促使医患双方当事人友好协商，互谅互让而达成协议，解决其医疗事故赔偿争议的一种非诉讼活动。［1］诉讼是指在医患双方协商

和卫生行政调解都无法解决纠纷时，医患双方起诉到法院，由法庭进行审判解决纠纷的一种方式。

1.2 我国解决医患纠纷存在的问题

经过多年实践，事实证明，《医疗事故处理条例》规定的三种医患纠纷解决方法各有其弊端。在医患双方协商中，医方难以满足患方的高额赔偿要求，卫生行政部门处理又缺乏公信力，诉讼耗时又耗财。

第一，在医患协商中，有时由于“医闹”的介入，导致医方和患方很难就赔偿金额达成一致；医院处于优势地位也使得医患双方协商不具有公平性。第二，在卫生行政部门处理中，患方认为卫生行政部门和医院都隶属于卫生系统，卫生系统部门会偏袒医院，其解决方案很难得到患者的认可。第三，很多患者及家属不能接受医疗鉴定的漫长时间和繁琐程序，最担心诉讼维权失败的风险，不愿支付诉讼和鉴定费用。

1.3 医患纠纷第三方调解

医患纠纷第三方调解指在医患双方不能协商解决，由医患双方外的第三方依据纠纷事实和社会规范（风俗、惯例、道德、法律规范等），在纠纷主体之间沟通信息、摆事实讲道理，促成纠纷主体相互谅解、相互妥协、达成解决纠纷的合意。［2］王卫东等总结出我国现行医患纠纷第三方调解的主要方式有：①行政调解；②人民调解委员会调解；③医疗责任保险公司指定机构调解；④仲裁委员会调解；⑤其它营利性、非营利性中介机构调解。［3］医患纠纷人民调解委员会是专职调解医患纠纷的群众性组织，是独立于医疗机构、患者、保险公司的不以营利为目的的第三方组织，是人民调解制度在医患纠纷领域的具体体现，属于《人民调解工作若干规定》中的区域性、行业性的人民调解委员会，公信力是其赖以存在的根本。［4］所谓医疗责任保险，是指以医疗机构及其医务人员因医疗过失导致患者损害依法应承担的赔偿责任为保险标的的责任保险。［5］医疗责任保险公司指定调解机构，该机构的调解经费从保费中按一定比例抽取。仲裁委员会是常设性仲裁机构，是独立、公正、高效地解决平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其它财产权益纠纷的常设仲裁机构。仲裁的特点是“一定终身”，具有很强的法律效应。

2 我国医患纠纷第三方调解的发展与走向

2.1 萌芽期（2005年）：个别地区尝试第三方调解

较早开始探索医患纠纷第三方调解的是北京市。2005年，北京市政府要求所属医疗机构全部投保医疗责任保险。北京的太平保险公司负责承保西城、昌平两区的医院，指定北京医学教育协会医疗纠纷调解中心做纠纷调解；中国人民财产保险公司负责其它十六区县的医疗纠纷处理，指定的调解机构是北京卫生法研究会医疗纠纷调解中心。该中心由市卫生局领导，其运营经费由保险公司从保险费中提取一定比例按月支付。两个医疗纠纷调解中心都拥有一个由医学和法学专家组成的专、兼职专家团队，在接到医疗纠纷调解的申请后，中心经过调查取证确认属于医疗责任保险范畴，予以受理并进行调解。［6］至此，人们称为“北京模式”，为后来很多地区效仿，该模式的特征是医疗责任保险公司指定机构调解。

2005年12月，由山东省济宁市政法委领导，司法局主管，卫生局发起，民政局批准注册登记，成立由医学和法学专家组成的山东省第一家专业进行医患纠纷调解的非营利性社团组织——济宁市医患维权协会，作为中立的第三方专门对医患纠纷进行调解。［7］

2.2 探索期（2006—2007年）：医患纠纷第三方调解出现多种模式

2006年，上海普陀区成立了我国第一家专门的医患纠纷人民调解委员会，该调委会以人民调解为基础，与医疗责任保险公司形成联动，建立化解医患纠纷的长效机制。该调委会属于群众性组织，常设人员包括医学和法律专家，同时还聘请内外妇儿等专家组成专家组开展医患纠纷鉴定工作。该模式调解免费，但政府没有给予确定的财政支持，所以经费比较困难，日常办公经费也无法得到保障，运行艰难。同年，“山西省医疗纠纷人民调解委员会”挂牌成立，它是全国第一个省级专业性医疗纠纷人民调解组织。该调解中心内设机构为四部一办，即医学专家部、法律事务部、纠纷调解部、责任保险部和办公室。隶属于司法局，调解不收费。［8］

同期，山西省还大力推进医疗责任保险制度。一是为了合理确定医责险保障范围，二是为了实行医责险事故鉴定制度。他们努力确立由政府推动、由调解委员会与保险经纪公司合作，选择符合创建平安医院要求的保险公司开展医疗责任保险的运行模式。［9］苏州和协医疗纠纷调解中心于2006年8月成立，是非营利机构。在调解过程中，医患双方提供相关证明材料，该中心调解员也会进入医院现场调查取证，然后综合分析并进行调解工作。2006年7月，太原仲裁委员会专门设立医事纠纷调解中心，仲裁费用按国家仲裁统一收费标准执行，这也是全国首家专业性医事仲裁调解机构。

2007年，吉林、芜湖、铜陵、无锡均借鉴“北京模式”，即政府倡导、保险公司积极参与，大力推进医疗责任险。［10］另外，合肥市医院管理公司的成立标志着营利性第三方调解机构的出现。合肥市部分医院引进医患关系第三方管理的独立法人医院管理公司，第三方管理工作人员长期进驻医院，与医院一起承担医疗质量管理，监督依法执业，定期检查。对于危重病人以及大手术病人，第三方管理全程介入，参与大手术病人的术前谈话，向病人介绍该公司“手术无忧”项目，即在病人自愿的情况下对手术进行投保，以降低医院及患者的风险。［11］

2.3 发展期（2008—2009年）：多地启用第三方调解并联合多种模式

宁波市医患纠纷理赔处理中心于2008年2月成立，同时建立医患纠纷人民调解机制，设立了10个医患纠纷人民调解委员会，医调会隶属于司法局。截至2013年底，该中心调处终结的3000多起纠纷中，通过行政和司法途径解决的只占4.84%，其余均通过协商或协调解决。［12］“宁波模式”成效卓著，因为它将医患纠纷人民调解委员会与医患纠纷理赔处理中心结合起来，两个机制同时运行，避免了各自运行的弊端。蔡怿冰等人总结：宁波成立了具有公益、中立、专业等特点的调委会，经费由财政支付，也就是以“政府购买”的方式解决经费，使调委会的工作更具有长效性和中立性。［13］

南京市鼓楼区医患纠纷人民调解委员会第三方调解机构于2008年3月成立，隶属于区司法局，独立于卫生局，调解免费。它也是南京市规模最大的医患纠纷调解中心，辖区内共有各类医疗机构223家。成立六年多来，共受理医患纠纷千余件，调解成功率97.6%，在全国产生了一定反响。

2009年《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》明确提出要完善医患纠纷处理机制，所以当年是全国医患纠纷第三方调解迅速发展的一年。浙江省、福建南平县和湖南邵东县均设立人民调解委员会，并都在医调委的基础上设立了其他机构，实现了多种模式的联合。浙江省温岭市和温州市均于2009年成立了医疗纠纷人民调解委员会。两个医调委均隶属于司法局，独立于卫生局。经费方面也都是由财政拨款。区别是温岭在建立医调委的同时大力推行医疗责任保险，而温州则成立了医疗纠纷理赔处理中心。邵东县则在医调委的基础上多设置了医疗纠纷处置中队，该中队由县公安局分管，专门负责处理因医患纠纷而引发的治安案件。而南平县成立了“医患纠纷专家咨询委员会”，患者可以自由选择信任的调解员和专家，使得公众更加认可其中立性。

2.4 认可期（2010年至今）：法律法规与政策推动医患纠纷第三方调解

2010年1月，司法部、卫生部、保监会联合发布《关于加强医疗纠纷人民调解工作的意见》，提出鼓励各地按照“调解优先”原则，引入人民调解工作机制。为了完善人民调解制度，规范人民调解活动，及时解决民间纠纷，维护社会和谐稳定，《中华人民共和国人民调解法》于2010年8月公布。截至2011年4月底，全国各地共成立了1139个医患纠纷人民调解组织，医患纠纷人民调解制度已覆盖30个省、283个设区的市和省直管区县，覆盖率达62.47%。［14］2011年底，卫生部宣布尚未建立医患纠纷人民调解制度的地方，将被通报，并取消在卫生系统内的评优资格。2011年4月，重庆市发布医患纠纷专项法规——《重庆市医疗纠纷处理办法》，并由市司法局牵头，市公安局、市卫生局、保监会等部门成立了重庆市医疗纠纷人民调解委员会。截止2012年10月底，重庆市医疗纠纷调解制度、医疗纠纷调解委员会已覆盖全市38个区县，覆盖率100%。［15］

3 我国医患纠纷第三方调解趋势

3.1 主管部门的变化

医患纠纷第三方调解机构的主管部门已经从原先的卫生局逐渐变为司法局，这充分体现了第三方的“中立性”，使得第三方成为真正意义上独立于医、患双方的中立机构。以前政府没有意识到医患纠纷处理是复杂的社会系统工程，而将医患纠纷交由卫生部门处理。随着医患纠纷的频发、赔偿数额变大，单靠卫生部门的力量已难以解决。而医患纠纷第三方调解的主管部门变化正说明了政府理念的改变，政府已经意识到医患纠纷是需要政府负责、社会协同解决的。政府采取了综合管理和多方介入的方式，即司法部门主管，卫生、公安、信访等部门综合管理，另外保险部门的积极介入更加完善了社会管理格局。主管部门变为司法局，也使得第三方调解的法律效力得到一定的提高，调解的过程也更加符合规范和法律。

3.2 模式的变化

随着各地医患纠纷第三方调解模式的不断探索，其模式已经从以前的单一模式，比如人民调解委员会变为现在的多种模式联合，例如人民调解委员会与理赔机制相联合，这样能够有效避免单一模式的弊端。很多地区在人民调解委员会的基础上都引入了保险机制，另外第三方调解机构还可以与理赔机构、司法鉴定机构进行合作，使得第三方调解过程更优化、调解速度更快。模式的变化说明了社会分担机制的形成，体现了社会综合治理水平的提高。

3.3 运行经费支持的变化

当医患纠纷第三方调解刚出现的时候，调解机构运行经费通常很困难，群众性组织的机构经费更是难以支持。经费不足使得工作不能顺利开展，也不能吸引优秀人才参与。如今第三方机构经费都是由当地政府财政支持，有效推动了第三方调解机构的落地生根，使得调解工作能够顺利进行。这是政府对医患纠纷的高度重视，也是国家治理社会矛盾的积极探索。

3.4 调解费用的变化

初始的医患纠纷第三方调解机构都是收费的，但是现在几乎所有的机构调解都是免费的，这也在一定意义上增加了第三方的中立性，因为如果调解收费，带来的问题可能是调解中心偏袒缴费多的一方，这会严重影响到第三方的中立性和公平性、使得第三方调解中心公信力下降。另外，免费的调解也会减轻本就因病致贫的患者的负担，这是对患者的同情和人文关怀。一般产生医患纠纷的患者及其家属，生理和心理上都受到了损害，如若再向他们收费，不利于医患纠纷的顺利调解。只有调解免费，才会有利于纠纷的快速解决。

4 完善医患纠纷第三方调解的建议

4.1 不断优化医疗责任保险运行机制

运用保险手段解决医疗责任赔偿问题，建立第三方赔偿途径和渠道，有利于明确医患纠纷中医患双方的权利和义务，有利于患方及时得到经济补偿，有利于维护医疗机构医疗秩序。2014年7月，国家卫计委、司法部、财政部、保监会、中医药管理局联合出台了《关于加强医疗责任保险工作的意见》。但是，由于多种原因，许多医疗机构参加医疗责任保险的积极性不高，参保率低，使保险难以发挥“大数法则”的效益。因此，在行政规定提高医疗责任保险覆盖率的基础上，还应进一步优化医疗责任保险合同、条款，科学合理厘定医疗责任保险费率，适时根据医疗机构风险状况及风险特点进行保费浮动调整和开发有针对性的保险产品。同时，应加强人民调解和保险赔偿的衔接，鼓励保险机构提早、全程介入医患纠纷处理工作。

4.2 建立专属于医患纠纷的法律条例

目前，医患纠纷法规出现了法律的二元化。保险公司和医院都希望以《医疗事故处理条例》来判决赔偿的金额，而患者则希望以《民法通则》或《侵权责任法》为法律依据。这样就使得不论调解，还是诉讼，其结果都不能使双方满意。所以立法部门应该尽快出台专属于医患纠纷的法律条例，这样能更快更准确的解决医患纠纷，分清责任、确定赔偿。

4.3 统一第三方调解机构调解结果的法律效应

医患纠纷第三方调解机构虽然能够帮助医患解决矛盾，但其调解结果的法律效应各地却不尽相同。有的地区第三方调解的法律效应等同于合同，有的地区等同于仲裁。应统一第三方调解机构调解结果的法律效应，最好是赋予其仲裁的法律地位，这样使得第三方调解的工作更有意义，并且不会使得调解工作重复浪费。在患者跨地区就医发生医患纠纷第三方调解时，调解结果才能够使得地处不同地区的医、患双方都满意。

［1］ 许尚豪，陈巍.最新医疗事故法律解读与操作指南［M］.北京：中国法制出版社，2005.

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［15］ 李科.重庆市完善医疗纠纷第三方调解机制（ADR）的分析与研究［D］.重庆：重庆医科大学，2013.

〔修回日期2014-11-08〕

〔编 辑 李恩昌〕

The Development and Trend of the Third Party M ediation of the Doctor-patient Dispute in China

ZHOU Qianhui1，YUAN Shoumei2，WANG Jinfan3
（1 School of Health Policy&Management，Nanjing Medical University，Nanjing 210029，China，E-mail：76083269@qq.com；
2 Justice Bureau in Drum Tower District，Nanjing 210009，China；
3 The Fourth Clinical College，Nanjing Medical University，Nanjing 210029，China）

In this paper，the authors explained concepts and factors on medical dispute and the third partymediation ofmedical dispute.We took time as the axis，and divided the development of the third partymediation of our country into four periods：bud period，exploration period，development period and recognition period，then elaborated respectively.The author summarized the characteristics of changes of the third partymediation ofmedical disputes in China，most of which are shown as follows：the competent department transformed from the Health Department to the Justice Department，mediation varied from charging to being free，operating expenses changed from shortage to having financial support of the government，and themodel altered from single to diversification.Suggestions are put forward that themedical liability insurance mechanismshould be optimized and exclusivemedical dispute law should be established constantly optimize the operational mechanism ofmedical liability insurance，set up exclusive rules in doctor-patient dispute，unify the legal effect of the third party mediation organization.

Doctor-patient Dispute；the Third Party Mediation；People's Mediation Committee；Doctor-patient Relationship；Medical Liability Insurance

R-052

A

1001-8565（2014）06-0837-04

2014-08-20〕

*研究课题：2013年南京医科大学人文社科重点课题《医患纠纷第三方调解中医患沟通相关问题研究》

**通讯作者，E-mail：Wjf607@sina.com