关于河南省南水北调水权交易的思考

王继元 郭贵明 李建顺 杨向明

（河南省水利厅 郑州 450003）

关于河南省南水北调水权交易的思考

王继元 郭贵明 李建顺 杨向明

（河南省水利厅 郑州 450003）

一、河南省水资源现状与需水预测

河南省是全国唯一地跨黄河、淮河、长江、海河四大流域的省份，是全国的人口大省、农业大省和经济大省，也是一个水资源严重短缺的省份。全省多年平均水资源总量为403.53亿m3，人均水资源量约400m3，不足全国平均水平的1/5，不足世界平均水平的1/20。位于中原经济区核心区的郑州、洛阳、开封、新乡、焦作、许昌等市，水资源量仅占全省总量的21%，人均水资源量仅有260m3。

从供水保障情况来看，2013年全省总供水能力298.84亿m3，总用水量240.57亿m3，现状生产生活用水基本得到了满足，但大部分城市依靠挤占农业用水或超采地下水来维持，生态用水大部分不能满足。据分析，全省现状缺水约64亿m3。根据全省总体发展规划、经济和社会发展战略布局及城镇化发展水平，考虑到工农业节水措施，到2020年全省平均多年总需水量322.49亿m3，缺水39.76亿m3；2030年多年平均需水量339.60亿m3，缺水量34.7亿m3。局部地区为保障供水需求，过度开发水资源，已经接近或者突破水资源可以支撑的限度。如黄河流域开发利用程度已经达到76%，淮河流域达到了53%，海河流域更是超过了100%，已接近或超过水资源的承载能力，引发了一

系列生态环境问题。

面对严峻的水资源形势，规模空前的特大型调水工程——南水北调中线工程的建设及运行，将河南、河北、北京、天津四省市以及长江、淮河、黄河、海河四大流域联通一起，为开展跨区域、跨流域的水权交易试点，破解水资源短缺难题带来了重大机遇。

二、南水北调中线工程及水量分配情况

南水北调中线工程是缓解我国北方地区水资源严重短缺局面的重大战略性基础设施。按照规划，一期工程年均调水95亿m3，（中远期规划每年调水量130亿m3），其中河南37.69亿m3（含南阳引丹灌区水量6 亿m3），河北34.71亿m3，北京12.37 亿m3，天津10.15亿m3。

为了将南水北调工程调出的丹江水输送到用水户，河南省从总干渠分水口门至城市自来水厂建设了近1000km的配套输水工程，通过39座分水口门向11个省辖市34个县（市、区）供水区的83座配套水厂供水。扣除南阳引丹灌区分水量和总干渠输水损失后，各口门总分配水量29.94亿m3。

三、开展南水北调水权交易的必要性和可行性

（一）必要性

1.缓解不同区域间水资源供需矛盾的迫切需要

受各地水资源禀赋与经济社会发展水平不同等因素所决定，南水北调沿线不同区域之间的水资源需求存在不平衡现象。在中线分水指标已经确定的情况下，难以通过行政手段对水资源进行调节，只能通过水权交易予以解决。开展区域间水量转让，允许水资源短缺地区通过市场方式购买其他地区节余的用水指标，能够有效缓解缺水地区水资源供需矛盾，促进不同区域社会经济共同协调发展。

2.利用市场机制促进节约用水和优化配置水资源的有效手段

开展受水区区域间水量转让，对转让方而言，实际上建立了节约用水和水资源保护的激励机制，有利于推动水资源依据市场规则、市场价格和市场竞争进行优化配置，引导水资源向利用效率和效益更高的方向流动，实现效益最大化和效率最优化；对受让方而言，水权的有偿取得，实际上建立了水资源要素对经济发展方式转变的“倒逼机制”，将推动产业结构、生产方式、消费模式的改变。

3.充分发挥南水北调中线工程综合效益的内在要求

南水北调工程投入巨大，而近期受水区达到规划的用水量还需要一个过程，通过开展区域间水权交易，可以最大限度地提高工程供水规模，减少工程闲置率，更好地发挥工程的供水效益。同时，实行区域间水权交易后，缺水地区可以通过增加南水北调水，进一步置换出超采的地下水，从而更好地发挥工程的社会效益和生态效益。

4.开展水权确权登记与交易的有益探索

按照党中央国务院决策部署，建立健全水权制度，对水资源进行确权登记和推行水权交易制度是今后水资源管理的必然趋势。开展南水北调水权交易试点，将为今后逐步推进水资源确权登记和水权交易提供有益探索。

（二）可行性

1.有明确的水量指标

南水北调中线一期工程多年平均调水量和受水区省、直辖市水量分配指标已经国务院批复，各地市的分水指标已经在省级政府批复的有关工程规划中明确，并且各地取得的分水指标与缴纳的南水北调主体工程、配套工程建设基金直接挂钩，可视为有偿获得初始水权，交易权利边界比较清晰，为水权交易奠定基础。

2.有现实及潜在的交易需求

在中线工程运行初期，北京市以及郑州市、郑州航空港区和新密市有较强的南水北调水权交易需求。中远期看，河南的开封市、登封市等地也有南水北调水量需求。

3.有可交易的节余水量

河南省内配套水厂全面按照规划时间建成并达到设计供水规模还需一定时间，南水北调受水区地下水压采和地下水井关停按照有关规划需在2020年前分年度实施，大部分市县在中线工程运行初期还不能完全消化水量分配指标。据测算，各市县通过配套水厂大约可消化口门水量总量 29.94亿 m3的30%～40%，通过沿线水库调蓄和生态用水等还可消化部分水量，但仍有部分水量短期内难以完全消化。如南阳市到2016年仍有近40%的水量不能消化利用。同时，引丹灌区现有渠系配套不够完善，现状灌溉面积（约120万亩）尚未达到规划灌溉面积（150万亩）要求，分配的6亿水量指标2～3年内无法全部消化。随着灌区节水改造的推进，还可新增节余用水指标。

4.有法律法规和政策依据

2002年8月颁布的《中华人民共和国水法》（主席令第74号）明确规定，“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使”，“国家对水资源依法实行取水许可和有偿使用制度”。在法规方面，2006年2月颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号）第27条、2014年2月颁布的《南水北调工程供用水管理条例》（国务院令第647号）第15条均对水权变更作了详细规定。在政策方面，2010年12月印发的《中共中央国务院关于将加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）、2012 年1月印发的《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》等相关文件也鼓励开展水权交易。

5.有统筹管理与工程基础

国务院明确规定南水北调中线工程的水量调度、运行管理工作由水利部负责，南水北调中线工程管理单位具体负责工程的运行和保护工作。同时，南水北调分水口门直接由工程管理单位管控，相关计量监测设施较为完备，为水权交易提供了水量调度的工程基础。受水区之间的水权交易，可以直接通过南水北

调主体工程、配套工程以及退水闸门进行水量调配。中线工程沿线部分没有建设配套工程的需水市县，可以通过新建引水工程从已建配套水厂或调蓄水库，联通南水北调水源。

四、水权交易工作的主要内容

（一）组织开展水权交易制度建设

从南水北调中线工程建设进度和已经具备的有关条件来看，要实现水权交易，须抓好几项重点制度建设，如制定出台规章《河南省南水北调水量转让管理暂行办法》，对水量转让的范围、类型、主体、程序、监管、交易资金管理以及水权交易机构的职责等进行规范，为水权交易提供基本依据；制定出台《河南省水权交易资金管理和使用办法》，对交易资金管理和交易收益使用进行规范；制定出台《河南省水权交易中心交易规则》，对转让申请、受理、登记、信息发布以及交易签约、资金结算、交易保证金、争议调解等进行规范；探索建立水权交易风险防控机制，对水权交易可能存在的风险进行分析，制定不同类别风险的防控机制，明确风险源识别、预警与应对等对策措施；推动出台《河南省南水北调中线工程供用水管理办法》，对水量调度、水质保障、用水管理、工程设施管理和保护等进行规范，为水权交易提供制度支持。

（二）组织开展水权交易平台建设

试点期间可在河南省水利厅组建水权交易中心，便于试点工作的推进。试点结束后，可根据水市场的成熟程度和实际交易需要，深入研究确定水权交易平台是否走向市场化。水权交易平台作为全省集中统一的水权交易服务机构，负责为南水北调水权交易和其他水权交易提供场所以及信息咨询、协议签订、资金结算、争议处理等服务，并为有关行政主管部门进场监管与督导提供条件和服务。根据交易需求，要及时研究建立水权交易信息系统，配备相应的硬件和软件，为水权交易提供信息采集与发布、电子交易、信息查询等服务。

（三）组织开展区域间水权交易

区域间水权交易分为省内交易和省际交易两大类。对于河南省内的南水北调水权交易，可以由县级以上地方人民政府授权水利部门或者有关单位，根据国务院水行政主管部门下达的南水北调年度水量调度计划，转让、受让南水北调年度水量。也可以根据水量分配指标，转让、受让短期（如3～5年）或中期（如6～10年）的南水北调水量。对于跨省南水北调水权交易，如河南和北京之间，可由河南省人民政府授权省水行政主管部门作为交易主体，统一对外进行协商和签订协议。为激活交易市场，应采取措施鼓励交易双方加大节水力度，提高用水效率，积极探索开展较长期限（如11年以上）的水量转让。

考虑到国家已经实行了最严格的水资源管理制度，全国各地明确了水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污能力“三条红线”，并逐年实行考核。对于南水北调中线工程受水区，国家明确要求要逐年压采地下水。因此，省水行政主管部门要负责对南水北调水权交易进行严格监管，交易双方所在区域上一年度最严格水资源制度考核不合格、地下水开采超过总量控制指标或者地下水压采量未达到地下水压采目标的，应规定不得进行水量转让。

五、需要探索解决的主要问题

政府是水市场的监督管理者，不宜直接从事交易，要根据试点进展情况，及时研究解决好水资源确权、取水许可和交易价格三个主要问题，为深入开展区域之间、取用水户之间的水权交易创造条件。

（一）水资源确权问题

南水北调工程建设资金由国家投资、银行贷款和地方基金三部分组成。在建设期间，省级政府已将水量指标分配到了各市县，并根据各市县水量指标确定缴纳南水北调建设基金的比例，基金从各地征缴的水资源费中提取，由各市县政府负责上缴到省财政，水资源费不足的直接由地方财政资金抵顶。因此，在水权交易试点初期，把各地取得的水量指标视为有偿取得水资源使用权，将各地政府作为交易主体，授权水利部门进行交易简便易行。但从长期来看，水权交易的前提是具有明晰的水权，国家作为水资源的所有者，是水权分配的主体，地方政府和部门本身不是水资源的使用者，是水权交易的监督管理者。水利发展改革的目标之一是将水资源使用、收益的权利落实到取用水户。因此，要形成比较规范的水市场，在区域之间、取用水户之间交易水量，需要完善有关政策规定，采取一定形式，将初始水权最终确定到具体的取用水户。

（二）取水许可问题

我国《水法》规定,“水资源属于国家所有”，“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权”。目前，我国各地的取用水单位和个人均要按照规定办理取水许可才能依法取用水资源，但缺乏对于水资源确权登记的法律法规规定，没有进行确权登记。南水北调中线工程直接从丹江口水库取用水资源，沿线各取用水单位是从中线工程干渠取用水资源。这种情况下，取用水户（主要是水厂，实际上是水资源经营者）可视为直接从河流取水办理取水许可证，但需要研究处理取水许可与确权登记的衔接问题。考虑到现有取水许可还不能等同于水资源确权，可以暂时采取“双轨制”，先依法依规办理取水许可，具备取用水的权利。具有交易意愿的取用水户，可以采取适当形式和价格购买水量指标，视为有偿取得了水资源使用权，以此为依据确定水权。购买的水量指标，可以小于取水许可的水量指标，也可以在满足分水口门设计流量条件的情况下，适当大于许可的水量指标。如取用水户购买的水量指标在节余的情况下可进行二次交易，取用水户购买水量指标的意愿就会比较强烈。

（三）交易价格问题