加强珠江流域水安全保障机制建设的思考

马 瑞，欧阳昊

（1.水利部珠江水利委员会，510611，广州；2.珠江流域水资源保护局，510611，广州）

习近平总书记在关于保障水安全的重要讲话中，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路，更加强调从涵养水源、修复生态入手，统筹上下游、左右岸、地上地下、城市乡村、工程措施非工程措施，协调解决水资源、水环境、水生态、水灾害问题。珠江流域治水面临着水供给、水环境、水生态的突出问题，在当前经济社会快速发展形势下，亟须按照系统治理的要求，从流域整体着眼，瞄准热点、难点问题，在机制建设上实现突破。

一、珠江流域水安全问题的突出表现

一是局部地区供水保障形势严峻。珠江流域现状各类蓄水工程（不包括纯发电大型水库）的总调节库容为 256亿m3，仅占水资源总量的7.6%，低于全国12%的平均值；蓄水工程的供水能力占总供水能力的32.6%，无调节能力的引、提水工程供水能力占61.0%，径流调节能力明显不足，其中珠江三角洲引、提水工程占该区总供水能力的78.4%，引、提水工程可供水量受制于天然来水以及上游用水，供水保证率不高，流域水资源调配能力尚难以满足水资源配置的需要，局部地区缺水严重，水资源供需矛盾突出。滇东南地区、桂西南及黔东南地区、桂中盆地属于资源性缺水地区，部分区域农村饮水困难，干旱缺水严重；滇东南、黔中、桂中大部分地区供水工程不足，已建工程部分老化失修，存在工程性缺水问题；珠江三角洲地区水资源调配能力很低，并受咸潮和水污染威胁，水资源供需矛盾突出。

二是部分区域水污染形势严峻。珠江流域总体水质良好，但存在流域部分区域水污染严重、饮用水水源水质状况令人担忧等问题。据2012年资料统计，珠江上游南北盘江及珠江三角洲水污染较为严重，Ⅳ类以下河长比例分别为24.8%和36.1%，云南5大高原湖泊除抚仙湖水质较好外，阳宗海、星云湖、杞麓湖、异龙湖的水质均受到污染，为Ⅳ类～劣Ⅴ类。珠江河口咸潮上溯明显增强，频率加大，咸害加重。为保障澳门、珠海及珠江三角洲地区供水安全，2005年以来水利部珠江水利委员会连续实施了10次流域枯水期水量调度，基本保障了澳门供水，但中山、广州南部及珠海等市的供水仍受到咸潮影响。

三是部分片区生态状况不容乐观。水土流失、石漠化为当地生态退化的突出表现，其中珠江流域水土流失面积为6.27万km2，主要分布在流域中上游地区；石漠化面积为5.21万km2，流域喀斯特地区石漠化严重，上游南、北盘江地区尤甚。流域水生生物种类及数量大幅度减少，生物多样性下降，目前西江广东段主要鱼类有75种，与20世纪80年代相比减少13种，多种珍贵鱼类特别是部分洄游鱼类，如中华鲟、鲥鱼、花鳗鲡等已处在濒危状态。

四是水工程建设和管理仍相对滞后。珠江流域防洪工程体系中调控西江洪水的大藤峡防洪控制性枢纽、调控西江主要支流柳江洪水的防洪控制枢纽尚未建设，对西江和柳江洪水缺乏有效调控手段。流域内南北盘江石灰岩地区、桂中地区、黔中地区及处于分水岭地带的蒙开个地区等旱灾严重，普遍存在水源工程尤其是控制性的大中型水源工程及其配套设施严重不足、水源工程分布不均等问题，难以有效应对严重干旱。城市防洪工程建设滞后，防洪标准低，流域内的易涝区大多存在排涝标准低、工程配套不完善、设备残旧老化、工程管理不善等问题，排涝状况急需改善。

二、珠江流域层面的水安全保障机制建设现状

坚持系统治理的思想方法，从全流域、上下游出发统筹治水，是解决珠江流域复杂水问题、保障流域水安全、实现流域水生态文明的根本出路。机制建设是治水体系的重要部分，且能在相当程度上弥补工程体系尚不完善的缺陷。近年，珠江在流域层面构建水安全保证机制，主要着眼于顶层设计、保障供水、防控污染、调处和预防纠纷方面。

一是启动绿色珠江建设，建立流域水安全保障顶层设计机制。珠委提出了“维护河流健康，建设绿色珠江”的治江总体目标，编制印发了《绿色珠江建设战略规划》，从可持续发展的战略高度和生态文明建设的要求出发，提出珠江流域治理、保护、开发利用与管理的目标与任务、战略布局、措施体系。这是立足珠江流域实际对水利规划机制的创新和发展，作为流域规划体系的顶层战略规划，指导流域治水和水安全保障的各方面工作。规划确立了流域“绿源、绿廊、绿网、绿景”的四大战略格局，即保护流域干流与主要支流源头绿色生态源区 （绿源），构建流域主要干支流一江两岸 “洪水安澜通道、清水走廊和生物廊道”的三大河流健康廊道（绿廊），打造河海畅通、生态良好、供水安全的活力三角洲水网（绿网），营造与水生态水文化相结合、和谐优美的水景观（绿景）。

二是建立流域水量统一调度机制。2005年以来，珠江河口咸潮活动日趋强烈，为保障澳门、珠海及珠江三角洲地区的供水安全，珠委于2005年首次实施珠江压咸补淡应急调水，调水路线西起天生桥一级水电站，东至珠江三角洲河网，全程长达1 300多km。2006年起调水工作开始变被动应急为主动应对，随着编制实施《保障澳门珠海供水安全专项规划》，国家防总批复实施《珠江枯水期水量调度预案》，逐步建立了流域水量统一调度机制。珠江防总、珠委按照“确保供水，统筹兼顾”的原则，与地方水利部门、航运部门、南方电网、广西电网及有关发电企业、供水公司建立沟通协调渠道，水利、航运、电力等部门协作，严格执行珠江防总水量调度指令，实施骨干水库群统一调度，成功化解蓄水与发电矛盾，实现了供水、发电、航运、生态等多方共赢。

三是建立跨省（自治区）水资源保护与水污染防治协作机制。跨区域协作在流域水资源保护方面有不可替代的重要作用，2007年5月，珠委牵头与贵州和广西水利、环保部门共同签署了《黔、桂跨省（自治区）河流水资源保护与水污染防治协作机制组建方案》文件，正式建立了黔、桂跨省（自治区）河流水资源保护与水污染防治协作机制。该跨区域协作机制为共同应对、协商处置跨省（自治区）水资源保护问题提供了平台，促使贵州和广西各成员单位在重大水污染事件报告、水资源监测、信息共享、沟通协调等方面实现大量合作，在加强北盘江及北盘江汇入红水河河段的水资源保护与水污染防治，保障下游红水河的供水安全、水环境安全、水生态安全等方面收到良好成效，红水河黔、桂交界“天峨”断面近几年水质100%达标。

四是建立突发性水污染事件快速反应妥善应对机制。随着经济社会快速发展，珠江流域突发水污染事件在发生次数、影响范围、危害程度方面呈上升趋势，愈发成为流域水安全的严重威胁。近10年，珠江流域层面的突发性水污染事件应对机制不断加强，初步建立了流域主要高风险污染源信息数据库，建立了重大水污染事件报告24小时值班制度和重大水污染事件月报制度。珠委于2009年出台了处置突发性水污染事件应急预案及水质监测、应急饮用水水源、应急调水等三个专项预案，初步建成了以应急预案为指导，以响应制度、值班制度为保障，以应急监测、应急调度为支撑的流域层面的突发水污染事件应急机制，成功应对了2011年“3·07”百色水库上游者桑河水污染、2012 年“1·20” 广西龙江镉污染、2013年贺江重金属污染等威胁流域跨界水安全的突发性事件。

五是建立省际水事纠纷调处及水事违法预防机制。2007年10月，珠委与云南、贵州、广西、广东、湖南、江西、福建等省（自治区）水利厅共同签署了《珠江流域片跨省河流水事工作规约》，明确跨省河流管理职责，规范省际边界河流水事活动，加强对跨省河流的管理和相邻地区水事活动的沟通协商，为规范和管理跨省河流水事活动提供了基本依据。在此基础上，加强流域与区域、行业与部门之间的合作，妥善处理了云贵省际、两广交界等跨省（自治区）水事矛盾。开展珠江河口、西江干流等重点水域的水事巡查、开发建设活动监测和巡查、水资源及河湖管理专项执法检查，查处违规项目，逐步建立水事违法和水事纠纷预防体系。

三、珠江流域水安全保障机制建设重点建议

为推动流域水利建设向“维护河流健康，建设绿色珠江”的目标迈进，完善具有珠江特色的流域综合管理模式和治水机制至关重要。当前，珠江流域层面的治水机制还存在跨区域、跨部门协调机制尚未覆盖全流域，工作机制依赖于行政命令和协调而缺乏可靠的立法保障，流域与区域管理事权划分不明晰，水事监察与纠纷调处制度的预见性不足，治水科技支撑水平不足等问题。必须着眼于全力推动绿色珠江建设规划实施，围绕“跨区域”“省界”等重点关键部位，聚焦流域“热点”“难点”，进一步加强治水机制及相应的科技手段建设，为流域水安全提供更坚实的机制保障。

一是加快绿色珠江建设，完善流域顶层约束机制。通过实施绿色珠江建设，推动形成全流域治水管水合力，并以绿色环保理念凝聚全社会重视流域生态文明建设的共识。当前，要加大公共宣传力度，增强公众参与意识，促进绿色珠江建设理念深入人心，动员全社会力量践行先进的水生态治理价值观和适应水生态文明建设要求的生产生活方式。要不断强化对涉水活动的约束和指导，紧紧围绕推动水资源统一管理的主线，进一步深化流域防洪、水量统一调度、跨界水污染处置等工作机制，积极推广节水型社会建设试点和水生态文明试点城市建设的有益经验，加强流域生态调度和生态补偿政策研究，夯实流域层面指导各地水管理实践的制度基础。

二是强化立法保障，完善流域水资源统一调度机制。以强化流域水资源统一调度的立法保障为重点，着眼于更广泛的水安全保障目标，包括提高枯水期西江、北江、东江和珠江三角洲的生态用水保障程度，保障重要断面在敏感期的生态需水，逐步实现全流域的生态调度，加快《珠江水量调度条例》立法进程，进一步明确流域机构对流域水资源统一管理的地位和职责，促进珠江流域水资源统一调度管理的制度化、法制化。

三是深化沟通协商，推动建立覆盖全流域的跨省（自治区）水资源保护协作机制。在现有“黔桂水资源保护与水污染防治协作机制”的基础上，紧抓江河源区、饮用水水源地、跨省（自治区）交界河段、重要水功能区等重点，将其逐步纳入云南、广东等省相关部门，扩大珠江流域水资源保护与水污染防治协作机制范围。成立由流域机构牵头，滇、黔、桂、粤等流域内各省（自治区）水利、环保等有关部门参与的更广泛的长效机制，研究推动建立流域生态补偿机制，完善并规范通过协商来预防、解决跨省（自治区）水污染事件引发的水事纠纷的方式，进一步加强珠江流域水资源保护和水污染防治的力度。

四是强化水政执法，完善预防和调处流域水事事件及矛盾的长效机制。依据《珠江流域片跨省河流水事工作规约》，制定省际水事纠纷调处应急预案，进一步建立信息共享和快速处置机制，增强工作机制的预见性和针对性。完善属地为主、条块结合、政府负责、部门配合、齐抓共管的水事纠纷调处机制，并针对水事矛盾多发、易发区域建立水事活动协商和水事矛盾排查制度。完善涉水事件巡查检查机制，强化珠江流域水行政执法保障机制，探索 “水利综合执法”与“联合执法”的新机制，在立法储备、政策研究、执法装备、组织机构建设等方面寻求突破。