论国库集中支付制度改革对行政事业单位财务管理的影响

○郭宁

（宁波保税区（出口加工区）会计核算中心 浙江 宁波 315800）

论国库集中支付制度改革对行政事业单位财务管理的影响

○郭宁

（宁波保税区（出口加工区）会计核算中心 浙江 宁波 315800）

经过十余年的努力，国库集中支付改革已经在我国行政事业单位陆续推开，在加强财政收支管理、提高财政资金安全与效率等方面起到了重要的作用。本文在介绍行政事业单位国库集中支付具体操作流程的基础上，对这项改革对单位财务管理的影响进行简要分析并提出相关建议。

国库集中支付 行政事业单位 财务管理

一、国库集中支付制度的操作流程

国库集中支付制度是以国库单一账户体系为基础，以国库集中支付为资金拨款主要形式的财政国库管理制度的简称。在这一制度下，国库将直接控制从预算分配、资金拨付、使用、银行清算直至资金到达商品和劳务提供者账户的全过程。其具体操作流程如下。

1、建立国库单一账户体系

国库集中支付制度的一项重要的内容就是建立单一账户体系，这个体系包括国库单一账户和各部门账户两大部分，前者由财政部进行国库财政资金管理，后者是由国库为政府的各个支出部门设立的，一方面直接划款，一方面便于反映不同部门的预算情况。

2、建立国库集中支付制度体系

图1 直接支付流程

图2 授权支付流程

（1）支出方式。国库集中支付制度具体可以分为财政直接支付和财政授权支付两种方式。财政直接支付是通过开具支付命令的方式，将指令下达到国库单一账户系统，把财政资金直接拨付到用款单位的账户。其中职工薪金支出，购买性支出以及中央对地方的专项转移支付，拨付企业大型工程项目或大型设备采购资金等是直接将财政资金支付到收款人的银行账户；转移支出，包括中央对地方的一般性转移支出中的税收返还、原体制补助、过渡期转移支付、结算补助等支出，对企业的补贴和未指明购买内容的某些专项支出，直接将财政资金支付到用款单位的银行账户。

财政授权支付的范围包括未实行财政直接支出的购买性支出和零星支出。授权支付是预算单位事先取得财政部门的授权，再自行开具授权支付令，由国库单一账户体系将资金支付到收款人的银行账户。

（2）支付具体流程。通过图1和图2可以直观地看到财政直接支付和财政授权支付的具体流程，这两种支付都是建立在现代化银行支付系统和财政信息管理系统的国库管理操作系统的基础之上的。

二、国库集中支付制度对行政事业单位财务管理的影响

我国国库集中支付改革工作已经日趋深入，改革过程中的各项政策、法律法规等相关制度的建设也日趋完善，这些在财政资金管理制度上的进步也对我国预算单位财务管理产生了很大的影响，既有机遇，也有挑战，我们的行政预算单位的财务管理人员需要在工作方式和服务理念上进行转变。具体来说，国库改革对单位财务管理所带来的挑战具体包括以下几个方面。

1、行政事业单位财务管理理念的挑战

实行国库集中支付制度改革后，财政资金由国库单一账户体系进行集中管理，各个单位不再拥有资金分散保管的权力，所获资金的数量需要由单位的预算报告和资金使用情况来共同决定，这种严格的拨付制度给之前财务管理混乱、资金使用浪费等现象敲响了警钟。可以说，国库支付制度的改革规范了财政管理，强化了各行政事业单位在使用财政资金时所受到的约束，维护了财政资金的使用效率，这些管理上的规范化无疑要求各单位转变先前落后的财务管理理念。

2、资金支付方式的挑战

实行国库集中支付制度改革后，财政资金由国库单一账户统一管理，这种集中式的管理是建立在先进的信息系统技术的基础之上的，必须通过申报用款计划、各单位账户管理、支付中心管理、银行资金清算等环节，把财政资金直接支付或授权支付给收款人，有效地避免了中间环节中发生的资金流失，而且剩余的财政资金也将重新回归到国库的单一账户之中，可以说国库制度的改革从根本上改变了预算单位原有的资金支付方式，也要求单位在申请资金时转变观念。

3、财务人员的素质和能力的挑战

国库集中支付改革是一项政策性很强的工作，对行政事业单位财务人员的业务水平也提出了更高的要求。行政事业单位纳入国库集中支付管理以后，单位会计人员也应与时俱进，提高学习的积极性与主动性，使自己在学识水平、专业知识和职业技能等方面都能达到相应的要求。

三、行政事业单位财务管理中存在的问题

财务管理是行政事业单位基于行使职能的过程中客观存在的财务活动和财务关系而产生的，是行政事业单位组织财务活动、处理与各方面财务关系的一项经济管理工作，是公共管理的重要组成部分。然而我国的行政事业单位由于长期没有明确服务型政府的概念，官僚主义作风严重，在财务管理方面也存在着诸多的问题，具体包括以下几个方面。

1、财务人员素质参差不齐

我国行政事业单位的财务管理人员和工作人员的素质不高，没有建立起完善的内部管理制度。财务管理对从业人员的水平要求很高，不仅需要熟知《会计法》等相关法律内容，还要有相关的财务管理知识，然而这是我国当前许多行政事业单位的财务管理人员所不具备的，他们缺乏基本的理财观念，整体财务知识的素质偏低，还有些单位的财务管理人员一人身兼数职，没有良好的工作团体，也没有专门的知识教育和业务培训，即使有新的制度和规定推出，也难以得到合理有效的实施和推行。另一方面，财务管理水平上的问题导致许多行政事业单位的财务管理人员的日常工作中仅仅是针对账表进行处理，没有形成财务管理人员对风险和资金流问题进行监管的职责习惯，单位内部的管理制度也不完善，有的行政单位甚至没有设立专门的财务管理部门，这就造成了单位内部不同科室之间财务状况十分的混乱，由于缺乏有效的监管，让一些单位内部存在着有账不报，公款开销以及私设小金库等财务问题。

2、预算管理不够细化

我国行政事业单位的财务管理工作中存在着重收支，轻预算的现象，有些单位甚至严重忽视预算编制和财务评价等内容，造成单位许多资金在使用时发挥不畅。在财务收支情况中，有的工作人员单纯的认为就是向财政部门“拿钱，用钱”的过程，因此对资金的具体预算上没有给予充分的认识，许多单位在工作中形成了跑财政的不良作风，在预算上的缺失也让单位在日常的财务工作中没有形成良好的纪律性和科学性，常常是脑袋一拍作出决定，随意性大，管理上不仅松散，而且混乱，这都大大降低了具体的财政资金的执行效率。

3、国有资产管理制度不健全

我国目前的国有资产管理部门没有明确好自身的职能所在，导致国有资产使用效率偏低，流失情况严重。由于单位部门之间的协调性差，没有形成很好的合作关系，导致我国在国有资产管理的问题上发生脱节。具体而言，部分行政事业单位的财务部门没有建立起完整的财务监管制度，加上对预算编制工作的缺失，造成其只负责日常账目上的收支，而对单位未来资金发展和资金使用的效率不予考虑；资金使用部门在资金使用后也对资金使用的情况没有很好的认识，这种财务管理上的混乱和失职，让不少行政事业单位的资产存在责任不清和账目不明的情况。另外，有的单位讲究面子效应，在行政办公条件上讲究豪华，铺张浪费现象严重，造成大量的国有资产没有运用到能真实改进国家经济的地方，有的单位在处理单位资产的时候没有委托专业的资产价值评估机构，而是擅自定价处理，造成国有资产的大量流失，还有些单位的负责人通过贱卖国有资产来收取回扣，这些都是由于财务管理上的缺失以及在管理内容上没有做出合理的判断所造成的，如果不及时解决这些问题，不仅会大量浪费财政资金，还会造成行政单位声誉的败坏。

4、内部控制不健全

我国行政事业单位的内部控制缺乏效率。造成这一问题的主要原因还是由于单位财务管理人员和工作人员的素质水平不高造成的，外加职责不明确，一人身兼数职等现象的存在，让财务管理中的审核监督问题浮于表面，有的单位干脆没有建立内部控制机构，有的虽然建立了却没能够有效的发挥其控制功能，导致在出现具体问题时没有一个完整严格的控制系统来进行规范化的处理，单纯的讲究灵活处理更多的是让管理人员搞一言堂，缺乏基本的科学性和民主性。

四、完善行政事业单位财务管理的措施

1、提高行政事业单位自主管理能力，并深化国库集中支付改革

行政事业单位因国库集中支付体制改革而减少了可自由支配的资金量，这一方面削弱了行政事业单位进行自身管理的积极性，但是另一方面这种自有资金的减少也要求行政事业单位提高资金的使用效率，加强自身管理，避免不必要的开支。当前国库集中支付制度应当成为行政事业单位进行管理的辅助措施，严格地控制资金和管理，从基层自身管理开始，加快提高行政事业单位自我管理的能力，将约束转化为动力，为有效提高工作效率创造条件。

2、严格划分国库收支范围和支付方式

行政事业单位的财务部门应积极做好国库支付管理，设置专人对国库集中支付资金进行管理，并按照资金的性质进行分配，可以纳入国库支付的资金只有财政性资金支付的业务，其它业务必须通过其他类资金中进行支付。从国库集中支付方式来看，主要包括财政直接支付和财政授权支付两种模式，对于单位具体采用哪种模式进行支付，相关部门在资金使用范围以及财政科目上都有较为明确的规定。行政事业单位应该根据相关部门下发的各类、款、项的财政拨款的支付范围和支付方式来对各类资金的支付范围和支付方式进行划分，并以此制定年度国库集中支付实施方案，根据不同类型财政预算拨款的用途和功能对资金管理权限和支出渠道进行界定。行政事业单位在确定了支付范围后，应根据自身项目体系的具体请款，构建完善的国库集中支付项目体系，确保财务会计活动的正常进行。

3、编制完善的内部用款计划

行政事业单位应该更加注重内部资金的管理，并建立完备的资金使用申请和批复体系。根据相关规定，行政事业单位应在国库资金支付范围内逐月上报该月的用款计划，另外为了适应实行财政国库支付的实际需要，行政事业单位各部门应以细化预算编制为基础，以季度为限编制用款计划。为了配合国库集中支付体系以及确保行政事业单位的资金运用能正常进行，行政事业单位不仅要对内部各部门下达预算通知，还应要求各部门依照年度事业计划和任务，以行政事业单位下发的预算数为基础来编制季度用款计划。基本支出预算的编制应该遵循均衡性原则，项目支出预算的编制应该遵循进度原则。行政事业单位则应该按照各部门的季度用款计划，以季度为单位为各部门划拨资金，且应该与财政下拨的国库零余额计划相符。

4、建立健全内部控制

以行政事业单位内部控制规范（试行）为指引对经济活动的风险进行防范和管控。通过明确权责强化预算单位内控意识，梳理流程健全内控制度体系，细化预算提高执行约束力等手段建立健全预算单位内部控制体系。完善的内部控制将在保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务效率和效果等方面起到至关重要的作用。

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