风景名胜区用地规划研究进展及启示

王小璘 张 祎

同济大学建筑与城市规划学院景观学系 上海 200092

1 风景名胜区用地规划内涵

风景区用地是风景资源存在和依赖的物质空间载体［1-2］。从保证风景区发挥主体功能、实现可持续发展的角度出发，明确用地属性，做好用地功能布局，健全用地监测与管理是协调风景区人地关系的重要措施手段。

风景区用地承载着珍稀的生态、旅游以及文化历史等资源，用地规划是风景区土地有效利用、合理开发以及风景资源得以切实保护的重要管理手段，用地规划与资源保护和开发之间有着密切的关系。合理的用地布局、有效的用地监管手段可以强化资源的保护，而风景资源的珍贵、不可再生性也同时要求用地规划更加审慎与科学。

2 风景名胜区用地规划研究进展

本研究参照王小璘［3］等的文献综述研究方法，通过梳理国内外相关议题近10年以来最新的研究进展、动态，归纳、总结其特点，分析其得失、利弊，以期为我国风景区用地规划的发展提供借鉴。

中文文献以“风景区用地”限定主题，从中国知网(CNKI)数据库检索到2004—2014年期间相关文章共163 篇，外文文献以“national park land use”限定“title，abstract，keyword”，从Elsevier 数据库检索到2004—2014年期间相关文章共173 篇。

2.1 风景区用地属性与功能

2.1.1 生态服务功能与价值

生态系统服务价值的内涵主要集中在提供产品、调节功能、文化功能以及生态支持等方面［4］。当前研究主要针对涵养水源、保持土壤、气体调节、产品价值以及生物多样性保护等方面，借助ArcGIS 技术平台所生成景观类型分布图，对游憩价值、多样性保护价值、地价(建设用地)、生物多样性保护价值、产品价值等进行估算，明确各类用地的生态服务价值，分析其历年间的时空分异，揭示风景区景观类型生态服务价值与环境因子之间的相关关系，为风景区的环境决策和管理服务提供参考［5-6］。

2.1.2 使用偏好与土地利用

就土地使用功能而言，使用者偏好，如个体需求及消费决策，都对未来用地规划模式产生一定的影响。Ribeiro［7］等研究建构了景观偏好空间框架，该研究将景观偏好研究与景观规划相衔接。Schmidt［8］则指出使用偏好影响了未来用地的潜在矛盾。其通过相应的技术手段将景观价值以及土地使用偏好转化为各类用地矛盾指数，并加以图面化呈现。

2.1.3 风景区用地分类

我国现行《风景名胜区规划规范》(GB50298-1999)中规定［9］， “风景区的用地分类应按土地使用的主导性质进行划分”，同时提出应与城市用地分类相协调。2012年1月我国新版《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)开始执行。谭侠等就目前风景区规划中使用的《风景名胜区规划规范》用地分类标准存在的问题进行了分析［10］。胡忆东等在现有既定分类框架分析的基础上，提出进一步细化用地类型，提高分类标准的可操作性与弹性，增设混合功能的旅游设施用地等策略［11］。

世界各地土地权属以及管理体制存在差异，因此，相关文献将该议题研究集中在土地覆被类型与规划目标间的相互关系以及用地属性监测以及管理策略等方面。Styers［12］等提出利用土地覆被分类作为管理与规划的工具，来筛选某一地区的景观生态健康指数。Hersperger［13］认识到用地单元通常具有复合功能，研究随机选取某区块，定位了9 大类使用类型，建构了用地复合使用数据模型。徐国士等就台湾太鲁阁国家公园1980—2003年用地属性的变化进行了分析，以期实现国家公园土地资源的有效使用［14］。

2.2 风景区用地评估与规划新技术

2.2.1 可持续性指标评估

用地可持续评价通常是以建构场地环境要素的可持续指标模型来评估同一场地不同规划方案的优劣。其中要素指标多依赖于专家评定以及业主意见，因此针对个案，难以建构统一的评估模式。Schädler［15］等的研究考虑将场地可持续评估指标转变为自动定量化以及直观的空间评估模型，将多学科空间优化算法介入其中，通过空间自动定量以及不同类别的土地使用功能系统设计来进行分析。韩雪［16］等从用地结构指标、经济指标、社会指标、生态指标4 方面对风景区的可持续旅游用地模式进行定量与定性评价分析，并提出了用地优化建议策略。黄文卿等提出永续管理指标系统，提出自然度、物种完整性、居民认同感等8 个永续指标及衡量标准，以帮助国家公园管理人员进行自我评价［17］。

2.2.2 多目标的适宜性评估方法

多目标评估的方式力图反映各个规划要求之间的差异，重视各要求之间的互补关系［18］。Pourebrahim［19］认为多目标评价的方法，尤其是网络分析法可以使得专家对规划框架内的社会、经济以及环境标准进行整合，并且为土地利用提供有效的空间方法［20］。

2.2.3 公众参与地理信息系统

公众参与地理信息系统(PPGIS)是在常规GIS受到批评的基础上产生的一种具有社会化特征的地理信息系统，兼具地理信息系统和公众参与的特点［21］。Brown［22］等提出借助于互联网，PPGIS 可在建构统一的评估框架基础上收集整理游客体验感知、环境影响以及设施需求等因素，帮助游客更好的感受与评估游憩环境。同时，游客数据与GIS 的图像化相整合，可直观与GIS 图层叠加，能够根据游客感知来对设施布局等进行决策与调整［23］。

2.2.4 建筑信息模型对风景区用地规划的支持

建筑信息模型可以用来展示整个建筑生命周期，包括兴建过程及营运过程［24］。刘雯［25］等提出BIM应用于风景名胜区规划，通过采集并分析场地环境中各影响因素，建构数据分析模型，以因子参数化来进行场地特征的综合数据分析，对风景资源以及用地适宜性加以评估，明确场地特征和规划要求。便于风景区后期的宣传展示［26］。

2.3 风景区用地控制协调模式

2.3.1 基于体系建构的用地控制模式

我国风景名胜区用地控制协调方法，国内研究较多集中于控制规划体系的建构［27］。代秀龙［28］等依托《城市规划编制办法》及相关规定，综合考虑风景区控制指标，并针对各类指标提出相应设计要求。谭侠［29］指出风景区与城乡控制性规划有一定差别，并就此制定出风景区控制规划的技术路线。唐军［30］等提出了风景区规划体系建构逻辑与建构框架，针对特定案例运用分区(ZONING)技术、GIS 分析明确各分区的空间准入要求，同时运用ROS(游憩机会频谱)理论对风景区游憩活动分类管理。

国外的研究，如Montis［31］分析了2000年《欧洲景观公约》(The European landscape convention)签订后6 个欧洲国家对《公约》所提出景观规划的一般原则与目标执行情况。

2.3.2 基于空间区划的用地协调模式

Geneletti［32］提出，将风景区划分为均等的用地单元，依托GIS 对各空间要素进行多目标的适宜性分析，在此基础上分配给每个用地单元最适宜的分区保护等级。国内风景区分区当前主要依据现行规范进行编制。束晨阳［33］探讨了我国风景区现有分区概念内涵及关系，提出风景区评价技术、核心景区划定、分区与土地利用等主要研究重点。

2.3.3 基于多目标整合的用地决策模式

Underwood［34］提出，将生物多样性保护的数据以及具有游憩价值的野生动物保护纳入到当地的用地规划中，通过模拟威胁和物种丰富度数据来识别高优先保护区以及未来具有发展潜力的地区。Elke Richer［35］以跨学科方式来评估防洪以及自然保护3种条件下土地利用的未来发展情景，为规划师提供更为全面的决策建议。

3 风景区用地研究的特点

3.1 用地规划内涵更加丰富

1)在价值导向层面，从单纯的风景游赏与开发利用，向资源生态效益、生态系统服务、文化价值以及社会价值拓展，力图真正实现风景区用地可持续发展;

2)在规划内容层面，从单一用地属性与区域定位向综合性弹性化的管理控制转变，加强对自然资源的保护和管理，制定实现不同层次目标的行动和措施;

3)在规划方法层面，从物质形态的规划模式向政策引导的决策模式转变，物质性规划比重显着下降，通过规划决策将各个利益团体目标与要求整合，提高规划的可操作性。

3.2 使用者更多影响规划决策

1)参与目标更明确，通过对使用偏好、游憩体验以及资源认知等数据的采集收集，明晰使用者与风景区用地协调之间的相互联系，从而更合理地指导规划决策;

2)参与方式更加多样，如各类调查问卷、手册以及展览会等，并已经建立一定规范与制度，从而让使用者更全面、彻底地参与到规划中;

3)参与过程更客观，系统科学、管理科学、运筹学、行为科学、心理学以及数理统计等学科知识介入到数据收集与分析处理过程中，使用者对风景区用地偏好、游憩需求以及美景度的认知均有相关量化技术支撑处理;

4)参与阶段更全面，当前使用者对规划的参与不仅出现在编制阶段，同时还表现在规划审批以及执行阶段。

3.3 用地控制定量化技术不断拓展

定量化研究是风景区用地规划研究进展中的一个突出特点，数据分析能够帮助决策者对控制土地使用、协调游览活动与环境容量之间的关系作出更为客观的判断。1)从景区自身属性出发，重视自然属性中各要素特征的数字化转换以及社会属性中参与者游憩行为数据的统计与分析;2)从景区评估与规划技术角度，数学模型、3S 技术以及量化指标广泛应用，涉及内容丰富;3)从规划方法与决策模式角度而言，对景区生态、经济、社会价值定量化，力图对景区用地在“征用、建设、管理、鼓励、补偿”等环节建构较为完备的数据基础。

4 结语

随着旅游业和城市建设的不断推进，风景区用地协调面临的问题日益多元化，诸如规划编制中景区内居民、企业的不同意见，实施中土地征用与安置等，风景名胜区用地协调规划的制定与实施需要多方面的利益群体参与以及认可。从研究方向上看，我国风景区在用地规划管理模式方面与国外仍存在一定的差距:一方面，仍然是以技术人员为主导，主要是自上而下的经验式静态规划，而缺乏利益群体的“参与—决策—反馈”过程，规划的实施难以落地。另一方面，当前各风景区管理分而治之，导致规划目标与管理方法尚不健全。当前亟待规划理论上的创新与改进，尤其需要各学科与各部门共同协作，多借助调查、GIS、数学模型等方法进行更加细致、深入的研究，优化提升管理模式，保障风景名胜区的健康、可持续发展。

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