贵州省占用征收林地管理现状及对策

陈 婷，张新方，刘明礼

(1.贵州省公益林管理中心，贵阳550001； 2.贵州省林业调查规划院，贵阳550003)

贵州省占用征收林地管理现状及对策

陈 婷1，张新方2，刘明礼2

(1.贵州省公益林管理中心，贵阳550001； 2.贵州省林业调查规划院，贵阳550003)

分析了贵州省占用征收林地管理的现状及目前管理工作中存在的问题，在林地管理方面针对性提出了的相关的对策与建议。

林地；管理；对策；贵州省

林地是国家重要的自然资源和战略资源，是森林赖以生存与发展的根基，是森林资源管理的核心。依法保护和管理林地，认真做好占用征收林地的管理工作，有利于维护林地所有者的合法权益，能有效控制森林资源的过度消耗，加快国土绿化进程，改善生态环境。对实现林业可持续发展及到2020年林地保护利用规划目标的实现和林业双增目标的实现具有十分重要的意义。

1 林地管理现状

1.1 林地资源概况

根据贵州省2013年林地年度变更调查成果资料显示，全省林地面积为1 017.81万hm2，占国土总面积1 761.67万hm2的57.78%。全省森林面积8373.93万hm2，占全省林地面积的82.27%。其中：有林地面积677.69万hm2，占林地面积的66.58%；疏林地面积831.23 hm2，占林地面积的0.82%；灌木林地面积236.19万hm2，占林地面积的23.21%；未成林地面积34.14万hm2，占林地面积的3.35%；苗圃地面积0.16万hm2，占林地面积的0.02%；无立木林地面积13.44万hm2，占林地面积的1.32%；宜林地面积47.73万hm2，占林地面积的4.69%；辅助生产林地面积0.15万hm2，占林地面积的0.01%。

1.2 占用征林地管理概况

自《占用征用林地审核审批管理规范》(林资发[2003]139号)颁布实施以来，贵州省2003—2007年共办理占用征收林地手续952宗，面积24354.2534 hm2，征收森林植被恢复费6.849 7亿元；2008—2012年期间共办理占用征收林地手续1 316宗，面积17 587.903 hm2，征收森林植被恢复费16.371 5亿元。与前一阶段相比，办理的占用征收林地数量增加38%，征收的森林植被恢复费净增加139%。随着工业化和城镇化带动战略的实施和西部大开发深入推进，高速公路、高速铁路、工业产业园区、水库等大型项目的建设，一方面加快了社会经济的发展，另一方面建设项目占用征收林地面积也不断增加。2013年贵州省共审核审批建设工程占用征收林地项目674宗，同意占用征收林地总面积4 272.9 hm2，为2012年同期的102%；征收森林植被恢复费4.050 2亿元，为2012年同期的0.10%。其中上报国家局审核用地27宗，占用征收林地面积2 198.4 hm2，占占用征收林地总面积的0.94%；征收森林植被恢复费2.061 7亿元，占征收森林植被恢复费的0.96%。占用征收林地项目在不断增加的同时，林地管理方式逐步改进，力度不断加强，林地管理已走上规范化、法制化的轨道，全社会依法使用林地的意识也在逐步加强。

2 存在的问题

2.1 违法使用林地形势严峻

近年来，在各级党委、政府的高度重视和大力支持下，贵州省森林资源管理工作取得了明显成效，为构建“两江”上游生态安全屏障作出了积极的贡献。但由于山多地少，没有平原地区支撑，随着全省工业化、城镇化进程的加快，各种大型建设工程占用征收林地规模较大，加之各类工业园区、经济技术开发区以及各类招商引资项目的开工建设，对林地的需求急剧增加，而林业部门又要确保林地保有量和森林保有量指标不能突破，这使得森林资源保护与利用矛盾日趋突出。在实际工作中，由于部分建设项目缺少项目备案、用地规划和项目初步设计批复等申报使用林地的必要报件，或因建设工期紧、或因地方政府干预，使得有些项目在未取得使用林地审核同意书的情况下先行开工建设，导致了违法使用林地案件数量增加。

2.2 完善林地手续的工作难度较大

采矿、采砂、采石、取土项目具有使用林地面积小、数量多、较分散、时间早等特性，存在无证开采、批准文件不全、不符合采砂采石取土规划要求、采矿许可证过期、补偿协议按现时现状签订困难、森林类别确定有争议(如过去部分砂石厂开工建设时不是公益林，由于开展公益林区划界定工作，现在又纳入公益林管理，测算的森林植被恢复费差距太大)等问题。这些属于历史遗留问题的项目，如果依法关闭，单靠林业部门无法完成；倘若要求业主按规定程序办理林地征占用审批手续，但这些项目又无法提供合法手续，致使在补办手续过程中存在很多困难，增加了依法处理和完善该类项目使用林地手续的难度。

2.3 林业工作站职能未充分发挥

近年来，由于绝大部分林业工作站完全由乡(镇)人民政府管理，其工作重心、人力、物力都发生了变化，导致林业工作站不能正常开展森林资源管理工作，相应职能不能正常发挥，严重影响了贵州省“两加一推”主基调主战略的深入实施，也对构建“两江”上游生态安全屏障、创建全国生态文明先行示范区进程和“双增”目标的实现带来较大困难。

2.4 各部门间协调配合不够

林业部门与国土等部门未能形成较好的配合机制，由于国土和林业主管部门之间对林地划分的标准存在差异，加之没有认真依法执行林业部门对占用林地项目的先行介入审核权，导致已取得采矿许可证或建设用地许可证的业主，对林业主管部门依法提出的补办林地手续的要求不予理睬，林业执法难以取得实效。此外，在部分县，县直各行政部门间联动执法的成效不够显著，导致依法查处涉林案件的力度不够，特别在毁林建房等违法案件的查处上，存在着执法责任主体不明、执法程序不规范等，甚至出现部门间推诿扯皮等问题。

2.5 对林地的保护与利用的认识不足

在社会经济快速发展的当下，对森林资源的保护重视程度明显不够，保护森林资源的法律意识还比较淡薄，全社会保护森林资源的氛围还未全面形成。尽管林业部门在林地保护与利用上做了大量的工作，但由于对依法办理使用林地手续的认识不够，加之部分地方政府对招商引资项目所做的用地承诺，导致部分投资商无视占用征收林地的相关法律法规和制度，不积极主动配合林业主管部门完善相关手续，个别地方出现了乱占林地、乱采滥挖等现象，而一旦林业主管部门进行查处时，有的地方政府往往以权压法，进行行政干预。

3 对策与建议

林地资源是森林资源的基础，保护林地资源安全，不仅是改善生态环境、维护生态安全的重要举措，也是应对气候变化、增加森林碳汇的重要途径，更是促进地方经济可持续发展、增加农民收入的重要保证。为了有效保护森林资源，必须坚持红线观点和底线思维，用生态文明理念统领森林资源管理工作，正确处理经济社会发展与生态环境保护的关系，切实增强森林资源保护意识，规范森林资源利用行为，提高森林资源管理水平，“守牢生态屏障不退”底线，为贵州科学发展、后发赶超、同步小康创造更好的生态条件。结合贵州省实际情况，提出如下建议：

3.1 加强管理，减少非法占用林地

1) 加大考核力度，认真落实责任。把保护林地放在与保护耕地同等重要的位置，划定林地保护红线，建立和完善林地资源保护发展年度目标考核制度、领导干部任期林地资源保护发展目标责任制度、林地保护责任追究制度、破坏森林资源大要案查处情况发布制度和森林资源保护管理重大事项约谈制度，把林地保有量、森林保有量纳入领导干部任期目标和年度目标责任考核的重要内容，签订保护发展林地资源目标责任书，明确保护发展林地资源目标，层层落实工作职责，严格考核、奖惩。

2) 依法办理占用征收林地手续，尽量减少占用林地。凡是勘查、采矿和修建道路、水利、电力、通信、建筑等各项建设工程，应当尽量不占林地。确需占用林地的，都必须依法办理占用征收林地手续，并且应当按照集约节约的原则，尽量少占林地。加强对林地森林资源的保护与管理，在涉及占用征收林地的招商引资项目和当地政府有关单位作为业主的基础设施项目中，必须积极主动支持、协调和督促业主单位办理占用征收林地审核审批手续。

3.2 强化林业工作站管理，充分发挥其职能

乡镇林业站是国家在基层惟一的林业综合执法和管理机构，保护和发展森林资源是林业工作站的重要职责，加强对乡镇林业工作站的管理，采取有效措施，加大对乡镇林业工作站的机构、站房和队伍的建设力度，稳定人员编制，增加管护人员和工作经费，改善工作条件，加强人员业务培训和管理，提高队伍素质和依法行政水平，充分发挥乡镇林业工作站在森林资源保护和管理工作的重要作用，确保森林资源得到有效保护。

3.3 严格执行预审制度，处理好开发与保护的关系

凡涉及占用征收林地的各类建设项目在选址(拟选址)和土地招拍挂前，必须征求所在地县级林业行政主管部门意见，实施前置审查。未经同意，各项目审批部门、国土及规划部门一律不得办理相关手续，严禁为规避林业主管部门的审核审批，故意将林地确认为其他地类；严禁越权审批，严禁以大化小、化整为零的方式规避上级林业主管部门的审批。

在实施各类土地开发利用活动中，有关部门特别是国土与林业主管部门要加强工作协调、沟通与配合，形成联合工作机制，完善工作程序，依法、妥善处理好土地开发利用与林地保护的问题，避免违法使用林地、滥伐林木等破坏森林资源行为的发生。

3.4 严厉查处和打击破坏林地的违法犯罪行为

各级人民政府应积极支持并主动督促当地林业行政主管部门开展林地管理工作，严厉打击各类违法占用林地的行为，不得对当地林业行政主管部门的林地执法工作施加行政干预。要按照属地管理和“谁批准谁负责、谁破坏谁恢复”的原则，从严从重打击各类乱占滥用林地等破坏森林资源的违法行为，对遭到破坏的林地必须按时限要求恢复森林植被。在林地管理使用中，对玩忽职守、滥用职权、徇私枉法造成森林资源破坏的国家工作人员，要督促有关部门根据相关规定，追究相关人员的责任，构成犯罪的，要移送司法机关追究刑事责任。

3.5 加强林地用途分级管理

1) 严格限制林地转为建设用地。林地是林业发展和生态建设的基础，不得擅自改变用途。对各类使用林地的建设项目，应提前介入，依法严管，建立使用林地预审制度。对各项工程选址中出现的生态建设敏感区、脆弱区，或珍稀野生动植物生长地及栖息地，或古大树木生长群落，应提出必要的避让和保护措施，切实做到有效保护森林资源，促使建设工程不占或者少占林地；对国家法律法规和政策明令禁止供地建设项目使用林地的规定应严格执行。

2) 严格控制林地转为其他农用地。禁止毁林开垦等将林地转化为其他农用土地。在农业综合开发、耕地占补平衡、土地整理过程中，不得挤占、破坏林地。对国有林场已经开垦种植、破坏的林地逐步还林。

3) 严格保护公益林地。合理区划界定国家级公益林地和地方公益林地，按事权等级完善和落实森林生态效益补偿基金制度和管护责任制。严禁擅自改变国家级公益林的性质、随意调整国家级公益林地面积的、范围或降低保护等级。禁止在国家级公益林地采石、采沙、采矿、取土，严格控制勘查、开采矿藏和工程建设占用征收国家级公益林地。除国务院有关部门和省人民政府批准的基础设施建设项目外，不得占用征收一级国家级公益林地。

4) 加大临时占用林地和灾毁林地修复力度。加大临时占用林地管理力度，临时占用林地期满后必须按要求恢复林业生产条件，及时植树造林，恢复乔灌植被。加强林地和森林生态系统的防灾、抗灾、减灾能力建设，减少自然灾害损毁林地数量，及时对灾毁林地进行修复治理。

5) 从严制止乱占滥用国有林场林地。建设项目应不占或少占国有林场林地，确需占用国有林场林地的，应与当地县级林地保护利用规划充分对接，严格执行林地分级保护管理措施，并在项目选址和可行性研究阶段进行评估工作中，充分说明不能避让的理由。并通过采取流转集体土地等方式对林地进行补充，确保国有林场经营面积不减少。

6) 加强林业行政执法。强化森林公安等执法机构建设，实行林业综合执法，健全和完善林业执法监督体系，加强执法监督，规范执法程序，提高执法队伍综合素质和执法水平，同时加强林业法律、法规的宣传普及，增强公众法制意识。

3.6 加大宣传，提高认识

通过发放宣传资料、下达停产待查通知书、征占用林地催办手续通知书、关闭矿点通知书，举办培训班等形式加大对林业法律、法规的宣传，向社会广泛宣传开展森林资源保护管理工作的重大意义，努力提高全社会的法律意识，让人们自觉地知法守法，切实保护好森林资源，营造全社会支持和重视森林资源保护的浓厚氛围，提高全社会依法保护森林资源的积极性，从而形成人人自觉保护林地，支持林地管理的社会风尚，达到加强林地管理、防止林地资源流失的目的，为实现生态平衡广泛的社会群众基础。

[1] 王科，韦龙斌，陈秀庭.广西壮族自治区占用征收林地管理探讨[J].中南林业调查规划，2013，32(2)：23-25.

[2] 赵斌，袁志敏.贵州省林地资源保护利用现状与对策探讨[J]. 中南林业调查规划，2014，33(2)：14-16.

[3] 贵州省林业厅.贵州省林地保护利用规划大纲(2010-2020年)[S].2011.

CurrentstatusandCountermeasuresofForestlandOccupation&ImpositionManagementinGuizhouProvince

CHEN Ting1，ZHANG Xinfang2，LIU Mingli2

(1.Guizhou Provincial Public Benefit Forest Administration Center，Guiyang 550001，Guizhou，China；2.Guizhou Forestry Survey and Planning Institute，Guiyang 550003，Guizho，China)

This paper introduced the current status and analyzed problems of the forestland occupation & imposition management in Guizhou province,and put forward countermeasures and suggestions of forestland management.

forestland； management； countermeasures； Guizhou province

2014-09-28

2014-10-21

陈婷(1981-)，女(侗族)，贵州铜仁人，工程师，主要从事森林资源管理等工作。

F 326.22; S 750

A

1003-6075(2014)04-0025-04