努力推进草原畜牧业转型升级

文│巴特尔（新疆维吾尔自治区畜牧厅副厅长）

在草原牧区，地方政府发展经济和牧民增收致富的愿望强烈，造成草原上放养的牲畜越来越多，开垦草原发展种植业的面积越来越大，采挖和销售草原药用植物资源的市场越做越强。

“十二五”以来，在新疆维吾尔自治区党委、人民政府的正确领导下，自治区畜牧厅以开展“兴边富民行动”为契机，围绕《新疆维吾尔自治区兴边富民行动规划(2011—2015)》确定的目标与任务，通过完善工作机制，实施利民惠牧项目，全面贯彻落实兴边富民行动发展的各项政策，解决了一大批边境地区，特别是边境牧区牧民群众生产生活中面临的突出困难和问题。在促进边境牧区的团结稳定，推进草原畜牧产业发展与转型升级，推动边境地区和牧区经济社会各项事业发展方面，开展了一些工作并取得了一定成效。

一、牧区经济社会发展基本情况

新疆是我国五大牧区之一，拥有可利用草场面积7.2亿亩，占全国可利用天然草场总面积的23%；新疆土地资源丰富，拥有耕地7600万亩，农作物副产品饲料资源丰富；各族群众具有从事畜牧业生产的悠久传统和丰富经验。具有发展现代畜牧业的良好资源条件和物质基础，是我国重要的良种畜和畜产品生产基地。

新疆是游牧民族聚居的主要区域。全区有牧民27.58万户，116.47万人，占全区乡村总人口的11%。主要包括哈萨克、克尔柯孜、蒙古、塔吉克等少数民族。全区现有牧业县22个、半农半牧县15个。绝大多数地处边境边远山区，自然条件恶劣。有国家级贫困县10个、自治区级贫困县4个、易灾县27个。边境牧业县及半农半牧县拥有草原面积5.26亿亩，可利用草原面积4.12亿亩，占全区可利用草原面积的57%。2012年年末牲畜存栏1380万头只，占新全区牲畜总存栏的约30%。新疆国有牧场在促进牧区经济建设发展，推广先进技术，巩固边防中占有重要的历史地位。目前，全区有未改制国有牧场123个。国有牧场拥有草场总面积51l4.98万亩，牧业人口6.81万人。存栏牲畜132万头（只）。

二、边境牧区经济社会发展的主要成效

党的十一届三中全会以来，国家相继出台了一系列扶持牧区经济社会发展的政策措施。自治区也结合新疆牧区实际，配套出台了一系列促进牧区生产发展、兴牧富民的优惠政策。这些政策措施的实施，有效推动了新疆牧区社会经济的发展。

1.国家基本政策在牧区得到贯彻落实。牧区牧业及半农半牧业县牧民共承包草场3.17亿亩，占全区可利用草场面积的76.9%，落实草原承包的牧户达到10.59万户。2006年，根据国务院的统一要求，免除了牧区牧业税、特产税、三提五统等政策性收费项目。据测算，牧区牧民每户每年平均减负近2000元。2009年，又免除了农牧民动物防疫费，牧区牧民平均每户每年减少负担500元左右。随着政策的不断落实，大大激发了牧区牧民群众的生产积极性，有效推动了边境牧区社会经济发展。

2.国家支农惠农政策逐步惠及牧区。近年来，国家和自治区支持农村牧区的力度明显加大，这些政策已经逐步惠及到广大牧区牧民群众。

一是以落实《规划》为龙头，加快边境牧区社会经济发展。通过制定《新疆维吾尔自治区兴边富民行动规划(2011—2015)》，规划安排项目2886个、资金782.56亿元。制定《新疆维吾尔自治区扶持人口较少民族发展规划(2011—20l5)》，规划项目2771个、资金37.10亿元。两个《规划》项目主要涉及边境牧区安居富民、定居兴牧、牧区交通、农业、电力、水利、文化建设等内容。边境牧业地区所在地州、县市也结合本地实际和行业特点，制定了相应的兴边富民行动“十二五”规划，确保了兴边富民行动工作的顺利实施。

二是草原生态保护补助奖励机制政策惠及牧区群众。继续落实2011年划定的1.515亿亩草原禁牧任务，其中150万亩重点水源涵养区禁牧措施力度最大、成效最为显著。伊犁州直、昌吉州、巴州等地（州）将那拉提、天池、巴音布鲁克等重点水源涵养区禁牧与天山申遗工作紧密结合，严格落实禁牧制度，草原植被恢复明显，草原景观显著改善，为新疆天山申遗成功作出了突出贡献。落实了5.385亿亩草原草畜平衡牲畜核减转移任务，2013年核减转移牲畜161.14万羊单位，2011—2013年累计核减转移牲畜870.18万羊单位，全面实现了草畜平衡管理。落实了578万亩牧草良种补贴任务，其中直补到户面积468.96万亩，实行项目管理面积109.04万亩，补贴资金已拨付各地。完成了2013年27.5万户牧民生产资料综合补贴发放任务；全面完成了2011—2012年国家下达新疆共126.72万头（只）活体良种公畜采购补贴任务，共采购补贴种公牛114.12万头、种公羊12.6万只，补贴资金1.32亿元。

三是退牧还草工程建设成效显著。结合自治区27座定居兴牧水利水源骨干工程建设，已建设人工草地16.93万亩，完成围栏建设611万亩。

四是游牧民定居工程建设取得实效。全面完成了2012年自治区下达的第一批1.25万户游牧民定居住房和配套完善2011年度1.585万户游牧民定居生产设施建设任务，工程建设总投资15.39亿元，完成定居房建筑面积90万平方米、圈舍面积71.3万平方米、贮草棚建筑面积3.65万平方米。继续推进2012年国家下达新疆第二批2.71万户游牧民定居建设任务，截至2013年10月末，已落实到位资金32.92亿元，占总投资的98.2%，完成投资29.7亿元；全区已开工2.71万户，开工率100%；完工2.54万户，完成率93.8%；已完成定居房215.2万平方米、圈舍建筑179.4万平方米、贮草棚23.3万平方米。

五是国有牧场危房改造工程建设有序推进。2013年新疆国有牧场危房改造建设任务为23386户，计划总投资21.047亿元。截至10月末，已开工21679户，开工率92.7%，完工19580户，竣工14705户，其中原址兴建9186户、异地新建6043户、改扩建6450户，实际完成投资16.1512亿元。

3.牧区基础设施建设力度加大，牧民生产生活设施建设得到明显改善。自治区紧紧抓住国家加大对新疆支持力度和对口援疆工作的机遇，在广大边境牧区和少数民族聚居区建设了一批重点项目，为边境牧区的经济社会发展奠定了基础。

一是边境牧区基础设施建设得到加强。截至2012年底，自治区农村公路总里程已达到10.8万公里，已有99.8%的乡镇和97.4%的建制村实现通达，有98.2%的乡镇和74.4%的建制村实现通畅。用于边境牧业县市和人口较少民族聚居村各类水利工程项目总投资达59亿元，建成水厂78座，铺设输水管道6359公里，解决了57.52万人安全饮水问题。全区安居富民工程建设任务为90万户，实际开工94.7万户，竣工81.7万户，开、竣工率分别达105.2%和90.8%，共有120多万农牧民喜迁新居。积极服务边境地区和人口较少民族聚居区“三农”发展，实施了无电村通电工程，使农牧区95%的农牧民用上了照明电。

二是牧区社会事业全面进步。边境地区学前教育、义务教育、中等职业教育阶段，农村学生全部实现免费教育。86%的农村牧区寄宿中小学生享受到各级政府的生活补助；实施边境地区基层医疗卫生服务体系建设项目405个，新农合参合率持续保持在99%以上，大大减轻了广大农牧民看病难、住院难的负担；以西新工程、广播电视村村通工程、户户通工程等公共文化重点工程建设为载体，不断提升广播影视公共服务水平；在边境地区安排各类科技资金1.75亿元，项目332项，使边境牧区县市科技创新能力和科技进步水平显著提高。

4.畜牧业法律法规体系的逐步完善对牧区经济发展的保障作用加强。随着《草原法》和《自治区实施<草原法>办法》的深入贯彻，草原有偿使用制度的落实，牧民依法保护自己的合法权益的意识逐步提高，责任感明显增强。非法乱开草场和在草原上滥挖药材、破坏草原的现象得到有效遏制。

《畜牧法》颁布实施以来，广大牧区畜禽良种生产、地方资源保护工作得到了社会各界广泛关注。自2006年起，国家相继在新疆启动了奶牛、肉牛、绵羊良种补贴项目，针对边远牧区牲畜良种率低的问题，已惠及到部分边境县市的部分牧民。自治区于2007年启动了优良种公畜补贴政策，近年来，通过国家良种工程建设和自治区重点扶持，至今已对l6个地方畜禽品种实施了有效保护建设。

《动物防疫法》和《自治区实施<动物防疫法>办法》的颁布实施，促进了动物疫病防疫工作的开展。边境牧区乡镇畜牧兽医站均实行了“三权归县”，在编人员工资全部纳入当地财政统发。同时，国家重大动物疫病强制免疫补助、国家畜禽疫病扑杀补贴政策以及村级防疫员补贴政策得到了全面落实。牧民主动防疫意识增强，重大动物疫病的发病率、死亡率和造成的直接经济损失，呈逐年大幅下降态势。

5.边境牧区特色产业加快发展。我们注重发挥边境牧区资源丰富的优势，一是大力培养和发展特色优势产业。目前，已实施兴边富民行动支持特色优势产业县11个，占到边境牧业县的三分之一。扶持项目资金由“十一五”末的每县每年400万元增加到了1300万元。形成了以养殖业、民族手工艺、牧区旅游等为主的特色产业，成为边境牧区群众增收的重要渠道。二是积极推进肉羊综合生产能力建设。2013年，为加快新疆肉羊肉牛产业发展，自治区党委、人民政府新增畜牧业贷款22.04亿元，重点支持肉羊肉牛产业发展，实现了投入的重大突破。全区引进生产母羊21.3万只、生产母牛1.02万头，新建肉羊肉牛规模养殖场（小区）677个，进一步夯实了产能建设基础。三是坚持因地制宜、因族举措的原则，使牧区哈萨克、柯尔克孜等少数民族手工业、种养殖业等传统生产经营活动得到了长足发展，成为边境牧区少数民族群众增收致富新的增长点。一批特色浓郁、环境优美的少数民族风情民居得到合理保护，优秀传统文化得到了较好传承。四是推进牧区劳动力转移工作。自治区加大了牧民劳动技能培训，积极引导牧民发展民族手工业、餐饮业、牧区民俗旅游业、运输业等二三产业，拓宽牧民就业和增收渠道。实施牧区劳动力转移技能培训10多万人次，组织转移牧区劳动力8万多人次，增加了牧民的劳务收入。

三、牧区社会经济发展中存在的主要问题

新疆草原牧区是少数民族聚居区，是生态环境脆弱区和贫困人口集中分布区，也是经济文化发展落后地区。牧区少数民族牧民，常年游牧于广阔疆域，守边固土，造成生活相对贫困，自我发展能力薄弱。

1.经济发展与生态保护的矛盾突出。在草原牧区，地方政府发展经济和牧民增收致富的愿望强烈，造成草原上放养的牲畜越来越多，开垦草原发展种植业的面积越来越大，采挖和销售草原药用植物资源的市场越做越强。加上超载过牧、乱采滥挖、无序开垦，使得草原不堪重负，草场退化、生态环境恶化问题依然存在。虽然国家加大了草原保护与建设投入力度，草原生态工程实施使项目区的草原生态系统得到了一定恢复，草原局部生态环境得到改善和优化。但由于禁牧、休牧后，没有从根本上解决牧民的生产生活问题，牧区经济发展和牧民增收与生态保护的矛盾突出，草原整体恶化的趋势没有得到根本改变。

2.牧区基础设施建设滞后。长期以来，新疆草原牧区基础设施建设严重滞后，投入明显不足。虽然国家的投入成倍增长，但国家投资主要侧重于生态保护项目，在牧区基础设施建设投入方面，特别是在人工饲草料地建设和牧区水利设施建设投入方面严重不足，直接制约了牧民定居饲草料基地的开发和利用。由于新疆牧区传统畜牧业生产方式还没有得到根本改变，造成牧区牧民自我发展能力不足。同时，由于牧区水、电、路、通讯、文化、卫生等配套基础设施建设涉及行业多，操作难度大，需要资金多，牧区基础设施建设需要更多的支持。

3.牧民定居水平整体不高。虽然新疆在实施牧民定居工程建设上取得了一定成绩，但还存在一些问题：一是进展缓慢，目前仍有16.93万户牧民尚未实现完全定居，任务仍然十分繁重。二是定居水平整体不高，大多数依然是“人定畜不定”现状，实现真正意义上的定居户比例不到40%，有房无地、有地无水、有畜无草、棚圈简易、饲草料不足等现象普遍存在。不仅生产生活设施非常落后，而且自我发展能力十分不足。

4.牧民收入水平较低。新疆草原畜牧业仍然沿袭常年游牧和数量扩展型的传统发展模式。四季转场、常年游牧、逐水草而居的传统生产生活方式，既是传统草原畜牧业的真实写照，也是长期制约草原畜牧业发展的瓶颈。牧区生产周期长，牲畜死亡率高，经济效益低，牧民收入来源单一，牧民收入水平普遍较低。广大少数民族牧民已成为各地收入最低、劳动技能最低、受教育程度最低、自我发展能力最弱的一个阶层。广大牧区已经成为自治区推进全面建成小康社会建设目标的难点和重点。

5.抵御自然灾害能力严重不足。新疆是我国草原放牧业的气象灾害主要发生区。全区有60多个牧业易灾县（市），占总数的68%。也是草原生物灾害危害严重的省区，长期以来，受自然环境、生产基础和传统畜牧业生产方式等因素制约。新疆牧区防灾减灾体系建设依然滞后，应对牧业重大自然灾害的应急机制不完善；牧业灾害监测预警评估体系不健全；草原牧区防灾基础设施建设滞后，给草原畜牧业持续发展造成隐患。

四、加快牧区经济社会发展的政策建议

新疆草原牧区经济社会整体发展水平还比较落后。但作为支撑新疆牧区经济发展的草原畜牧业，其自然资源优越，纯天然、无污染的绿色品牌优势和低耗高效的发展潜力依然突出。重视“三牧”工作，加强草原保护建设，合理利用草原资源，在改造提升传统畜牧业，开拓创新现代畜牧业进程中，通过建立促进牧区经济发展、牧民增收和草原生态保护长效机制，对于促进扶贫开发、加快产业发展，巩固民族团结、维护边疆稳定、建设和谐社会具有特殊重要的意义。

1.提高社会各界、各有关部门对新疆牧区经济社会发展问题的重视。建议协调组织水利、交通、农业、教育、医疗、卫生、金融等部门，针对新疆牧区经济社会发展问题广泛开展调研，从各层面、各环节提出支持牧区经济社会发展的具体政策措施。

2.坚持保生态、惠民生、促转型，全力推进草原牧业重点民生工程建设任务的落实。加强与相关部门的沟通协作，强化资金落实与督促检查。全力推进草原生态补奖机制、退牧还草、牧民定居和国有牧场危房改造等牧业重点民生工程建设任务的落实。结合草原生态补奖机制、退牧还草和牧民定居工程，大力推进牧区人、草、畜配套工程建设。结合定居兴牧水源骨干工程建设，积极推进人工草地建设工作；因地制宜推广农草间作、林草间作等饲草高效种植模式和饲草料加工综合利用技术，提高饲草料生产保障能力。稳步推进全区草原生态功能区域划分、基本草原划定和规范完善草原承包工作，全面开展草原畜牧业转型示范工作，促进草原畜牧业转型升级。对关系牧区社会经济发展的牧区水利、牧区道路、牧区电力、游牧民定居、草原生态保护、畜禽良种繁育体系、动物防疫体系建设等重点工程，给予特殊的发展扶持政策，及早立项，不断扩大规模和实施范围。

3.加快牧区生态环境建设，确保牧区经济持续发展。一是建立草原生态补偿长效机制。加大对牧民因草原生态建设需要而失去或限制使用草原生产资料的补偿力度。延长禁牧、休牧补贴年限、提高补助金额，禁牧区由每年每亩4.95元提高到每年每亩10元；休牧区由每年每亩1.24元提高到每年每亩2.5元；补助期由5年延长到10年。鼓励减牧或禁牧牧民发展饲草料生产，建议国家参照国家粮食生产良种补贴和生产资料综合补贴的标准，给予每亩草原150元种草补助。二是提高草原生态保护建设补助标准。提高草地补播改良补助标准，将草原补播补助标准由目前的10元提高到80元。扩大草原生物治理规模计划，将草原鼠虫害每亩防治补助标准由目前的1元，提高到5元。扩大新疆牧区草原毒害草年防除规模至500万亩，按照每亩30元标准给予防除补助。

4.扩大支农惠农政策覆盖面。一是扩大提高国家支农惠农政策对牧区牧民的补贴范围和标准，将畜牧业生产机械、生活机电全部纳入到国家农机补贴范围。二是对草原牧区能繁母畜实施饲养补贴。参照国家现有的能繁母猪饲养补贴政策，按照能繁母羊50元／只，能繁母牛150／头元标准进行补贴。三是解决牧区牧民缺少基本口粮的实际问题，制定出台对牧区牧民口粮补助的长期扶持政策。四是对牧区肉牛肉羊规模化家庭牧场进行标准化建设进行补助。参照国家蛋鸡以奖代补，和奶牛、生猪标准化养殖小区建设补助标准，对新疆牧区年出栏肉牛200头、肉羊1000只以上家庭牧场，给予每个牧场50万元的标准化建设补助。

5.强化牧区畜牧业防灾减灾体系建设。一是将新疆37个牧业县及半农半牧业县全部纳入易灾县建设范畴。按照五年一轮对易灾县在重点灾区建设防灾减灾饲草料基地、牲畜越冬暖圈、牧区饮水等工程进行补助，每县每轮建设补助500万元；二是建立牧区防灾饲草料储备机制。提高牧区防灾减灾能力，使主要牧区防灾草料储备总规模达到5万吨，建议国家对牧区草料库建设给予扶持。

6.尽快出台加快国有牧场经济发展扶持政策。一是按照地方乡镇的标准，全面落实国有牧场的各项支农惠农政策。将国有牧场行政支出、社会公益性支出和职工缴纳的管理费用列入税费减免转移支付范围。二是帮助解决国有牧场职工的社会保障问题，将国有牧场职工全面纳入国家社保、医保和最低生活保障范围，并对企业和职工欠缴的保费进行全额补助。三是尽快确定国有牧场土地权属，对国有牧场土地确权登记费用进行全额补助。

7.加强牧区素质教育工程，促进牧区劳动力转移。一是加强青年牧民畜牧业实用技术和劳动技能培训，确保牧区每年有4万劳动力得到培训。建议国家加大对自治区牧区劳动力转移培训基地建设的支持力度，逐步建立起以自治区和各地州农业院校、职业学院为依托，以县(市)培训基地为基础的覆盖全疆的技术培训网络。二是鼓励和支持牧区牧民进行劳动力转移，设立牧区劳动力转移创业基金，扶持具有民族特色的手工艺制品、传统民俗食品加工业和牧区草原旅游业发展，对转移就业的牧民给予创业资金扶持。