为党内法规制定明确时间表和路线图

刘武俊

2013年11月，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》（以下简称《纲要》）正式发布。《纲要》对今后5年中央党内法规制定工作进行统筹安排，提出了指导思想、工作目标、基本要求、主要任务和落实要求，确定了一批党内法规重点制定项目。这是我们党历史上第一个党内法规制定工作五年规划，标志着党内法规制定工作进入新阶段。

党内法规规划是党执政治国的重要法宝

作为最高立法机关，全国人大及其常委会有自己的五年立法规划，而作为执政党的中央机关，党内法规制定也有了专门的五年规划。继2013年5月27日中国共产党公开发布《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》两部重要新法规后，《纲要》进一步为党的法规制度建设勾勒出清晰的蓝图。通过制定实施《纲要》，有计划有步骤地统筹推进党内法规制定工作，对于加强党内法规制度体系建设，推进党的建设制度化、规范化、程序化，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平，具有重要而深远的意义。

制定党内法规规划纲要是加强党的制度建设的一项战略工程。《纲要》明确了今后一个时期党内法规建设的时间表和路线图。《纲要》提出，在对现有党内法规进行全面清理的基础上，抓紧制定和修订一批重要党内法规，力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，实现基础主干党内法规更加健全，实践亟须的党内法规及时出台，配套党内法规更加完备，各项党内法规之间协调统一，党内生活更加规范化、程序化，党内民主制度体系更加完善，权力运行受到更加有效制约和监督，党执政的制度基础更加巩固，为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。

党的制度建设领域同样要实现“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，同样要做到科学立法。党内法规建设是特殊的党内立法活动，是执政党依法执政的应有之义。所谓依法执政，既是指党在宪法和法律的范围内活动，依据宪法和法律执政，也是指依据党内法规等重要红头文件执政。党内法规是执政党依法执政的重要依据，是执政党意志的重要载体。

加强党内法规建设需遵循的原则

治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度。党内法规是党的制度的重要组成部分，是党内规章制度的高级形态。党内法规建设是党的制度建设的核心环节。一个政党内部规章制度的完备程度，是其发展成熟与否的重要标志之一。当前党内法规建设的确存在一些突出问题和薄弱环节。例如，现有党内法规制度中存在的系统性、整体性不足问题日益突出，特别是有的基础主干党内法规、配套性党内法规和实践亟须的党内法规尚未出台，明显滞后于实践的发展和形势任务的需要。《纲要》的制定实施，有利于立体式、全方位推进党内法规制定工作。

加强党内法规制度建设，要按照于法周延、于事简便的原则提高制度制定质量，立体式、全方位推进制度体系建设。坚持宪法为上、党章为本，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，并按照党章确定的基本原则、要求和任务，推进党内法规制定工作；坚持整体推进、突出重点，着眼于构建系统完备的党内法规制度体系，立体式、全方位推进党内法规制定工作，并按照急用先立原则，抓住核心、关键、亟须制定的党内法规项目，集中力量推进；坚持发扬民主、科学制定，确保党内法规适应党的建设和党的工作需要，体现广大党员干部意愿；坚持改革创新、与时俱进，注重把实践中的成功经验和规律性认识上升为党内法规，并及时修改同实践要求不相适应的党内法规；坚持严谨规范、有效管用，按照于法周延、于事简便的原则，提高党内法规制定水平，使规定更具有针对性、指导性和可操作性。

加强党内法规制度建设，要坚持制定和清理相结合，重视常态化的法规清理，避免法规执行“相互打架”。实践中，一些党内法规存在相互重叠、“相互打架”等现象，导致执行困难，影响了党内法规的统一性、严肃性和权威性。因此，党内法规制度建设不只是制定和修订法规，也包括法规清理，及时废止重复、过期、失效的党内法规。实际上，本次《纲要》的制定，正是建立在对红头文件集中全面清理的基础上的。2013年8月，中央发布《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》。据统计，首次清理改革开放以来中央制定发布的767件党内法规和规范性文件中，近四成被废止和宣布失效。这次法规清理为《纲要》的顺利出台打下了坚实的基础。法规清理的常态化和制度化，是党内法规制度建设不可或缺的重要内容。

关键在于执行落实

法规的生命力在于执行。《纲要》突出强化了党内法规建设的保障措施，不仅明确提出了今后5年党内法规的重点制定任务，还从提高党内法规制定质量、加大党内法规宣传力度、健全党内法规执行机制、充分发挥党内法规工作机构作用等方面，对党内法规建设进行了全面安排和系统部署。为确保《纲要》各项要求落到实处，建议承担统筹协调任务的有关部门抓好任务分解，拟订年度计划，及时协调解决起草工作中涉及的重要问题，切实加强对《纲要》实施情况的跟踪分析和督促指导。同时，承担党内法规起草任务的中央有关部委和单位，也应制订实施方案，明确责任分工和进度节点，按时保质完成相关起草任务。

在制定党内法规的基础上，要加大党内法规执行力度，实现有规可依、有规必依、执规必严、违规必究，防止出现“稻草人”现象。需要加大党内法规宣传普及力度，让广大党员充分了解党内法规的主要内容和基本精神，强化党员干部特别是各级领导干部的崇规意识、守规意识、执规意识，做到依规办事、依规用权、依规施政。加大党内法规公开力度，让出台的每一项党内法规尽量公之于众并广为知晓，接受群众的评判和监督，避免将党内法规锁在“文件柜”和“保险箱”里。更要强化党内法规执行的督促检查和问责力度，通过常态化的督查制度确保每项党内法规都落到实处，对执行不力的坚决追究责任，对违反党内法规的坚决依法问责，切实形成提升执行效果的倒逼机制。

当然，《纲要》只是蓝图，要将蓝图变成现实，就必须按照《纲要》确立的时间表和路线图，坚持一手抓制定、一手抓执行，把党内法规制度建设落到实处。既要科学民主制定一批有效管用的好法规好制度，又要在强化执行上狠下功夫，使各项党内法规制度真正落到实处、发挥作用，为管党治党、执政治国提供强有力的党内法规制度保障。

（作者：中国司法杂志社总编辑、研究员）

责任编辑：魏晔玲