建设有限有效有责政府

王君琦

党的十八届三中全会《决定》既是全面深化改革的纲领性文件，也是全面深化行政体制改革的动员令，提出了关于行政体制改革的一系列新思想、新论断，其核心是加快转变政府职能，从政府职能的范围边界、重点内容、实现方式以及中央政府与地方政府职责划分等方面进行了部署，要求建设一个有限有效有责的法治政府和服务型政府。

有限政府：要求明确政府权力边界

现代政府不再是无所不为、大包大揽的全能政府，而是一个有所为、有所不为的有限政府。这既是现代政府治理的基本趋势，也是由政府的权力边界、职能范围以及政府能力的有限性所使然。有限政府，主要有四重含义：一是权力有限，政府只能行使那些法律赋予的权力，法无授权皆不可为。二是职能有限，政府只能管那些该管的事项，否则就是越位。三是能力有限，即政府不可能是一个能管好所有事务、无所不能的全活儿政府。四是规模有限，即政府只能是一个与经济发展水平和基本国情相适应的规范适度、机构精简的政府。

《决定》明确提出政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。按照这一界限，建设有限政府，核心是正确处理好政府与市场、社会、企业的关系，厘清政府权力边界；实质是推动政府放权，把过去全能政府模式下错伸出去的手缩回来。

在处理政府与市场、社会、企业这三者的关系上，《决定》提出了“三个一律”的刚性要求，以推进政府放权：放权给市场，即市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；放权给社会，即直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理；放权给企业，即深化投资体制改革，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外的企业投资项目，一律由企业依法依规自主决策。

要正确处理好政府与市场的关系，厘清政府与市场的边界。政府和市场是两种不同的配置资源和利益调节方式，政府是集中决策、分层管理，市场则是分散决策、自由竞争。目前，政府还有大量行政审批和行政许可事项，有些审批事项看起来让人费解、办起来让企业费神，严重抑制了市场活力。党的十八届三中全会明确提出，要使市场在资源配置中起决定性作用，并要求更好发挥政府作用。这既是对市场功能的重新定位，也是对政府在市场经济中地位的厘清。建设有限政府，要求政府着力解决政府干预过多和监管不到位问题，凡属市场能发挥作用的，政府要简政放权，松绑支持，不要去干预；凡属市场不能有效发挥作用的，政府要主动补位，该管的要坚决管，管到位，管出水平。建设有限政府，要求政府尊重市场决定资源配置这一市场经济的一般规律，把市场能够发挥作用的事项一律放给市场，在公共服务领域引入市场原则和机制，通过市场手段和方式更好地实现公共物品供给。建设有限政府，要求政府把深化行政审批制度改革，进一步简政放权作为转变政府职能的突破口，大幅度减少政府对资源的直接配置，最大限度减少对生产经营活动和产品物品的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准、备案的范围，最大可能减少对各类机构及其活动的认定，防止行政审批事项边减边增、明减暗增，简政放权明放暗不放，上放下不放。

要正确处理好政府与社会的关系，厘清政府与社会的边界。中国社会在公民个人与政府之间缺少成熟的社会组织这样一个中间层来参与管理、服务社会。建设有限政府，从转变政府职能角度看，就要有意识地培育和发展社会组织，实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，把人事权、财权放给社会组织，取消行政级别，以改变行业协会的行政化和“二政府”倾向，增强社会组织的自主性和创造活力。《决定》提出，“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”这要求我们推进政府职能的社会化，就是通过调整公共事务管理的职能范围和履职方式，将一部分公共职能交给社会承担，有效避免过去那种“一竿子插到底”的做法，对社会或具体事务干预过多和直接管理，既妨碍效率，政府也力不从心。凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都应该退出。

要正确处理好政府与企业的关系，厘清政府与企业的边界。政企关系可以说是我国政府管理与改革中遇到的最大难题。经过这么多年的探索，应当说我们在处理二者关系，推进政企分开方面取得了很大成绩。但也要看到，即使那些已经实现的政企分开，还有待进一步深化，政府对企业仍然存在该管的没有管住的问题。比如，中央企业包括金融企业利润纳入国家预算问题始终没有很好解决。同时，也存在不该管的干预过多问题，该放开搞活的没有放开搞活，该放给企业的仍没有放给企业。《决定》提出完善国有资本经营预算制度，推进水、石油、电信等领域的价格改革，等等，都是正确处理政企关系，推进政企分开的重要举措。

有效政府：要求政府高效履职

科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。政府放权，并不是意味着政府可以撒手不管。对于市场失灵、社会失效的领域，政府必须高效地管起来，这是建设服务型政府的核心要旨。加快转变政府职能是“放”和“管”的两轮驱动，“放”就是该放的权力要坚决地放下去，放到位，以激发市场主体创造活力，增强经济内生动力。“管”就是该管的事要坚决管起来、切实管住管好，以提高政府治理能力，发挥政府效能。放和管就如两个轮子，只有两个轮子都做圆了，车子才能跑起来，政府履职才能全面。

政府要健全宏观调控体系，有效管好调控。对国民经济进行有效调控，防止经济大起大落是政府职能的重要职责。但是，我们对宏观调控的目标与微观指标的界限区分不够清晰，不善于使用市场化工具，习惯于运用行政手段，使得一些调控政策的负面效应叠加时有发生，在调控的决策机制、运行机制、政策传导机制、协调机制等方面都有待改进。针对存在的问题和不足，《决定》明确提出：“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。”这些都是增强调控效果、打造有效政府的重要举措。

政府要加强市场监管和社会管理与服务，有效弥补失灵。有效政府的一个重要标志是既要弥补市场失灵，自己又不能失灵。政府放权并不意味着“甩包袱”，更不意味着“卸责任”。随着政府不断向市场、企业和社会放权，社会对维护市场公平竞争环境和秩序的要求也越来越高，公众对提供公共产品和优质公共服务，维护社会公平正义的诉求也越来越强烈。在这一点上，政府责无旁贷。政府必须完善监管体系，维护全国市场的统一开放、竞争有序。要按照“宽进严管”要求，加强对市场主体、市场活动的监督管理，推进政府由注重事前审批转向事中事后监管。实际上，审批事项减少了，但监管责任更大了，管理责任更重了，做好公共服务的任务更加艰巨、复杂了。比如，当前社会高度关注的环保、食品安全等领域，就不能放手不管，企业和社会组织不能、也无力承担的，政府必须管起来、管得住、管得好。所以，《决定》明确强调全面正确履行政府职能：“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”

有责政府：要求强化政府责任

建设责任政府是现代政府治理的基本理念。政府的一切权力是人民赋予的，行使权力即意味着承担责任。对于政府履职过程，人民有权监督；对于履职效果，人民有权评价；对于违法行政造成的后果，人民有权追究。

建设责任政府，严格依法行政是核心。这就要求行政权力取得有据，配置科学，运行公开，行使依法，全程监督。在当前行政权力运行中，有些行政权力配置还不尽科学，决策权、执行权和监督权之间有的没有形成相互制约。一些权力边界不清晰，仍存在政企不分、政事不分，“既当裁判员又当运动员”现象。有的部门之间职责交叉，有好处就抢，有任务就躲，有责任就推。有些权力的运行过程也不够公开透明，暗箱操作和潜规则问题仍比较突出。针对这些问题，《决定》对行政权力运行的每一个环节都提出了明确具体要求。如提出推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，要求必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。又如，提出要创新行政执法体制，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。再如，提出要完善政务制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开，推动行政权力在阳光下运行。

建设责任政府，加强权力监督是保障。加强对行政权力的监督是责任政府建设的重要防线，通过权力监督可以压缩领导干部行政权力恣意作为的空间。目前，我国对行政权力运行的监督仍不够有力，监督合力不强。一些监管制度不够健全，漏洞较多、缝隙较大。《决定》把“强化权力运行制约和监督体系”的内容单独成篇予以强调，要求加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督；要求健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督，着力解决那种“内部没有监督，外部监督不着”的状况。

建设责任政府，厉行行政问责是关键。实行问责制是推动各级政府部门和政府官员积极履职，恪尽职守和依法行政的达摩克利斯之剑。没有严厉问责，建设责任政府的制度设计再好也只能是“纸上画画，墙上挂挂”。《决定》要求“完善和落实领导干部问责制”，提出要“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”。近年来，我国行政问责不断向纵深推进，问责范围、方式、对象、领域不断延伸，但距建设责任政府的要求，仍存在诸如责任界定不清晰、程序执行不健全、方式单一等不足。建设责任政府，要进一步明确行政责任的范围和边界，防止问责中出现责任推诿甚至“舍车保帅”、“替罪羊”等现象；要健全行政机关内部的岗位责任制，使每一项职能、任务，每一项工作真正落到实处，为问责制的精确瞄准提供制度条件；要推动行政问责与行政监察、审计相结合，推动行政问责制进一步走向透明、开放、刚性，做到有责必问，有错必究。

（作者单位：国家行政学院决策咨询部）

责任编辑：杜梅萍