稳中求进 改革创新

张占斌

在2013年12月10日至13日召开的中央经济工作会议上，习近平总书记对2014年经济工作提出了总体要求和主要任务，李克强总理系统阐述了2014年宏观经济政策取向，并对2014年经济工作做出了具体部署。这次经济工作会议是贯彻落实十八届三中全会“全面深化改革”精神的全局谋划，也是2014年经济工作的行动大纲，“稳中求进”是2014年经济工作的总基调，“改革创新”是做好实际工作的根本途径，“稳中求进”、“改革创新”，构成了2014年经济工作总体思路和总体框架，是推动经济持续健康发展、促进改革创新新突破、实现社会和谐稳定的重要保证。

稳中求进是2014年经济工作的总基调

经过改革开放30多年的艰苦努力，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，但发展起来以后遇到的问题并不比不发展时少，现阶段我国发展的内外部环境极为错综复杂，经济社会在总体形势稳中有进、稳中向好的同时，也存在许多不稳定不确定因素，使经济社会可持续发展面临一系列艰难险阻。面对这一系列问题，党的十八届三中全会指出：“坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断”，中央经济工作会议提出的“坚持稳中求进工作总基调”，就是这一重大战略判断在2014年经济工作中的具体体现。2014年经济工作将面临以下挑战：

宏观调控难度增大。目前我国经济正处于由高速增长向中高速增长过渡的换挡调速阶段，每年保持两位数的经济增速以后将较难出现，经济下行压力陡增，宏观经济运行处于合理区间绝非易事；人口老龄化、“刘易斯拐点”与社会就业压力并存，延迟退休和扩大就业，增加社保和提高工资之间需要进行政策权衡；新型城镇化在带动经济发展的同时，也使粮食安全保障难度加大，地方债务风险上升；“中等收入陷阱”是我国现代化进程中必须迈过的一道坎儿，一旦深陷其中将可能会危及经济发展、社会稳定的大局。这就要求我们既要保持经济增长，又要突破利益固化的藩篱，做好收入分配、社会保障、社会治理等综合配套改革，从而改善民生，维护社会公平、正义和效率，这是一项长期复杂的工作，绝非一朝一夕能够完成。

经济转型升级压力增大。经济增长对政府投资、外贸出口的依赖程度依然较高，居民消费、社会投资仍需进一步释放；三次产业中服务业比重偏低、收入分配中劳动者报酬比重偏低的局面还没有得到有效改善；钢铁、水泥、电解铝等传统产业产能严重过剩，先进制造业、现代服务业的发展水平还有待提升；科技创新投入不足、科技进步贡献率较低等问题也比较突出，经济转型升级压力依然较大。随着经济总量不断扩大，我国石油、铁矿石等资源能源对外依存度不断上升，国家经济安全面临较大压力；不少地区盲目扩大城镇范围、违规引进高污染高耗能企业，对耕地红线、生态红线造成不小冲击；水土流失、草原退化等重大生态问题仍没有根本改善，居民对大气、水体等污染治理的呼声越来越强烈，经济增长的资源、环境、生态约束日益趋紧。

外部环境更趋复杂。金融危机的影响仍在持续，欧债危机尚未得到根本解决，其他大国经济增长形势并不明朗，世界经济增长仍缺乏动力；发达国家提出了再工业化的口号，贸易保护主义也重新抬头，通过TTIP和TPP绕过WTO建立国际贸易新秩序的意图明显，国际政治经济关系面临深度调整；受劳动力成本、人民币升值等因素影响，我国传统贸易比较优势减弱，其他新兴经济体竞争力增强，我国对外贸易发展面临较大挑战；随着我国对外开放水平的不断提高，大国货币政策、贸易投资格局、大宗商品价格变化等对我国经济的影响越来越大；随着中国经济实力的持续增强，国际社会对我国和平发展的无端担忧和个别国家的恶意遏制显著增加，为中国量身定做的贸易诉讼和贸易摩擦愈演愈烈，对我国周边国家和地区事务的介入程度越来越高，对我国和平发展进行围追堵截的意图明显。

要应对好上述挑战，就要立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断，用发展的眼光看问题，用发展的方法解决问题，落实到经济工作中，就是要坚持稳中求进的总基调。“稳”是指稳定，“进”是讲要通过改革进行突破，稳定是前提，改革是动力。“稳中求进”就是讲要处理好稳定和改革的关系，这样才能实现我国经济社会的持续健康发展。保持稳定首要的是要保持经济发展的稳定，要把握好经济大势，稳扎稳打，步步为营，巩固稳中向好的发展态势，促进经济社会大局稳定。特别是在面临经济下行压力加大和各种突发问题时，要稳得住，能静下来，保持清醒，保持宏观经济政策的连续性和稳定性，防止经济大起大落，使经济增速保持在合理区间，为全面深化改革创造条件。“稳”不是什么也不干，“稳”不是不改革，而是为了更好的“改”创造条件。在保持稳定的前提下，要积极推动全面深化改革，要“进”，要坚持问题导向，勇于突破创新，以改革促发展、促转方式调结构、促民生改善。设计改革措施胆子要大、步子要稳。要抓住重点，围绕解决好人民群众反映强烈的问题，回应人民群众呼声和期待，在重要领域和关键环节实现突破，突出经济体制改革的牵引作用。

改革创新是完成2014年主要任务的根本途径

中央经济工作会议提出了2014年经济工作的主要任务，即保障粮食安全、调整产业结构、防控债务风险、促进区域协调、保障改善民生、扩大对外开放，这六项任务分属经济建设的六个重要领域，各有侧重而又相互支撑。改革创新是这六项工作的核心要求，我们必须顺势而为、转变思路，将改革创新理念贯穿于各项任务各个环节之中。要冷静扎实办好自己的事，大力推进改革创新，把发展的强大动力和内需的巨大潜力释放出来，以转变经济发展方式、调整经济结构、改革开放的主动，赢得在经济发展上的主动和国际竞争中的主动，努力创造和维护政治关系友好、经贸规则有利、发展空间广阔的良好环境。

以理念创新构筑国家粮食安全。中央经济工作会议将“切实保障国家粮食安全”作为2014年经济工作的首要任务，凸显了党和国家对粮食安全问题的重视程度。我国是个人口众多的大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮，一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局。因此，必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全；坚持数量质量并重，更加注重农产品质量和食品安全，注重生产源头治理和产销全程监管；注重永续发展，转变农业发展方式，发展节水农业、循环农业；抓好粮食安全保障能力建设，加强农业基础设施建设，加快农业科技进步。保障粮食安全不仅要保障数量的安全，也要保障农产品质量和食品安全，在食品安全上给老百姓一个满意的交代，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。食品安全，首先是“产”出来的，要把住生产环境安全关。食品安全，也是“管”出来的，要形成覆盖从田间到餐桌全过程的监管制度。

以职能转变推动产业结构调整。调整产业结构当务之急是要化解产能过剩矛盾。2012年底我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，产品利润大幅下滑、企业普遍经营困难，却有一批项目依然在建或拟建，产能过剩呈加剧之势。2013年10月6日国务院制定了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，为化解产能过剩指明了方向，让好政策产生好效果，关键就在于不折不扣执行好中央化解产能过剩的决策部署。化解产能过剩的根本出路是创新，包括技术创新、产品创新、组织创新、商业模式创新、市场创新，大力发展战略性新兴产业，加快传统产业优化升级。调整产业结构，必须转变政府职能，妥善处理好政府和市场的关系。这就要把使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用有机结合起来，坚持通过市场竞争实现优胜劣汰；政府要强化环保、安全等标准的硬约束，加大执法力度，对破坏生态环境的要严惩重罚；要创造环境，使企业真正成为创新主体；要做好加强知识产权保护、完善促进企业创新的税收政策等工作；要强化激励，用好人才，使发明者、创新者能够合理分享创新收益，打破阻碍技术成果转化的瓶颈。

以管理创新防控地方债务风险。经济工作会议首次将控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务之一，说明了中央对地方债务风险的高度重视，也说明地方债务风险确实成为了我国经济社会发展的一大隐忧。党的十八届三中全会做出了“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”的重大决定，为地方债券“禁还是放”指明了方向。但地方债券的发行需要一系列完善的体制机制作保障，在短期内较难成为地方融资的主要来源，融资平台等现有债务融资模式仍将在现阶段地方建设中扮演重要角色。因此防控地方债务风险，要把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险各项工作；要加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序；要明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任；要强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向，这样既可以在短期内有效规范地方债务举借和债务管理行为，也为长期内地方政府融资渠道创新奠定了基础。

以政策创新促进区域协调发展。区域协调政策的创新之处，在于强调政策的精准性，使政策与地方的资源禀赋和生态功能更加匹配。目前的区域发展总体战略，基本以省级单位为政策单元，具体规划中往往倾向于将尽可能多的地市纳入其中，既凸显了规划的重要性，又能在规划通过后让较多的地区享受到政策优惠。但是，规划的科学性和针对性存在一定欠缺，与个别地市资源禀赋并不匹配，同时资源禀赋相近的省份也容易出现规划趋同、以邻为壑、相互竞争的情况。因此要继续深入实施区域发展总体战略，完善并创新区域政策，缩小政策单元，重视跨区域、次区域规划，提高区域政策精准性，按照市场经济一般规律制定政策。坚定不移实施主体功能区制度，使自然条件不同区域按照主体功能区定位推动发展。扶贫攻坚仍然是我们全面建成小康社会进程中的一项重要历史任务，按2011年提高后的贫困标准计算，我国仍有1.28亿的贫困人口，贫困地区和贫困人口是区域发展不协调、不平衡的突出表现。因此要扎扎实实打好扶贫攻坚战，让贫困地区群众生活不断好起来，贫困地区要把提高扶贫对象生活水平作为衡量政绩的主要考核指标，扶贫工作要科学规划、因地制宜、抓住重点，提高精准性、有效性、持续性。

以社会政策创新改善民生。社会政策要与经济发展阶段、整体发展环境相适应。我国处于社会主义初级阶段，经济处于调速转型期，社会保障需要进一步健全，但保障水平也不能过度提高，因此我国现阶段社会政策要继续按照守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论的思路，统筹教育、就业、收入分配、社会保障、医药卫生、住房、食品安全、安全生产等，切实做好改善民生各项工作。就业是民生之本，2014年高校毕业生将达到720多万，过剩产能也将加大治理力度，因此要把做好就业工作摆到突出位置，重点抓好高校毕业生就业和化解产能过剩中出现的下岗再就业工作问题；住房问题始终是社会关注的焦点之一，要探索适合国情、符合发展阶段性特征的住房模式，加大廉租住房、公共租赁住房等保障性住房建设和供给，做好棚户区改造，特大城市要注重调整供地结构，提高住宅用地比例，提高土地容积率，通过增加住房供给和土地供给来满足群众的住房需求。环境治理和生态保护是一项长期的艰巨任务，单靠一城、一地难有实效，因此要加大环境治理和保护生态的工作力度、投资力度、政策力度，加强区域联防联控，加强源头治理，把大气污染防治措施真正落到实处，才能真正形成生态环境保护的长效机制。

以贸易模式创新提高对外开放水平。受劳动力成本、人民币升值、新兴经济体崛起等国内外因素影响，我国出口加工贸易的比较优势日渐减弱，亟须在继续努力保持传统出口优势的同时，寻找新的贸易增长点。要保持传统出口优势，发挥技术和大型成套装备出口对关联行业出口的带动作用，创造新的比较优势和竞争优势；贸易是双向的，在努力扩大出口的同时也要积极增加进口，特别是要扩大国内转方式调结构所需设备和技术等进口。开发自贸区是增强国际贸易话语权的重要举措，要注重制度建设和规则保障，加快推进自贸区谈判，稳步推进投资协定谈判；营造稳定、透明、公平的投资环境；切实保护投资者的合法权益，这样既能促进自贸区的健康发展，也能为自贸区以外更广大区域的创新发展积累宝贵的改革经验。在鼓励企业“走出去”时，要更加重视国家职能的发挥，加强对走出去企业的宏观指导和服务，提供对外投资精准信息，简化对外投资审批程序；要发挥国家在国际联系沟通和贸易合作中的主导作用，推进丝绸之路经济带建设，抓紧制定战略规划，加强基础设施互联互通建设。提高对外开放水平，关键是要改变以往那种单纯的出口加工贸易模式，变被动为主动，构筑我国在国际贸易分工中的优势地位，提高我国对国际贸易秩序谈判的影响力和话语权，为我国的和平发展营造良好的国际环境。

（作者：国家行政学院经济学部主任、教授）

责任编辑：杜梅萍