第三部门理论视阈下我国科技社团参与创新活动的问题与策略

潘建红，祁由强

(武汉理工大学 政治与行政学院，湖北 武汉 430063)

党的十八大提出要强化人民团体在社会管理和服务中的职责，充分发挥人民团体的桥梁纽带作用。中共中央、国务院印发的《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》也提出，要“充分发挥科技社团在推动全社会创新活动中的作用”。当前，原创技术自给率低、科技配置行政化、科技成果转化率低、科技评价导向不合理等已成为制约科技创新的重要因素。在理论层面如何科学定位科技社团，实践中如何发挥科技社团在创新中的作用，事关我国综合国力和国际竞争力的提升。

一、第三部门理论是科技社团参与创新活动的全新视角

(一)第三部门理论视角下科技社团参与创新活动的理论构建

第三部门理论在系统构建上对科技社团参与创新活动具有深远影响。市民社会理论(The theory of civil socioty)是第三部门兴起的理论基础。在国家与社会的二元分离趋势日益显现，市民社会理论臻于完善的引导下，科技社团应运而生，第三部门理论也日益彰显其独特影响力，在市民社会中扮演不容忽视的角色。美国著名学者莱维特率先提出“第三部门”的定义，指的是存在于传统的公共部门和私人部门之间的、相对而言的 “中间部门”，与科技社团参与创新活动的定位天然契合。发达国家的第三部门理论是伴随着经济市场化、社会民主化和克服政府失灵与市场失灵兴起的；而发展中国家的第三部门理论是在市场经济体制改革的过程中逐渐形成的。亚当·斯密眼中的市场调节之手和凯恩斯命名的政府“看得见的手”，都是建立在有条件的特定市场机制之上，是资源配置和组织生产的途径。美国学者萨拉蒙认为第三部门的兴起有其必然的因素：一是人们的自愿集结的传统；二是非营利组织将他们的资源集中以解决其共同需求，弥补市场缺陷时的不足；三是作为公共物品提供者的政府机制的局限性。科技社团在创新活动中的兴起和发展为解决政府机制的不足和市场缺陷提供第三部门理论指导下的解决途径。

(二)第三部门理论视角下科技社团参与创新活动的科学实践

科技社团的第三部门特征不仅体现在理论构架中，而且体现在参与创新活动的广泛的科学实践中。科学有效的政府调控政策，理论上要准确的评估市场的运行状况，然而在实践中往往受到行政主体的机制性缺憾制约，亟须一个有非强制力量的组织出现，与之相对应，科技社团等第三部门在组织体制和运行方式上具有勇于实践的创新优势。科技社团等第三部门没有等级繁多的行政体系，具有天然的层级弹性和调整性强的优势，可以及时在实践中对基层动态做出有效反应，无缝隙地承担政府转移到社会的公共管理职能，并提供创新性的公共服务。在此基础上由政府——第三部门(科技社团)——市场共同组成三维立体模型，构建互为补充的“三方联动”机制，使得科技社团等第三部门参与创新活动的优势和作用发挥的空间日益增大。科技社团等第三部门组织正以前所未有的优势，在发达国家和发展中国家方兴未艾。

(三)第三部门理论视角下科技社团参与创新活动的国情选择

科技社团在参与创新活动中的第三部门定位在我国具有现实可行性和广阔的前景。首先，改革开放后经济体制的调整为中国社会各个阶层的巨大能量和多样化需求提供了释放与表达的平台，新增加的创新性因素急剧增加，大量公共管理职能因而获得从政府部门转移出来的渠道，这为借助定位于第三部门的科技社团实现一种以自我管理、自我服务和自我监督的多元治理模式奠定了管理基础。其次，一方面，在经济市场化和阶层多元化的发展进程中，弱势群体往往容易受到忽视，其利益维护方面因缺乏创新性的社会帮扶容易出现不公，科技社团的发展必将有效处理这一问题；另一方面，公民参与社会管理的热情越来越高，而创新措施的滞后现状与公民意识的觉醒不匹配，这从文化层面形成社会自治转型的科技社团第三部门治理模式。再次，未来中国第三部门的自愿性、自治性、自主性属性将逐步增强，科技社团在组织上也将自上而下地逐渐与政府分离，在社会推力和制度拉力的双重作用下，中国科技社团等第三部门的发展将就与政府合作模式展开前景探索，其创新理论在实践探索中也会有很大发展空间。

二、第三部门理论视阈下我国科技社团参与创新活动的缺失与原因

(一)第三部门理论视阈下我国科技社团参与创新活动的缺失

1.科技社团在定位时出现属性偏离

受转型期社会整体发育缺陷的限制，我国科技社团在参与创新活动中还没有表现出比较明显的第三部门特征属性，这种属性的表达偏离体现在科技社团的理论和实践中。理论上，我国科技社团定位于政府的附属单位，挂靠于政府的形式必然造成独立性缺失。科技社团本应定位于第一部门公权部门与第二部门私权部门之外的非政府、非民营、不以营利为目的提供公共产品和服务的组织，代表着公、私领域二元建构基础上的一种社会中介机制。它是填补于政府和私营企业之间空间的“独立部门”(independent sector)[1]。目前的定位使得科技社团在制定发展战略时不得不受制于挂靠单位的限制，难免沦为贯彻挂靠单位意志从而对外宣传的“私部门”。在实践过程中，我国科技社团的性质和功能属性有偏离公益机制的倾向。尤其是在改革开放后，社会二元化趋势不断加强，科技社团的第三部门属性偏离更加明显，产业化经营、独立性丧失、志愿性不足以及效率低下的问题逐渐暴露。

2.科技社团在应对现实问题时出现志愿失灵

我国科技社团也难免因局限性因素出现间歇性志愿失灵的现象。中国第三部门发展道路并不像欧洲式统合主义发展方式，是缺乏自主性地与政府合作，因此，在创新活动中一度出现志愿失灵现象也就不足为奇。在市场经济条件下，第三部门之所以得到广泛发展，一个普遍认可的解释是，出现了第二种市场失灵和政府失灵。[2]在双重失灵的背景下，科技社团寻求政府支持的模式必然使第三部门本身难逃失灵厄运，更由于以往“全能政府”的惯性思维作怪，科技中介等原属于科技社团等第三部门的职能工作被政府垄断的情况已屡见不鲜。除此之外，科技社团独立性资金不足、科技活动狭隘、主管单位家长作风以及本身的业余性也不可避免地制约了科技社团第三部门优势的发挥，由此导致相应服务质量和服务效率的停滞、志愿失灵的频发也就在所难免。

3.科技社团在现代公民社会建设中的创新作用发挥不充分

科技社团提供的现代公民社会的第三部门组织基础(包括自主机构和各类社团)比较薄弱。在建设社会主义市场经济体制的过程中，市场与政府的二元迅速分离拉大二者之间的真空地带，而发育不全的第三部门还难以在建设现代公民社会、培育现代公民意识等领域起到足够关键的作用。“小政府大社会”的政治进程的不断加快，科技社团作为第三部门在参与公共管理和社会服务中发挥的创新作用与现代公民的认知要求存在严重偏差。公众的现代公民意识薄弱，我国大众不仅缺乏用第三部门对科技社团进行定位的传统，公民的监督意识、志愿意识和参与意识也普遍不强。科技社团力量的增强并未真正形成成熟的构建公民社会的第三方力量，第三领域的科技社团组织实体力量优势还不明显。

(二)第三部门理论视阈下我国科技社团参与创新活动缺失的原因

1.政府维度

第一，培育和扶持力度不够。科技社团的第三部门属性扶持力度不够、政策落后、落实乏力。另外，科技人员评价工作未纳入国家人才评价体系[3]，科技社团依靠社会力量的奖励体系与国家的科技奖励体系缺乏有效衔接。我国的科技社团属于非营利性社会组织，在发展初期具有自主性弱、经济独立性低的特点，一旦外部扶持的资金链断裂，科技社团就不能继续发展。现行的资金管理政策不利于科技社团的经营发展。《社会团体登记管理条例》中第四条明确规定社会团体不得从事任何营利性活动，限制了科技社团的独立性发展。在税收层面，我国科技社团目前所得税率与企业的所得税相同，这与众多发达国家对非营利性组织的税收政策迥然不同。在财政经费层面，各类活动常常有其政治取向，经费使用效果不佳，而且一些业务部门用科技社团的经费补助来支出行业有关部门的其他的活动经费，这加剧了资金的实质性不足。政府应全面把握我国科技社团作为第三部门的不利发展现状，积极地进行政策培育与行动扶持。

第二，监管上存在“条块分割”。“官民两重性”的基本特性在我国绝大多数科技社团的实际运作中表现突出。“官方体制”和“自我约束”在外部和内部同时支配着科技社团的行为，因此科技社团往往既要接受“体制内”的监管，又要面临“体制外”的新的压力，正是通过官民两重性这一制度安排，才达到了政府、科技社团和社团成员三方之间的正和稳定状态。科技社团实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的原则。[4]这种原则在强化监管作用的同时也影响了科技社团的有效运行和稳定发展。挂靠单位的意见往往成为科技社团上传下达的指令，其自主性大大缩水，在全社会创新活动中的作用也极为有限，片面的非营利性指令限制其资金来源的多样化。科技社团基本是按照挂靠单位的管理模式和运行机制建立起来的，以“条块分割”的监管方式对科技社团进行管理与其独立性的定位不符合。

2.科技社团维度

第一，组织运行机制不合理。科技社团第三部门功能面向社会与会员；但是，目前我国科技社团与此职能定位还有一定的差距。科技社团的组织构成呈现畸形倾向，会员中老龄化、政府化、单一化、行政化等问题造成会员结构性失衡，同时会员为主体的办会理念没有树立，会员的服务意识与能力不强，致使相关服务远不能满足会员的多样化需求。科技社团因凝聚力不强和经营体制的不透明而饱受诟病，科技工作者对科技社团的认可度普遍较低。科技社团没有吸引力和凝聚力，另外经费的短缺和周转不灵问题使科技社团陷入恶性循环的泥淖。非营利组织内部如何运作被视为非营利组织研究的“黑箱”。[5]

第二，资金来源不足。目前，我国科技社团经费来源的渠道主要是挂靠单位的资助和补贴。我国科技社团现行财政支出政策存在严重缺陷，如缺乏专项财政预算资金的支持，自接财政资助力度较小且缺乏稳定性。科技社团承接政府转移职能的法律地位尚未明确，政府购买渠道不畅通。[6]科技社团经费来源单一的问题并没有顺应科技体制改革而得到有效改善,科技社团经费总量不足的弊端也未随着改革的深入得到消除。另外，因为经费来源渠道不同，经费在分配中不平衡的情况也很严重。挂靠单位的组织形态不同，科技社团获得的资源类型、数量和质量就有较大的差别，这种分配不均衡也严重影响了科技社团功能的发挥和实现进一步的发展。

3.大众维度

第一、科技社团的社会认知度低。第三部门的公信力被视为社团的第二生命，是科技社团在承接政府职能转移中的突出问题。缺乏自治自理的观念使大众对科技社团的认知存在偏差，造成他们缺乏主动参与的积极性，大众认识偏差不仅源于科技社团自身长期发展的缓慢，而且与公关对公共事务长期依赖于政府的惯性思维的认识误区有必然联系。同时，科技社团凝聚力不强，科技工作者对科技社团认可度较低。[7]我国正处在社会转型时期，一方面，由于科技社团本身的社会形象和能力等原因，另一方面，由于全能政府的惯性作用，无论是政府还是社会都在不同程度上对科技社团存在偏见，严重的公信危机不容忽视。

第二、科技社团的支持活动薄弱。科技社团的第三部门志愿性特征存在不容回避的脆弱性的一面。志愿性是科技社团的最大本质特征之一，相对于科技工作者这一特殊群体而言，科技社团的重要性尤为凸显，它能志愿性地满足科技工作者集体或公共利益。科技社团的志愿性包括组织的志愿性，服务的志愿性，活动的志愿性，具有广泛动员参与的能量，能组织很大的一些公益活动。科技社团仅凭现有的自发机制难以实现其宗旨，收入来源的不稳定使科技社团与政府或企业的合作困难重重，科技社团在志愿服务与志愿失灵之间出现波动性不稳定。

三、第三部门理论视阈下我国科技社团参与创新活动的对策

(一)制度上支持保障科技社团的第三部门属性的回归

当前的大部分科技社团都是在政府选择模式下运作，政府在支持科技社团横向发展同时并未改变传统的纵向依附观念，忽略了科技社团作为第三部门的职能。

1.加强政策扶持与监督

一是改善法律环境，凸显第三部门属性。从依法治国的大政方针和社会主义市场经济的发展需要出发，制定利于科技社团自主性发展的法律法规，要尽快改进现有的科技社团与其他社团组织混同管理的法规，放宽准入条件，从而为脱钩后的科技社团参与创新活动提供独立开展的法律保障。二是转变管理模式，营造宽松环境。政府对科技社团的监管政策应该从直接管理、强化监督转变为间接管理、改善监督。政府监管固然重要，但也需要借助行业监督、社会监督的力量，才能够形成对非政府组织的有效管理。[8]同时对于职能定位不符合时代发展潮流的科技社团也要坚决淘汰。三是出台税收政策，促进独立发展。扶持科技社团的发展的优惠税收政策，主要是以增值税为代表的商品税和以企业所得税为代表的所得税，以扶持科技社团作为中间部门的发展。

2.促进权力回归本位

首先，第三部门的定位要求在社会主义市场经济体制下，科技社团要有独立的法人资格，国家只是通过法律手段对社团进行控制和监督。强调通过完善立法环节和加强机制体制建设等途径，进一步明确政府职能转移的原则、内容和客体，以此作为转变政府与科技社团关系的重要举措之一。将科技社团明确纳入到政府职能转移的对象当中在社会选择模式下，政府的重要功能应该是提供法制，制定普遍性的行为规范。其次，要改变政府单方面垄断社会职能的现状，社会资源的合理配置要发挥好政府和科技社团等民间团体的多重作用，实现多主体、多环节互动的整体最优组合，并对这种创新型的积极机制以政策法规等形式予以支持和鼓励。再次，政府职能的转移要以合理合法为基本标尺，使向外的职能转移落实到实处，谨防由于部门保护主义带来的内部转移的失衡，更要警惕科技社团在承接政府职能转移过程中权力寻租等对公平的侵蚀。

(二)机制上巩固科技社团作为第三部门的运行基础

在当前第三部门发展阶段，科技社团要想在实质上实现由“形式参与”到“有效参与”的转变，充分发挥出作为第三部门参与创新活动中的作用，应在内部管理机制、经费筹措管道等方面找突破点，全面提高自身的公信力。

1.完善第三部门内部管理机制

第一，科技社团要从官办机制回归第三部门的民办机制。实行民主管理制度，重要职位实行定期轮换制度，建立公开透明和有广泛公众参与的评估与社会监督体制。积极探索建立面向社会公众的问责机制，建立专职的评估机构，建立信誉评价体系。[9]在此基础上构建科技社团创新活动评价指标体系，为科技社团在制度化过程中走向科学管理提供依据。第二，增强科技社团对会员的管理能力和服务意识。对科技社团的会员和非会员进行区别对待，给予会员明显的优惠政策，增加科技社团的吸引力和会员的归属感。对会员进行分类管理，综合衡量会员的工作能力来确定会员类别，会员所享受到的服务程度和会员对科技社团所应尽的义务也存在不同。

2.提高科技社团经费自筹比例

一是建立和完善第三部门的会员定期缴纳会费制度，使会费占据科技社团基本收入，以解决科技社团作为第三部门在参与创新活动的过程中经费不足问题。二是提高科技社团开展活动的经营收入比例。从拓宽学术交流经营活动的深度和广度等着手，加强科技社团自身能力建设，重视学术交流、科学普及、科技中介和科技决策咨询等领域的建设，增加科技社团的灵活性收入，达到合理配置资源，加强资源集成的作用。三是面向社会多方募集资金，广泛吸收针对第三部门的捐赠。科技社团要提高服务社会的能力，一方面要积极谋求多方面经费筹措渠道，逐渐摆脱科技社团的非独立性现状，另一方面要加快由单一学术研究型向综合学术经营型转变，实现科技社会的可持续性创新发展。

科技社团应抓住机遇，准确把握政府职能转移，衔接政府委托性职权，根据自身特点和职能优势增强科技社团的资金自筹能力。

(三)大众在意识与行动上推动科技社团职能的发挥

科技社团作为参与创新活动的重要引领者，其第三部门职能定位与大众期望值存在偏差。科技社团等第三部门的鲜明特征在现代管理之父那里得到印证，Ducker尤其强调组织在教育与改变社会大众中的作用。因此，要给予科技社团这一新兴第三部门充分的尊重与信任，并在行动中依法监督。

1.从意识上充分信任

公众对科技社团政府工具性和脆弱性的偏见以及盲目批判抵制亟需价值理性的诉求回归。科技社团作为第三部门，底子薄、基础弱，在全社会创新活动中公信度不断受到挑战。在尊重认知领域，信任起着独特的作用，在一个组织团体中，如果成员显然具有可靠的特点，相较于缺乏公信力和信任的另一方，能够施展比另一方更为广泛的认同和支持。科技社团基于不同于政府与一般民营组织的“第三部门”的职能定位，所起的作用也容易被社会大众忽视或误解。大众要对科技社团进行全新的思想定位，正确认识针对公益腐败事件的炒作行为，消除偏见，防止对科技社团公信危机的产生，同时要增加对科技社团的关注和关怀，在意识上形成对科技社团的支持和信任。

2.在行动中依法监督

公众要更加积极地参与科技社团监督。要通过社会公众舆论表达公众价值取向，借助丰富而灵活的组织形式加强对科技社团的正面影响，引导科技社团对转基因产品、克隆技术、环境危机、气候反常等重大社会问题的理性关注和监督，引领社会舆论和社会思潮，力免科技创新的不当使用；参与科技决策咨询，以社会力量的形态来组织不同专业领域的科学家开展调查研究，积极建言献策，推动建立健全科技社团决策咨询制度；以监督方的角色反映广大民众的利益诉求，维护合法权益，推动和谐社会建设，促进科技社团机制体制不断完善，推动国家创新体系的改进，达到在参与创新活动中作用最大化的效果。只有社会大众真正发挥监督作用，才能保证科技社团作为“中间人”的工作不变质，防止创新方向的偏离，使我国科技社团参与的全社会创新活动实现内容与形式的双赢。

参考文献：

[1] T.Levitt.The Third Sector:New Tactics for a Responsive Society.New York:AMACOM,1973.

[2] 赵永新.深化科技体制改革系列报导[N].人民日报,2010.8.2(20).

[3] 深化科技体制改革 加快国家创新体系建设[N].人民日报,2012.9.24(1).

[4] 王锂. 我国科技社团的职能演变及其对社团管理的影响——以中国科协所属科技社团的研究为例[D].首都经济贸易大学.2011:30.

[5] Bernd Helmig,Marc Jegers,and Irvine Lapsley,Challenges in Managing Nonprofit Organizations：A Research Overview.Volun-tas：International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations Vol.15[J].No.2.June 2004．

[6] 危怀安.科技社团创新发展培育的若干政策研究[J]. 科协论坛,2012(7):41.

[7] 高华.我国科技社团发展中存在问题、成因及对策研究[D].山东大学.2007:16.

[8] 褚松燕.中外非政府组织管理体制比较[M].北京：国家行政学院出版社,2007:235-239.

[9] 蔡瑞娜.科技社团在国家创新体系中促进知识流动的积极作用[C].中国科协年会第十五分会场论文集,2007:191.